Королевская прерогатива — это совокупность обычных полномочий , привилегий и иммунитетов, закрепленных за британским монархом (или «сувереном»), признанных в Соединенном Королевстве . Внутри монарх рассматривается как абсолютная власть или «единственная прерогатива» и источник многих исполнительных полномочий британского правительства.
Прерогативные полномочия ранее осуществлялись монархом по собственной инициативе. С XIX века по традиции для реализации этой прерогативы требовался совет премьер- министра или кабинета министров , которые затем были подотчетны парламенту за принимаемые решения. Монарх по-прежнему имеет конституционные полномочия осуществлять королевскую прерогативу вопреки рекомендациям премьер-министра или кабинета министров, но на практике, скорее всего, будет делать это только в чрезвычайных ситуациях или когда существующий прецедент не может быть адекватно применим к рассматриваемым обстоятельствам.
Сегодня королевская прерогатива доступна в управлении правительством Соединенного Королевства, включая иностранные дела, оборону и национальную безопасность. Монарх имеет значительный конституционный вес в этих и других вопросах, но ограниченную свободу действий, поскольку осуществление этой прерогативы традиционно находится в руках премьер-министра и других министров или других государственных чиновников.
Королевскую прерогативу назвали «концепцией, которую, как известно, трудно дать адекватному определению», но вопрос о существовании определенного типа прерогативы является вопросом общего права, который должен решать суд в качестве окончательного арбитра. [1] Видный конституционный теоретик А.В. Дайси в девятнадцатом веке предположил, что:
Эта прерогатива исторически и на самом деле представляет собой не что иное, как остаток дискреционной или произвольной власти, которая в любой момент времени юридически остается в руках короны. Прерогатива - это название оставшейся части первоначальных полномочий Короны ... Каждое действие, которое исполнительное правительство может на законных основаниях совершать без санкции парламентского акта, совершается в силу прерогативы. [2]
Хотя многие комментаторы придерживаются точки зрения Дайси, есть юристы-конституционалисты, которые предпочитают определение, данное Уильямом Блэкстоуном в 1760-х годах: [3]
Под словом «прерогатива» мы обычно понимаем то особое превосходство, которым обладает король над всеми другими лицами, вне обычного курса общего права, в праве на свое королевское достоинство… оно может применяться только к тем, права и возможности, которыми король пользуется один, в отличие от других, а не от тех, которыми он пользуется совместно с любым из своих подданных. [2] [4]
Мнение Дайси о том, что любое действие управления монархом, выходящее за рамки закона, находится в сфере прерогативы, расходится с мнением Блэкстоуна о том, что прерогатива просто охватывает те действия, которые не может предпринять ни одно другое лицо или организация в Соединенном Королевстве, например, объявление войны . [2] Существует судебная практика, подтверждающая обе точки зрения. Идея Блэкстоуна о том, что прерогатива представляет собой полномочия исключительного характера, была поддержана лордом Пармуром в деле De Keyser's Royal Hotel в 1920 году, но некоторые трудности с этим были выражены лордом Ридом в деле Burmah Oil в 1965 году . В соответствующих делах не было необходимости в четком разграничении, и судам, возможно, никогда не придется решать этот вопрос, поскольку лишь немногие дела касаются непосредственно самой прерогативы. [5]
До 13 века английский монарх осуществлял верховную власть, что было ограничено «возрождением феодальной нестабильности в четырнадцатом и пятнадцатом веках». [6] Королевская прерогатива была способом осуществлять свою власть без согласия других, но ее пределы были неясны, и попытка юридически определить ее объем была впервые предпринята в 1387 году Ричардом II . [7] [8]
Эта «турбулентность» начала спадать в течение 16 века, и монарх стал по-настоящему независимым, когда Генрих VIII и его преемники стали главой протестантской англиканской церкви и, следовательно, не были подотчетны ни духовенству , ни Папе . Хотя монарх был «главным партнером английской конституции», суды признали растущую важность парламента , не объявив его всемогущим. [6] В случае с Феррером , [9] Генрих принял это ограничение, полагая, что он имеет гораздо более сильное правление с согласия парламента, чем без него, особенно в вопросах налогообложения. Сэр Томас Смит и другие современные писатели утверждали, что монарх не может взимать налоги без одобрения парламента. [10]
Генрих и его потомки обычно следовали юридическим решениям, хотя теоретически они ими не были связаны. Одно из предположений заключается в том, что они признали, что стабильное правительство требует юридической консультации и согласия, в то время как «все ведущие юристы, государственные деятели и публицисты периода Тюдоров» согласились, что все подчиняются закону, включая короля. [11] Хотя монарх обладал «неограниченной свободой действий» в использовании этой прерогативы, он был ограничен в тех областях, где суды налагали условия на ее использование или где он решил сделать это сам. [12]
Яков I из Англии оспорил этот консенсус в деле о запретах 1607 года , утверждая, что король имел божественное право быть судьей и интерпретировать общее право так, как он считал нужным. Судебная власть , возглавляемая сэром Эдвардом Коуком , отвергла эту идею на том основании, что, хотя монарх и не подчинялся никакому лицу, он подчинялся закону. Пока он не получил достаточных знаний о законе, он не имел права его интерпретировать, что, как также отметил Коук, «требует длительного изучения и опыта, прежде чем человек сможет достичь его знания». В деле о прокламациях 1611 года Кокс далее постановил, что монарх может только осуществлять существующие прерогативы, а не создавать новые. [13]
После Славной революции в ноябре 1688 года Якова II в Англии сменили его старшая дочь Мария II и ее муж Вильгельм III , которые приняли трон на условиях, изложенных в Билле о правах 1689 года . К ним относятся ограничения королевских прерогатив, которыми, по мнению многих, Джеймс злоупотребил; Статья 1 запрещала монарху приостанавливать действие законов или исполнять их без согласия парламента, а статья 4 делала незаконным использование прерогативы взимать налоги «без разрешения парламента». Законопроект также позволил парламенту ограничить использование оставшихся прерогатив в будущем, одним из примеров является Трехлетний закон 1694 года , который требовал от монарха распускать и созывать парламент в определенное время. [14]
Право распустить парламент является «возможно, самой важной остаточной прерогативой, которой пользуется лично суверен, и представляет собой наибольший потенциал для разногласий». [15] Эта прерогатива обычно осуществляется по просьбе премьер-министра , либо по его или ее усмотрению, либо после вотума недоверия . У теоретиков конституции были разные взгляды на то, возможен ли сегодня односторонний роспуск парламента; Сэр Айвор Дженнингс писал, что роспуск предполагает «молчаливое согласие министров», и поэтому монарх не может распустить парламент без согласия министров; «если министры откажутся давать такие советы, она сможет только уволить их». А. В. Дайси, однако, считал, что в определенных крайних обстоятельствах монарх может распустить парламент единолично при условии, что «возникнет случай, когда есть веские основания предполагать, что мнение Палаты представителей не совпадает с мнением избирателей». ... Роспуск допустим или необходим всякий раз, когда желания законодательного органа отличаются или могут справедливо предполагаться отличными от желаний нации». [16]
Монарх мог добиться роспуска парламента, отказавшись от королевского согласия ; весьма вероятно, что это приведет к отставке правительства. По соглашению монарх всегда соглашается на законопроекты; В последний раз королевское согласие не было дано в 1708 году, во время правления королевы Анны , когда по совету министров она отказалась от королевского согласия на законопроект о шотландской милиции . Это не означает, что право на отказ, даже вопреки желанию премьер-министра, умерло: угроза королевского вето со стороны Георга III и Георга IV сделала невозможным католическую эмансипацию между 1800 и 1829 годами, в то время как Георг V был частным сообщил (его собственный адвокат, а не премьер-министр), что он может наложить вето на Третий законопроект о самоуправлении Ирландии ; Дженнингс пишет, что «король исходил из того, что он обладал не только юридической властью, но и конституционным правом отказать в согласии». [17] Королевская прерогатива распускать парламент была отменена разделом 3(2) Закона о срочных парламентах 2011 года , [18] и восстановлена Законом о роспуске и созыве парламента 2022 года , который отменил Закон 2011 года. [19] Однако в разделе 6(1) Закона 2011 года прямо указано, что Закон не затрагивает право монарха приостанавливать работу парламента. [20] Тем не менее, решение Верховного суда от 2019 года по делу Миллера II установило, что прерогатива пророгации не является абсолютной.
Назначение премьер-министра теоретически также регулируется королевской прерогативой. Технически монарх может назначить премьер-министром любого, кого он хочет назначить, но на практике назначенцем всегда является человек, который лучше всего может командовать большинством в Палате общин. Обычно это лидер политической партии, которая возвращается в парламент с большинством мест после всеобщих выборов. Трудности могут возникнуть из-за так называемого «зависшего» парламента , в котором ни одна партия не пользуется поддержкой большинства, как это в последний раз произошло в 2017 году . В этой ситуации конституционное соглашение заключается в том, что предыдущий действующий президент имеет первое право сформировать коалиционное правительство и добиваться назначения. [21] Если премьер-министр решает уйти в отставку в середине парламентской сессии, то, если не существует явного «ожидающего премьер-министра» (например, Невилл Чемберлен в 1937 году или Энтони Иден в 1955 году), монарх в принципе должен выбрать преемника (после получения соответствующего совета, не обязательно от уходящего премьер-министра), но последним монархом, который активно участвовал в таком процессе, был Георг V, который назначил Стэнли Болдуина , а не лорда Керзона в 1923 году. В более современные времена монарх предоставил вовлеченным политикам выбор преемника посредством частных консультаций ( Уинстон Черчилль в мае 1940 года, Гарольд Макмиллан в январе 1957 года, Алек Дуглас-Хьюм в октябре 1963 года). В настоящее время у монарха нет свободы действий, поскольку правящая партия изберет нового лидера, который будет назначен почти автоматически, поскольку он или она пользуется поддержкой большинства Палаты общин (последний раз Тереза Мэй в 2016 году, Борис Джонсон в 2019 году, Лиз Трасс и Риши Сунак в 2022 году). [22]
Наиболее известной прерогативой, влияющей на судебную систему, является прерогатива милосердия , которая состоит из двух элементов: помилования и предоставления nolle prosequi . Помилование может устранить «боль, штрафы и наказания» из уголовного приговора, хотя само по себе оно не снимает обвинительного приговора. Это право обычно осуществляется по рекомендации министра внутренних дел ; монарх не имеет прямого участия в его использовании. Осуществление этого права может также принимать форму смягчения приговора, ограниченной формы помилования, при которой приговор смягчается при определенных условиях. Предоставление помилования не подлежит судебному пересмотру, что подтверждено решением Совета профсоюзов государственных служащих против министра государственной службы , [23] [ сомнительно ] , но суды решили критиковать его применение или отсутствие такового, как в Р. против государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Bentley . [24] [25] Предоставление nolle prosequi осуществляется Генеральным прокурором Англии и Уэльса (или его эквивалентом в Шотландии или Северной Ирландии) от имени Короны, чтобы остановить судебное разбирательство против физического лица. Это не подлежит пересмотру судами, как подтверждено в деле Р. против Генерального контролера по патентам, ex parte Tomlinson , [26] [27] и не считается оправданием; ответчик может предстать перед судом по тому же обвинению позднее. [28]
Королевская прерогатива широко используется в сфере иностранных дел. Именно монарх признает иностранные государства (хотя некоторые законы регулируют иммунитеты, которыми пользуются их главы и дипломатические представители), объявляет войну и мир и заключает международные договоры. Монарх также имеет право аннексировать территорию, как это было сделано в 1955 году с островом Роколл . После аннексии территории монарх имеет полное право определять, в какой степени правительство возьмет на себя обязательства бывшего правительства; это было подтверждено в деле West Rand Central Gold Mining Company против Короля . [29] [30] Монархи также имеют право изменять британские территориальные воды и уступать территорию. Их свобода делать подобные вещи на практике сомнительна, поскольку они могут лишить британских граждан их гражданства и прав. Когда в 1890 году остров Гельголанд был передан Германии, сначала было запрошено одобрение парламента. [31] Монархи также могут регулировать колонии и зависимые территории, осуществляя эту прерогативу посредством приказов в Совете . Суды уже давно боролись против использования монархом этих полномочий: в деле Р. (Банкоулт) против государственного секретаря по иностранным делам и делам Содружества (№ 2) [ 32] Апелляционный суд постановил, что использование приказов совета для срыва судебных разбирательств постановления представляли собой незаконное злоупотребление властью, хотя позднее это постановление было отменено. [33]
Решение, вынесенное Апелляционным судом в 1988 году ( ex parte Everett ) и повторно изложенное в постановлении Высокого суда , вынесенном в июле 2016 года, [34] подтвердило, что выдача или отзыв британских паспортов всегда была осуществлением королевской власти. прерогатива и продолжает осуществляться по усмотрению государственного секретаря. [35]
Согласно общему праву, граждане имеют право свободно покидать и въезжать в Соединенное Королевство. В деле Р. против министра иностранных дел, ex parte Everett , [36] суды постановили, что это их право пересматривать выдачу паспортов британским гражданам и отказ в их выдаче. Приказ ne exeat regno также используется для предотвращения выезда человека из страны. Право заключать договоры является спорной прерогативой: по определению Блэкстоуна, прерогатива должна быть уникальной для монарха. [37]
Монархи также имеют право осуществлять свои прерогативы в отношении предоставления почестей , регулирования вооруженных сил и церковных назначений. [38] Хотя решение о предоставлении большинства наград обычно принимается исполнительной властью, формально их присуждает монарх. Исключениями из этого правила являются членство в Ордене Подвязки , Ордене Чертополоха , Ордене Заслуг , Королевском Викторианском Ордене и Королевской Викторианской Цепи , которые монарх имеет полное право предоставлять. [39] Что касается вооруженных сил, монарх является главнокомандующим, и членство регулируется в соответствии с королевской прерогативой. Большинство законов не распространяются на вооруженные силы, хотя некоторые области, такие как военная дисциплина, регулируются актами парламента. Согласно Закону о королевском судопроизводстве 1947 года , монарх является единственной властью в вооруженных силах, и поэтому их организация, расположение и контроль не могут подвергаться сомнению судами. [40] Это осуществление прерогативы дает Короне право набирать военнослужащих, назначать офицеров и заключать соглашения с иностранными правительствами о размещении войск на их территории. [41]
Эта прерогатива уполномочивает монарха назначать епископов и архиепископов в англиканской церкви , [42] и регулировать печать и лицензирование Авторизованной версии Библии (короля Иакова) . [43] Монарх также оказывает определенное влияние на свои еженедельные и закрытые беседы с премьер-министром Соединенного Королевства. [ нужна цитата ]
Р. против государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Полицейское управление Нортумбрии , признало, что эта прерогатива также включает в себя право «предпринимать все разумные шаги для сохранения мира королевы », а в деле Burmah Oil Co. против лорда-адвоката Палата представителей Лорды придерживались мнения, что это распространяется на «выполнение всех тех действий в чрезвычайных ситуациях, которые необходимы для ведения [Второй мировой войны]». [44]
Сегодня монарх пользуется этой прерогативой почти исключительно в соответствии с рекомендациями правительства. Лейланд отмечает, что:
Нынешняя королева... находится в тесном контакте с осуществлением государственной власти посредством еженедельных аудиенций у премьер-министра, во время которых она полностью информируется о делах правительства... [Но] следует подчеркнуть, что премьер-министр не обязан учитывать мнение королевской семьи. [45]
Проще говоря, эта прерогатива используется премьер-министром и кабинетом министров для управления королевством от имени Короны; хотя монарх имеет «право на консультацию, право поощрять и право предупреждать», действия в этой роли не предполагают проявления усмотрения. Согласно праву на предупреждение, монарх может представить премьер-министру причины пересмотреть выбор, но выбор остается за премьер-министром. [46]
Сегодня некоторые прерогативы напрямую осуществляются министрами без одобрения парламента, включая полномочия объявления войны и заключения мира, выдачи паспортов и вручения почестей. [47] Прерогативные полномочия номинально осуществляются монархом, но по рекомендации премьер-министра (с которым монарх встречается еженедельно) и кабинета министров . [48] Некоторые ключевые функции британского правительства по-прежнему выполняются в силу королевской прерогативы, но в целом использование этой прерогативы сокращается по мере того, как функции постепенно переводятся на законодательную основу. [49]
Несколько влиятельных решений Палаты лордов определили ограниченные возможности использования прерогативных полномочий. В 1915 году в Палату лордов была подана апелляция Re Petition of Right (« Дело об аэродроме Шорхэм »), но в ходе апелляции дело было урегулировано, а апелляция была отозвана, когда Корона согласилась выплатить компенсацию. [50] Апелляция была основана на единогласном решении Апелляционного суда о том, что Корона, как в соответствии с установленными законом Положениями о защите королевства, так и в соответствии с королевской прерогативой, имеет право захватывать и занимать для военных целей в военное время коммерческий аэродром. на южном побережье. Правительство утверждало, что это действие было направлено на защиту от вторжения; суды постановили, что для реализации этой прерогативы правительство должно продемонстрировать существование угрозы вторжения. Это было поддержано в книге «Самора» (1916 г.) [51] , где Тайный совет , по апелляции Премиального суда , в целом постановил, что для осуществления полномочий, не предоставленных законом (например, прерогативных полномочий), правительство должно доказать суд, что данное мероприятие оправдано. [52] Следующее решение было принято в деле «Генеральный прокурор против De Keyser's Royal Hotel Ltd» (1920 г.), [53] где Палата лордов подтвердила, что законодательное положение в области, где используются прерогативы, «ограничивает королевскую прерогативу, пока она в силу в такой степени, что Корона может совершать определенные действия только в соответствии с положениями закона, и что ее прерогатива совершать такие действия временно приостановлена». [54]
Этот принцип законного превосходства был расширен в деле Laker Airway Ltd против Министерства торговли по поводу отзыва лицензии оператора коммерческих авиалиний (декабрь 1976 г.), [55] где было подтверждено, что прерогативные полномочия не могут быть использованы для противоречия законодательным положениям. и что в ситуациях, к которым применимы как полномочия, так и статут, полномочия могут быть использованы только для достижения цели статута. [56] Еще одно продление произошло в деле Р. против Государственного секретаря Министерства внутренних дел, ex parte Союз пожарных бригад , [57] где Апелляционный суд постановил, что даже если закон еще не вступил в силу, прерогатива не может быть использована. «вступать в противоречие с желаниями парламента» (в этом случае по своему усмотрению выбирать дату начала, чтобы отложить, возможно, на неопределенный срок, введение установленной законом схемы компенсации). [58]
Хотя королевская прерогатива используется правительством Великобритании при заключении (и расторжении) договоров, Верховный суд постановил в деле Р. (Миллер) против государственного секретаря по выходу из Европейского Союза , что правительство не может использовать эту прерогативу для вручения уведомления о прекращении действия договоров. членство Великобритании в ЕС (согласно статье 50 Договора о Европейском Союзе ). Вместо этого правительству требовались законодательные полномочия посредством парламентского акта. Аргументация Суда на первом слушании заключалась в том, что такое уведомление неизбежно затронет права, предусмотренные внутренним законодательством (многие права ЕС имеют прямое действие в Великобритании). Если исходить из предположения (позже оказавшегося ложным [примечание 1] ), что применение статьи 50 неизбежно приведет к Брекситу, то использование этой прерогативы таким образом подорвет намерение парламента предоставить эти права. Эта аргументация была поддержана на последующем слушании в Верховном суде, хотя в этом решении больше внимания было уделено тому факту, что парламент проголосовал за вступление Великобритании в то, что тогда называлось ЕЭС, на основании статута 1972 года, который в соответствии с принципом отеля Де Кейзера (1920 г.) заменил обычное прерогатива заключать договоры. После этого решения парламент решил предоставить правительству юридическое разрешение на вручение уведомления в соответствии со статьей 50. Это было должным образом предоставлено в Законе о Европейском Союзе (уведомление о выходе) 2017 года, и Тереза Мэй осуществила это право 29 марта 2017 года . нужна цитата ]
До того, как современная процедура судебного надзора заменила ходатайство о праве как средство оспаривания действительности прерогативных полномочий, суды традиционно были готовы только констатировать, существуют ли полномочия, а не были ли они использованы надлежащим образом. [58] Поэтому они применили только первый из тестов Веднсбери : было ли использование незаконным. Ученые-конституционалисты, такие как Уильям Блэкстоун, считают это уместным:
Таким образом, в осуществлении тех прерогатив, которые дал ему закон, король является непреодолимым и абсолютным в соответствии с формами конституции. И все же, если последствием этих усилий будет явное недовольство или бесчестие королевства, парламент призовет своих советников к справедливому и строгому ответу. [61]
В 1960-х и 70-х годах это отношение изменилось: лорд Деннинг заявил в деле Laker Airway , что «поскольку эта прерогатива является дискреционным правом, которое должно осуществляться ради общественного блага, из этого следует, что ее осуществление может рассматриваться судами так же, как и любые другие дискреционные полномочия, которыми наделена исполнительная власть». Наиболее авторитетным делом по этому вопросу является дело «Совет профсоюзов госслужащих против министра государственной службы» , широко известное как дело GCHQ. Палата лордов подтвердила, что применение судебного надзора будет зависеть от характера полномочий правительства, а не от их источника. Полномочия в области внешней политики и национальной безопасности не входят в сферу судебного надзора, в то время как прерогатива помилования рассматривается в его рамках, согласно делу Р. против Государственного секретаря Министерства внутренних дел ex parte Bentley . [62]
Отмена королевских прерогатив не является неизбежной, и недавние попытки отменить роль монархии и ее королевские прерогативы в правительстве оказались безуспешными. [ 63 ] В октябре 2009 года Министерство юстиции провело «пересмотр исполнительных королевских прерогатив » . что все правительственные полномочия, фактически осуществляемые по рекомендации премьер-министра и кабинета министров, должны подлежать парламентскому контролю и требовать парламентского одобрения. Более поздние правительства утверждали, что широта тем, охватываемых королевской прерогативой, такова, что требование одобрения парламента в каждом случае, когда эта прерогатива используется в настоящее время, отнимет у парламента время и замедлит принятие законодательства. [65]
При рассмотрении обвинительного заключения Генеральный прокурор от имени Короны может объявить nolle prosequi , действие которого прекращает судебное разбирательство. Власть не подлежит контролю со стороны судов: Р. против Патентного контролера (1899 г.) .
Милорды, защита подданного, рожденного в Великобритании, не связана с наличием паспорта, а является осуществлением одной из обычных функций суверенного государства.
Ни один британский подданный не имеет законного права на паспорт.
Выдача паспорта Соединенного Королевства является королевской прерогативой, осуществляемой через министров Ее Величества и, в частности, министра иностранных дел.
Министр иностранных дел имеет право отозвать или отозвать паспорт по своему усмотрению, хотя на практике такое право осуществляется очень редко и в исключительных случаях.
{{cite news}}: CS1 maint: numeric names: authors list (link)