Бундесрат ( нем. Bundesrat , «Федеральный совет») был высшим законодательным органом Германской империи (1871–1918). Его члены назначались правительствами федеральных земель Германии для представления их интересов в немецком парламенте. Всенародно избираемый Рейхстаг был нижней палатой. Конституция Германской империи требовала, чтобы и Бундесрат, и Рейхстаг одобряли законы до их вступления в силу. Бундесрат отвечал за принятие законов, административных регламентов и судебное разрешение споров между федеральными землями. Его одобрение требовалось для объявления войны и, с некоторыми ограничениями, для заключения государственных договоров.
Председателем Бундесрата был канцлер , назначаемый императором . Согласно конституции, его единственными функциями были председательство на заседаниях Бундесрата и реализация его решений. Он не имел ни места, ни права голоса в палате и не мог предлагать законопроекты. Однако на практике канцлер почти всегда был также премьер-министром Пруссии . Будучи премьер-министром Пруссии, канцлер мог действовать как член Бундесрата и вносить законопроекты.
Предшественник Германской империи, Северогерманский союз (1867–1870), имел Бундесрат, который был перенесен в недавно объединенную Германию с небольшими изменениями. Император Вильгельм I (р. 1871–1888) хотел переименовать Бундесрат в «Рейхсрат», но его канцлер Отто фон Бисмарк убедил его, что федеративный характер Империи следует по-прежнему подчеркивать. Поэтому название осталось «Бундесрат».
Император созывал и закрывал Бундесрат. Он должен был созываться раз в год или всякий раз, когда этого требовала треть членов Бундесрата. Он мог заседать, когда Рейхстаг не заседал, но Рейхстаг не мог собраться без заседающего Бундесрата (ст. 12). [1]
Бундесрат объединял законодательные и исполнительные полномочия в соответствии с конституцией и имперскими законами. Таким образом, это был конституционный гибрид, которому также были доверены ограниченные судебные полномочия. [2] Его законодательные и исполнительные функции были следующими:
В имперской конституции не было конкретно прописанных военных полномочий Бундесрата.
Конституция Германской империи не предусматривала конституционного суда. Решение Бисмарка было похоже на решение Германского союза (1848–1866) в том, что конституция, которую он составил, возложила на Бундесрат некоторые квазисудебные задачи:
После того, как Эльзас-Лотарингия получила большую автономию в 1877 году, ее Территориальный комитет ( Landesausschuss ) принял законы для бывшего французского региона. Бундесрат должен был одобрить законы, прежде чем они были официально приняты императором. [3]
Каждое государство-член имело по крайней мере один голос и могло вносить предложения в Бундесрат. Если у государства было более одного голоса, они должны были быть поданы единообразно, поскольку голосовало государство-член, а не отдельный уполномоченный представитель, голосующий по своему усмотрению. Для принятия предложения требовалось простое большинство поданных голосов (не всех возможных голосов). В случае равенства голосов решающим был голос Пруссии (ст. 6). [1]
Представитель мог быть государственным министром, но это не было обязательным. Бисмарк хотел иметь государственных министров в Бундесрате, чтобы усилить свое положение, но многие составные части назначали государственных служащих или своих государственных посланников в Берлине (составным частям по-прежнему разрешалось иметь собственные зарубежные миссии, в том числе в пределах Империи). Пруссия все чаще назначала не только своих государственных министров, но и государственных секретарей федеральных департаментов (которые были эквивалентны министрам) в качестве своих представителей в Бундесрате.
Представитель бундесрата не мог быть членом рейхстага (ст. 9, п. 2). [1] Запрет считался препятствием для парламентаризации исполнительной власти. Когда политики из рейхстага впервые стали государственными секретарями в 1917/18 гг., они сохранили свои мандаты рейхстага и не были назначены представителями бундесрата Пруссии или любого другого составного государства. Это оставило их дальше от власти, чем их коллеги, которые были членами бундесрата. В соответствии с кратковременными октябрьскими реформами 1918 г. члены бундесрата все еще не могли быть в рейхстаге, но государственным секретарям было предоставлено право выступать в рейхстаге, даже если они не были членами бундесрата.
Число голосов для составляющих земель было указано в федеральной конституции (ст. 6). [1] В 1911 году имперской территории Эльзас-Лотарингия было предоставлено три голоса в Бундесрате, хотя она так и не стала федеральным государством. Это дополнение увеличило число голосов Бундесрата до окончательного общего числа в 61. Число прусских голосов оставалось неизменным и составляло 17 на протяжении всей истории Бундесрата. В процентном отношении ее доля упала с 40% в Северогерманском союзе до чуть менее 28% в 1911 году. Для сравнения, Веймарская конституция 1919 года ограничивала долю прусских голосов в Рейхсрате максимум 40% ( clausula antiborussica , или антипрусская оговорка). Как в Империи, так и в Веймарской республике около двух третей всех немцев проживали в Пруссии. Тем не менее, 17 голосов Пруссии было достаточно, чтобы заблокировать все конституционные поправки. Для этого требовалось всего четырнадцать отрицательных голосов (ст. 68). [1]
Представители обсуждали частично на полном заседании, а частично в комитетах. Некоторые из комитетов были определены в Правилах процедуры, а некоторые в конституции (ст. 8). [1] Когда Бавария присоединилась к Федерации в 1870 году, она договорилась о председательстве в Комитете по иностранным делам для себя, хотя это не привело к тому, что Бавария приобрела какой-либо особый политический вес. Пруссия председательствовала в других комитетах. [4]
Постоянными (определенными конституцией) комитетами Бундесрата были: по сухопутным войскам и крепостям; по военно-морским делам; по таможне и налогам; по торговле и транспорту; по железным дорогам, почте и телеграфу; по судебной системе; по счетам и по иностранным делам.
Полномочия канцлера по конституции были довольно скудными. В отличие от многих других стран, он не имел права выступать в парламенте (рейхстаге), не мог вносить в него законопроекты, [5] не имел права вето на законы и не мог распускать рейхстаг. Однако, будучи премьер-министром Пруссии, канцлер был членом бундесрата и имел право выступать в рейхстаге и контролировать 17 прусских голосов в бундесрате. Хотя только государству-члену разрешалось вносить предложения в бундесрат, на практике это часто делал канцлер.
Конституционная власть бундесрата была весьма выгодна канцлеру и была причиной того, что он обходился со своими коллегами по бундесрату любезно. Те, в свою очередь, помогали бундесрату представлять единый фронт внешнему миру. Они никогда не использовали свое право выступать в рейхстаге, чтобы высказать мнение, отличное от мнения канцлера. [6]
Несмотря на значительные полномочия Бундесрата, широкая общественность проявляла к нему мало интереса. Эксперты высоко ценили его, но его не критиковали, и общественность не питала к нему особой симпатии, во многом из-за того, что он не собирался публично. Именно потому, что Бундесрат был важным инструментом для Бисмарка и подчеркивал федерализм Империи, он хотел усилить его положение. Он думал о том, чтобы сделать заседания публичными, но сомнительно, что этот шаг изменил бы тот факт, что люди были больше заинтересованы в унитарных (одногосударственных) органах, таких как император и Рейхстаг. [7]
4 августа 1914 года, вскоре после начала Первой мировой войны , Рейхстаг единогласно принял ряд законов, среди которых был Закон о разрешении войны, в полном объеме «Закон о полномочиях Бундесрата принимать экономические меры и о продлении сроков действия Закона о векселях и чеках в случае военных событий». С Законом о разрешении войны Рейхстаг частично передал свои права на совместное принятие законодательных решений Бундесрату. [8]
Закон был нарушением конституции и спорным в конституционном праве. Хотя термин «экономические меры» был растяжим, Бундесрат довольно умеренно использовал Закон о предоставлении возможности ведения войны. Он должен был представить чрезвычайные указы, разработанные в соответствии с законом, в Рейхстаг, который, в свою очередь, редко возражал. Оба государственных органа уклонялись от открытого конфликта. [9]
В первые дни Немецкой революции 1918–1919 годов , 10 ноября 1918 года, Фридрих Эберт , председатель Совета народных депутатов , который тогда осуществлял права как императора, так и канцлера, заявил, что Рейхстаг не должен быть вновь созван, но что решения о его роспуске пока не принято. Согласно конституции, для роспуска Рейхстага требовалось решение Бундесрата. В свете продолжающейся революции Совет не видел места для Бундесрата как объединенного исполнительного и законодательного органа. Эберт не хотел просто распускать Бундесрат из страха нажить врагов (к тому времени также революционных) правительств земель. 14 ноября Совет издал указ, согласно которому Бундесрат продолжит осуществлять свои административные полномочия, косвенно указав, что оставшиеся полномочия больше не действуют. [10]
Новый рейхсрат Веймарской республики собрался 14 августа 1919 года, в день вступления в силу Веймарской конституции .
