Комиссия по реке Меконг (MRC) — это «...межправительственная организация, которая работает напрямую с правительствами Камбоджи , Лаоса , Таиланда и Вьетнама для совместного управления общими водными ресурсами и устойчивого развития реки Меконг». [1] Ее миссия — «Продвигать и координировать устойчивое управление и развитие водных и связанных с ними ресурсов для взаимной выгоды стран и благополучия людей». [2]
Истоки Комитета Меконга связаны с наследием (де)колониализма в Индокитае и последующими геополитическими событиями. Политические, социальные и экономические условия стран бассейна реки Меконг резко изменились с 1950-х годов, когда Меконг представлял собой «единственную большую реку, оставшуюся в мире, помимо Амазонки, которая оставалась практически неиспользованной». [3] Импульс к созданию кооперативного режима Меконга прогрессировал одновременно со стремлением к развитию нижнего Меконга после Женевской конференции 1954 года , которая предоставила Камбодже, Лаосу и Вьетнаму независимость от Франции . В докладе Экономической комиссии ООН для Азии и Дальнего Востока (ECAFE) 1957 года «Развитие водных ресурсов в нижнем бассейне Меконга » рекомендовалось развитие в размере 90 000 км 2 орошения и 13,7 гигаватт (ГВт) от пяти плотин. [4] Основываясь в основном на рекомендациях ECAFE, «Комитет по координации деятельности в бассейне Нижнего Меконга» (известный как Комитет Меконга ) был создан в сентябре 1957 года с принятием Устава Комитета по координации исследований в бассейне Нижнего Меконга . Бюро по борьбе с наводнениями ECAFE отдало приоритет Меконгу — из 18 международных водных путей, находящихся в его юрисдикции, — в надежде создать прецедент для сотрудничества в других местах. [5] и «один из самых ранних спин-оффов ООН», [6] поскольку организация функционировала под эгидой ООН, а ее Исполнительный агент (ИА) выбирался из числа кадровых сотрудников Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН).
Правительство США, опасавшееся, что бедность в бассейне будет способствовать усилению коммунистических движений, оказалось одним из самых ярых международных сторонников комитета, а Бюро мелиорации США провело в 1956 году основополагающее исследование потенциала бассейна. [7] [5] Другое исследование 1962 года, проведенное американским географом Гилбертом Ф. Уайтом , «Экономические и социальные аспекты развития Нижнего Меконга» , оказалось чрезвычайно влиятельным, что привело к отсрочке (по собственной оценке Уайта) строительства (все еще не реализованной) основной плотины Па Монг , которая привела бы к перемещению четверти миллиона человек. [8] Влияние Соединенных Штатов на формирование комитета также можно увидеть в исследованиях развития генерала Рэймонда Уиллера , бывшего начальника Инженерного корпуса армии , роли С. Харта Шаафа в качестве исполнительного агента Комитета по Меконгу с 1959 по 1969 год и продвижении комитета президентом Линдоном Джонсоном как имеющего потенциал «затмить даже нашу собственную TVA ». [5] Однако финансовая поддержка США была прекращена в 1975 году и не возобновлялась в течение десятилетий из-за эмбарго против Камбоджи (до 1992 года) и Вьетнама (до 1994 года), за которыми последовали периоды торговых ограничений. [9] Однако Маким [10] утверждает, что комитет «в значительной степени не был затронут формальными или неформальными преференциями США», учитывая неоднозначное отношение некоторых прибрежных стран к технической поддержке США, в частности, отказ Камбоджи от некоторых конкретных видов помощи. Однако факт остается фактом: «международные агентства по развитию всегда платили по счетам за режим Меконга», а европейские (особенно скандинавские) страны подхватили бремя, оставленное Соединенными Штатами, а затем (в меньшей степени) Японией. [11]
Комитет Меконга был ярым сторонником крупномасштабных плотин и других проектов, в первую очередь озабоченных содействием проектам. Например, План индикативного бассейна 1970 года предусматривал 30 000 км 2 орошения к 2000 году (по сравнению с 2 130 км 2 ), а также 87 краткосрочных проектов развития притоков и 17 долгосрочных проектов развития основного русла. План индикативного бассейна был создан в основном в ответ на критику «частичного» подхода комитета и снижение политической поддержки организации; например, комитет не получил никаких средств от Таиланда , обычно самого крупного донора, в течение 1970 финансового года. [12] Завершение всех 17 проектов никогда не планировалось; скорее список должен был служить «меню» для международных доноров, которые должны были выбрать 9 или 10 проектов. [5] Хотя несколько краткосрочных проектов были реализованы, ни один из долгосрочных проектов не преобладал в политическом климате последующего десятилетия, включая окончание войны во Вьетнаме в 1975 году. [13] Было построено несколько плотин на притоках, но только одна — плотина Нам Нгум (завершена в 1971 году) в Лаосе — за пределами Таиланда, электричество с которой продавалось в Таиланд. [5] По словам Макима, [14] Нам Нгум был «единственным по-настоящему межправительственным проектом, реализованным» комитетом.
Этот период также был отмечен усилиями по расширению юрисдикции и мандата комитета между 1958 и 1975 годами, которые не получили согласия всех четырех прибрежных государств. [15] Однако эти усилия достигли кульминации в январе 1975 года в принятии 35-статейной Совместной декларации принципов использования вод бассейна Меконга шестьдесят восьмой сессией Комитета по Меконгу, запрещающей «одностороннее присвоение» без «предварительного одобрения» и «отвод за пределы бассейна» без единогласного согласия. [16] Однако ни одна сессия комитета не проводилась в 1976 или 1977 годах, поскольку ни Камбоджа, ни Лаос, ни Вьетнам не назначили полномочных членов — все из которых пережили смену режима в 1975 году. [17]
Рост ксенофобского и параноидального правительства Красных кхмеров в Камбодже сделал дальнейшее участие Камбоджи невозможным, поэтому в апреле 1977 года три других прибрежных государства согласились подписать Декларацию о Временном комитете по Меконгу , что привело к созданию Временного комитета по Меконгу в январе 1978 года. Ослабленная временная организация смогла лишь изучить крупномасштабные проекты и реализовать несколько мелкомасштабных проектов в Таиланде и Лаосе, где голландское правительство через IMC финансировало проекты по развитию рыболовства и сельского хозяйства вдоль реки Нам Нгум, а также портовых сооружений в Кенг Кабао около Саваннакхета; тем не менее, институциональная роль организации в значительной степени сместилась к сбору данных. [17] Пересмотренный индикативный план бассейна 1987 года — высшая точка деятельности Временного комитета — урезал амбиции плана 1970 года, предусмотрев каскад меньших плотин вдоль основного русла Меконга, разделенных на 29 проектов, 26 из которых были строго национальными по своему масштабу. [5] Пересмотренный индикативный план бассейна можно также рассматривать как закладывание основы для реадмиссии Камбоджи. [18] Верховный национальный совет Камбоджи действительно запросил реадмиссию в июне 1991 года.
Реадмиссия Камбоджи была в значительной степени второстепенным событием, которое маскировало истинную проблему, с которой столкнулись прибрежные государства: быстрый экономический рост, наблюдавшийся в Таиланде по сравнению с его соседями, сделал даже скромные ограничения суверенитета, налагаемые соглашениями по Меконгу, нежелательными в Бангкоке. Таиланд и три других прибрежных государства (во главе с Вьетнамом, самым могущественным из оставшихся трех государств) были в разногласиях по поводу того, следует ли Камбодже быть реадмиссией в соответствии с положениями Статута 1957 года (и, что более важно, Совместной декларации 1975 года ), причем Таиланд предпочел договориться о совершенно новой структуре, чтобы позволить своему запланированному проекту Конг-Чи-Мун (и другим) продолжиться без вьетнамского вето. [19] Статья 10 Совместной декларации , требующая единогласного согласия на все основные разработки и межбассейновые отводы, оказалась главным камнем преткновения реадмиссии Камбоджи, при этом Таиланд, возможно, был готов вообще выйти из этого режима. [5] Конфликт достиг апогея в апреле 1992 года, когда Таиланд заставил исполнительного агента комитета Чака Ланкестера уйти в отставку и покинуть страну, не допустив секретариат к заседанию в марте 1992 года. [20] Это побудило ПРООН (которая была в ужасе от того, что режим, в который она так много инвестировала, может исчезнуть) провести ряд встреч, кульминацией которых стало подписание в апреле 1995 года в Чианграе (Таиланд) Камбоджей, Лаосом, Таиландом и Вьетнамом Соглашения о сотрудничестве в целях устойчивого развития бассейна реки Меконг , в результате чего была создана Комиссия по реке Меконг (КРМ).
После драматического противостояния 1992 года было создано несколько, казалось бы, пересекающихся организаций, включая организацию Большого Меконга Азиатского банка развития (ADB-GMS, 1992), Японский форум по комплексному развитию Индокитая (FCDI, 1993), Четырехстороннее экономическое сотрудничество (QEC, 1993), Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии и Рабочую группу по экономическому сотрудничеству в Индокитае и Бирме Министерства международной торговли и промышленности Японии (AEM-MITI, 1994) и (почти завершенную) Организацию сотрудничества АСЕАН-бассейн Меконга между Мьянмой и Сингапуром (ASEAN-ME, 1996).
MRC развивалась с 1995 года. Некоторые из «сложных вопросов», отложенных в сторону во время переговоров по соглашению, были, по крайней мере, частично решены путем внедрения последующих программ, таких как Программа водопользования (WUP), согласованная в 1999 году и обязавшаяся к реализации к 2005 году. [21] Иерархическая структура комиссии неоднократно корректировалась, как в июле 2000 года, когда был реструктурирован Секретариат MRC. Рабочая программа 2001 года в значительной степени стала рассматриваться как переход «от проектно-ориентированного фокуса к акценту на более эффективное управление и сохранение существующих ресурсов». [5] На бумаге Рабочая программа представляет собой отказ от амбициозных схем развития, воплощенных в Индикативных бассейновых планах 1970 и 1987 годов (предусматривающих отсутствие плотин на основных руслах), и переход к целостному, а не программному подходу. [5] Частично эти изменения представляют собой ответ на критику неспособности MRC осуществить «проект регионального масштаба» или хотя бы сосредоточиться на региональном уровне. [22]
В 2001 году также произошел значительный сдвиг в MRC — по крайней мере, на бумаге — когда она взяла на себя роль «обучающейся организации» с акцентом на «жизнеобеспечение людей в регионе Меконга». [23] В том же году в ее годовом отчете подчеркивалась важность решений «снизу вверх» и «голоса людей, которых это напрямую затрагивает». [24] Аналогичным образом, Стратегия развития гидроэнергетики MRC 2001 года явно отказалась от «продвижения конкретных проектов» в пользу «проблем всего бассейна». [25] Отчасти эти сдвиги знаменуют собой отход от прошлых неудач проектов и признание того, что MRC сталкивается с многочисленными, и часто более прибыльными, конкурентами на проектной арене. [26] [27]
MRC управляется четырьмя странами-членами через Объединенный комитет и совет. Членами Объединенного комитета обычно являются старшие государственные служащие, возглавляющие правительственные департаменты. В состав входит один член от каждой страны. Объединенный комитет собирается два-три раза в год для утверждения бюджетов и стратегических планов. Членами совета являются министры кабинета. Совет собирается один раз в год.
Техническая и административная поддержка предоставляется Секретариатом MRC. Секретариат находится во Вьентьяне , Лаос, и насчитывает более 120 сотрудников, включая ученых, администраторов и технический персонал. Секретариатом управляет главный исполнительный директор.
В апреле 2010 года Комиссия по реке Меконг провела саммит в Хуа Хине, Таиланд. На нем присутствовали все шесть прибрежных стран, включая Китай, Бирму (Мьянму), Лаос, Таиланд, Камбоджу и Вьетнам. [28]
С момента своего зарождения и до 1995 года организация находилась под руководством «исполнительного агента». С тех пор у нее есть генеральные директора. [29]
Комиссия по реке Меконг и ее предшественники никогда не включали КНР (которая не была членом Организации Объединенных Наций в 1957 году) или Бирму (которая не сильно зависит или не забирает воду из Меконга), чья территория включает верхний бассейн Меконга. Часть совместной инициативы Агентства США по международному развитию ( USAID ) и НАСА , проект SERVIR Mekong , с пятью странами, Таиландом, Камбоджей, Лаосом и Вьетнамом, включая Мьянму, который направлен на использование новейших технологий, чтобы помочь региону реки Меконг защитить свою жизненно важную экосистему. [34] Хотя Китай вносит только 16–18 процентов от общего объема воды Меконга, ледниковые талые воды Тибетского плато приобретают все большее значение в сухой сезон. [35] Способность стран, расположенных выше по течению, подрывать сотрудничество в нижнем течении, возможно, лучше всего символизировалась торжественным путешествием на лодке из Таиланда во Вьетнам в апреле 1995 года — в честь подписания Соглашения 1995 года — которая села на мель посреди реки в результате заполнения Китаем водохранилища плотины Манван . [36] Хотя Китай и Бирма стали «партнерами по диалогу» MRC в 1996 году и медленно, но неуклонно расширяли свое (необязательное) участие в его различных форумах, в настоящее время немыслимо, что кто-либо из них присоединится к MRC в ближайшем будущем. [37]
В апреле 2002 года Китай начал предоставлять ежедневные данные об уровне воды в MRC во время сезона паводков. [38] Критики отметили, что акцент на «контроле за наводнениями», а не на стоках в сухой сезон, представляет собой важное упущение, учитывая приоритетные проблемы режима Меконга. [39] В июле 2003 года генеральный директор MRC Йорн Кристенсен сообщил, что Китай согласился сократить свои планы по взрыву порогов , реализовав только первую фазу (из трех) своего проекта по улучшению навигации по Верхнему Меконгу; однако будущие намерения Китая в этой области далеки от определенности. [40] Одной из областей, в которой Китай был особенно сдержан, является предоставление информации о работе своих плотин, а не только данных о расходах, включая отказ участвовать в экстренных совещаниях в 2004 году. [41] Только в 2005 году Китай согласился провести технические обсуждения напрямую с MRC. [42] 2 июня 2005 года по приглашению Министерства иностранных дел Китая и Министерства водных ресурсов генеральный директор MRC д-р Оливье Когельс и делегация старших сотрудников секретариата совершили первый официальный визит в Пекин для проведения технических консультаций в рамках сотрудничества между Китаем и MRC в рамках Программы по Меконгу. Делегация определила ряд потенциальных областей сотрудничества с Министерством иностранных дел, Министерством водных ресурсов и Министерством связи, информации и транспорта. Эти обсуждения привели к тому, что Китай предоставил MRC (начиная с 2007 года) 24-часовые данные об уровне воды и 12-часовые данные об осадках для прогнозирования наводнений в обмен на ежемесячные данные о расходе от Секретариата MRC. [43] Стимулы для Китая вступать в режимы сотрудничества на Меконге существенно снижаются альтернативой реки Салуин в качестве торгового выхода для китайской провинции Юньнань , которая становится значительно более привлекательной, требуя переговоров исключительно с Бирмой, а не с четырьмя различными прибрежными странами. [36] Средства массовой информации и официальные источники часто изображают присоединение Китая к комиссии как панацею для решения проблемы чрезмерного освоения Меконга. [44] Однако нет никаких признаков того, что присоединение Китая к MRC предоставит прибрежным странам, расположенным ниже по течению, какие-либо реальные возможности оспорить планы развития Китая, учитывая резкий дисбаланс сил, демонстрируемый отношениями этих стран с Китаем. [45]
MRC не решалась полностью зафиксировать обеспокоенность по поводу китайского гидростроительства выше по течению. Например, в письме в Bangkok Post генеральный директор MRC д-р Оливье Когельс фактически утверждал, что китайские плотины увеличат объем реки в сухой сезон, поскольку их целью является выработка электроэнергии, а не орошение. [46] Хотя такие плотины, безусловно, могут увеличить стоки в сухой сезон, единственная определенность относительно будущей политики Китая в отношении водохранилищ, по-видимому, заключается в том, что они будут созданы вне режимов сотрудничества ниже по течению. [5] Публичные заявления лидеров MRC в том же ключе, что и комментарии Когельса, для некоторых заслужили MRC репутацию соучастника, позволяющего «китайской машине по строительству плотин плыть вниз по течению». [47]