New Clicks South Africa (Pty) Ltd против Тшабалала-Мсиманг и еще одна ННО; Дело «Фармацевтическое общество Южной Африки и другие против Тшабалала-Мсиманга и других NNO 2005 (2) SA 530 (C)» является важным делом в административном праве Южной Африки. Однако обратите внимание, что это дело было подано в апелляцию сначала в Верховный апелляционный суд, а затем в Конституционный суд, где различные решения Часкалсона, Нгкобо, Сакса, Мосенеке и других имели далеко идущие последствия для административного права в Южной Африке. В этой статье обсуждается первое слушание по этому делу в Отделении провинции Кейп. Окончательное решение указано в деле SAFLII « Министр здравоохранения и другие против New Clicks South Africa (Pty) Ltd и других» (CCT 59/2004) [2005] ZACC 14. [1]
Заявители требовали пересмотра и отмены рекомендаций Комитета по ценообразованию и постановлений, принятых в соответствии с Законом о лекарственных средствах и родственных им веществах. [2] Правила касались новой системы ценообразования на лекарства в Южной Африке, а также платы за отпуск и оптовых цен. Комитет по ценообразованию принял заявления от имени заинтересованных сторон. После этого процесса он представил рекомендации первому респонденту в виде проектов нормативных актов. Затем они были опубликованы в качестве окончательных положений.
Первый вопрос, стоящий перед судом, заключался в том, является ли поведение Комитета по ценообразованию административным действием. Йекисо Дж., по мнению большинства, начал свой анализ следующим образом:
Для того чтобы действия Комитета по ценообразованию представляли собой административные действия в отношении заявителей, должны существовать административно-правовые отношения, основанные на властной власти. Эти отношения включают в себя элемент подчинения объекта таких административно-правовых отношений, которым в данном случае должны быть заявители. Использование властной власти предполагает административно-правовые отношения между государственным органом как субъектом административно-правовых отношений и объектом, которым может быть как отдельное лицо, так и группа лиц в качестве объектов таких отношений. [3] [4]
Затем судья Екисо сослался на статью 33 Конституции и раздел определений Закона о содействии административному правосудию (PAJA) и продолжил следующее:
С точки зрения этого определения, поведение, чтобы представлять собой административное действие, как оно определено, должно иметь прямое внешнее юридическое последствие и должно отрицательно влиять на права отдельного лица или группы лиц. На первый взгляд может показаться, что определение административных действий в статье 1 Закона о развитии административного правосудия ограничивает объем административных действий в статье 33 Конституции. Соответствует ли такое ограничение требованиям положения об ограничении в статье 36 Конституции и, таким образом, проходит проверку, не требует определения в ходе настоящего разбирательства. Из этого определения вытекают следующие элементы термина «административное действие», а именно:
* решение
* носит административный характер
* сделано с учетом положения, уполномочивающего
* это специально не исключено Законом
* что отрицательно влияет на права и
* имеющее прямое внешнее юридическое действие.
Чтобы поведение Комитета по ценообразованию подлежало проверке в соответствии с разделом 6 Закона о содействии административному правосудию, оно должно включать в себя все элементы, перечисленные в предыдущем параграфе, в противном случае поведение, на которое подана жалоба, не может подлежать пересмотру с точки зрения Продвижение справедливого административного закона. Если поведение Комитета по ценообразованию не подпадает под определение административного действия, содержащееся в разделе 1 Закона о развитии административного правосудия, то вопрос, который затем потребует определения, заключается в том, выходит ли поведение Комитета по ценообразованию за рамки судебного разбирательства. обзор. Все эти вопросы будут решены в ходе данного решения. Возвращаясь к Комитету по ценообразованию, следует напомнить, что этот комитет был назначен и создан в соответствии со статьей 22G(1) Закона. Его мандат заключался в разработке рекомендаций, которые, в случае их принятия, позволили бы первому респонденту принять правила, касающиеся введения прозрачной системы ценообразования на все лекарства и вещества, включенные в списки, продаваемые в Республике, а также соответствующей платы за отпуск, взимаемой фармацевтом или лицом, имеющим лицензию в соответствии с разделом 22G(1)(a) Закона. В соответствии со своим мандатом комитет сформулировал необходимые рекомендации, которые он представил первому респонденту для принятия. Первый респондент должен был либо принять, либо отклонить сформулированные рекомендации. Именно эти рекомендации являются предметом оспаривания заявителей на том основании, что поведение Комитета по ценообразованию при выполнении своих функций по формулированию рекомендаций представляет собой административное действие в том смысле, в каком он подразумевается. в разделе 1 Закона о поощрении справедливого администрирования.
Чтобы деятельность Комитета по ценообразованию представляла собой административное действие в значении этого термина с точки зрения Закона о содействии административному правосудию, оно не только должно подпадать под это определение, но, по крайней мере, должно иметь содержать те элементы, которые я изложил в пункте [35] настоящего решения. Наиболее важным из этих элементов, на мой взгляд, является то, что рекомендации должны отрицательно влиять на права и иметь прямые внешние юридические последствия. На данном этапе я рискну предположить, что такое поведение или действие должно затрагивать права заинтересованного лица прямо, а не косвенно. После того, как рекомендации были сформулированы и представлены первому респонденту для принятия, на том этапе, то есть до их принятия первым респондентом, они не затрагивали напрямую ни одно из существующих прав или законных ожиданий заявителей. Такие рекомендации не имели никакой силы или влияния ни на одного из заявителей. Это были всего лишь рекомендации. Они не были обязательными для заявителей и, следовательно, не могли быть истолкованы как имеющие какие-либо прямые, внешние юридические последствия. Заявители не почувствовали никакого эффекта от рекомендаций.
Рекомендации до их принятия первым ответчиком не налагали никакого бремени на заявителей и не лишали на этом этапе прав ни одного из заявителей. Даже если признать, что Комитет по ценообразованию является государственным органом, на мой взгляд, вряд ли можно представить, чтобы формулирование рекомендаций, которые могут иметь окончательный эффект только после их обнародования в регулировании, можно было бы назвать осуществлением общественного контроля. власть. Прямое юридическое действие, предусмотренное определением административного действия, не может быть условным в том смысле, что оно ожидает принятия первым ответчиком. По моему мнению, и по основаниям, изложенным только в этом и предыдущем параграфе, поведение и деятельность Комитета по ценообразованию вряд ли могут быть истолкованы как административные действия, и такая деятельность не подпадает под определение административного действия. как это определено в разделе 1 Закона о содействии административному правосудию. Кроме того, для того, чтобы деятельность Комитета по ценообразованию представляла собой административное действие, такое поведение, с точки зрения определения административного действия, должно иметь для заявителей «прямое юридическое действие». Чтобы любое действие имело прямой эффект, оно, очевидно, должно затрагивать заинтересованное лицо прямо, а не косвенно. Некоторые авторы, в частности де Виль, придерживаются мнения, что прямой эффект требует окончательности в управлении правами, что исключало бы предварительные шаги в многоступенчатых решениях. Это будет включать составление отчетов до принятия решений и любые действия по подготовке к принятию решения. Что касается термина «юридическое действие», то, на мой взгляд, это повлечет за собой то, что административное действие или решение должно быть юридически обязательным определением прав личности. Другими словами, чтобы рекомендации представляли собой административное действие, они должны либо устанавливать, изменять или отменять существующие права. Рекомендации Комитета не имеют ни одного из этих атрибутов. Принципы административной юстиции применимы только к административным действиям, а рекомендации Комитета не отвечают этому требованию.
В той степени, в которой заявители стремятся добиться пересмотра и отмены рекомендаций с точки зрения положений Закона о содействии административному правосудию, отвод заявителей на этом основании не может быть успешным по той простой причине, что поведение Комитета, кульминацией которого являются рекомендации, не является административным действием по смыслу Закона о содействии административному правосудию. [5]
Однако, установив, что рекомендация не может быть пересмотрена с точки зрения PAJA, суд Екисо постановил, что рекомендация, тем не менее, подлежит пересмотру с точки зрения общего права и статьи 33 Конституции. [6] Затем он обратился к вопросу о том, подпадает ли само принятие правил под определение раздела PAJA:
Принятие постановлений, которое, очевидно, представляет собой законодательное административное действие, в отличие от судебных и чисто административных действий, конкретно не упоминается в определении термина «решение» в разделе 1 Закона о содействии административному правосудию. Можно ли поэтому сказать, что «нормотворчество» намеренно было исключено из определения термина «решение», и если да, то намеревался ли законодательный орган не включать «нормотворчество» в определение административного действия? Разработка нормативных актов, последующее опубликование и обеспечение исполнения таких нормативных актов регулируют общие административно-правовые отношения в отличие от индивидуальных административно-правовых отношений. Первое представляет собой то, что представляет собой «административные действия, затрагивающие общественность», как это предусмотрено в разделе 4 Закона о содействии административному правосудию. Это, очевидно, повлечет за собой разработку и обнародование такого регулирования в соответствии с процедурой, предусмотренной статьей 4(1) Закона о развитии административного правосудия. Следованию процедуре, изложенной в статье 4(1) Закона о развитии административного правосудия, очевидно, будет предшествовать решение следовать этой процедуре. Решение следовать этой процедуре будет представлять собой решение, принятое в соответствии со статьей 4(1) Закона о содействии административному правосудию. Теперь принятие решения или непринятие решения в соответствии с разделом 4(1) было специально исключено из определения административного действия.
Может ли быть так, что упущение ссылки на законодательные административные действия в определении термина «решение» в разделе 1 и конкретное исключение принятия решения или непринятия решения в терминах раздела 4(1) являются указатель или указание на намерение исключить «нормотворчество» из сферы административных действий? На мой взгляд, законодатель не мог иметь иных намерений. Короче говоря, я считаю, что законодательный орган не собирался включать нормотворчество в определение и сферу действия административных действий, как это определено в разделе 1 Закона о содействии административному правосудию. В той степени, в которой нормотворчество может быть истолковано как реализация национального законодательства, как это предусмотрено в разделе 85(2)(a) Конституции, последний раздел Конституции предусматривает «при исполнении национального законодательства, за исключением случаев, когда Конституция или Закон Парламент предусматривает иное». В данном случае Закон о содействии административному правосудию, который является актом парламента, предусматривает иное.
Еще раз я должен повторить: тот факт, что принятие правил не является административным действием, не делает сами правила недоступными для судебного контроля. Постановления подлежат пересмотру на основе принципа законности, принципов общего права в той степени, в которой такие принципы общего права не противоречат Конституции, положениям статьи 33(1) Конституции и другим соответствующим положениям Конституции. Конституция. Я делаю эти наблюдения с учетом того, что было сказано Конституционным судом в деле « Фармацевтические производители Южной Африки и других стран»: в деле «Re Ex Parte Президент Южно-Африканской Республики и другие» о том, что контроль над государственной властью всегда является конституционным вопросом. [7]
Судья Екисо рассмотрел этот вопрос позже в решении и сказал следующее:
В пункте [49] настоящего решения я уже определил, что Регламент не представляет собой административный акт в значении термина, определенного в разделе 1 Закона о содействии административному правосудию. Я принял это решение, хорошо зная замечания О'Ригана Дж. в деле Bato Star Fishing (Pty) Ltd против министра окружающей среды, туризма и других, где ученый судья сказал:
«Основную норму административного права теперь следует искать, прежде всего, не в доктрине ultra vires , не в доктрине парламентского суверенитета и не в самом общем праве, а в принципах нашей Конституции. Общее право информирует Принципы Paja и Конституции и черпают свою силу из последней. Степень, в которой общее право остается актуальным для административного контроля, должна определяться в каждом конкретном случае по мере того, как суды интерпретируют и применяют положения PAJA и Конституции. ."
Я принял это решение, также хорошо осознавая замечания Конституционного суда в деле Министр внутренних дел против Айзенберга [2003 (8) BCLR 838 (CC) в параграфах 52 и 53] о том, что в этом вопросе нет необходимости рассматривать причины действий по судебному пересмотру административных действий, которые не подпадают под действие Закона о содействии административному правосудию. Положения, которые являются предметом настоящего обзора, как я уже определил, не подпадают под действие Закона о содействии административному правосудию. Еще раз повторяю, что рассматриваемые Положения подлежат пересмотру на основе принципа законности и других положений Конституции, в частности, статьи об административной юстиции. [8]
По мнению меньшинства, Traverso DJP также рассмотрела вопрос о том, представляют ли рекомендации и правила административные меры. В отличие от Yekiso J, Traverso DJP обнаружил, что рекомендация действительно представляет собой административное действие в рамках раздела определений PAJA. Она рассуждала следующим образом:
Один из поднятых вопросов заключается в том, подлежат ли рекомендации Комитета по ценообразованию пересмотру в соответствии с PAJA. [Адвокат первого ответчика] заявил, что рекомендация комитета по ценообразованию не подлежит пересмотру, поскольку она не является ни «административным действием», ни «решением», как это определено в PAJA. Он утверждал, что «рекомендация» Комитета по ценообразованию носит чисто рекомендательный характер и, следовательно, не подпадает под определение решения, содержащееся в разделе 1(v) PAJA. Я согласен с [адвокатом первого ответчика] в том, что рекомендации Комитета по ценообразованию не подпадают под действие тех «решений», перечисленных в Разделе 1(v)(a)-(f) PAJA. Раздел 1(v)(g) является более проблематичным. Его формулировка гораздо шире, и это типичное положение, охватывающее все. [Адвокат первого ответчика], однако, утверждал, что слова «любое другое действие... административного характера» следует интерпретировать ограничительно и со ссылкой на виды решений, перечисленных в пунктах 1(v)(a)-(f). . В своем представлении он опирался на принцип ejusdem Generis , поскольку под этим определением перечислены отдельные виды решений. Я не могу согласиться. Во-первых, формулировка этого подраздела ясно показывает, что действия, перечисленные в Разделе 1(v)(a)-(g), не являются исчерпывающими. Это было признано [адвокатом первого ответчика]. Во-вторых, в формулировке раздела 1(v)(g) нет ничего, что указывало бы на то, что слова «любое другое действие или вещь административного характера» относятся только к действиям или вещам, принадлежащим к определенному « роду ». PAJA была принята специально для реализации конституционного права граждан на справедливые административные меры. Это касается всех форм административных действий, а не только ограничительного « рода » актов административного характера. (См. Ассоциация фармацевтических производителей ЮАР: президент ex parte Южно-Африканской Республики , 2000(2) SA 674 CC; JR de Ville: Судебный пересмотр административных действий в Южной Африке, стр. 39.)
Комитет по ценообразованию был назначен для вынесения рекомендаций. Как я покажу позже, не подлежит сомнению, что эти рекомендации являются юрисдикционной предпосылкой для вынесения рекомендаций. На мой взгляд, очевидно, что рекомендации могут отрицательно повлиять не только на права представителей фармацевтической промышленности, но и на права потребителей и, следовательно, на общество в целом. Когда Комитет рассматривал общественное мнение при формулировании своих рекомендаций, он явно выполнял функцию административного характера. Поэтому я удовлетворен тем, что слово «решение» не имеет того узкого значения, на которое оспаривают Ответчики.
Следующий вопрос, который следует рассмотреть, — будут ли рекомендации Комитета по ценообразованию иметь «прямое внешнее юридическое воздействие». Из формулировки раздела 22G(2) ясно, что вынесение рекомендации Комитетом является особым и отдельным требованием для разработки правил, поскольку только по рекомендации Комитета по ценообразованию министр может составить Регламент. Учитывая это, а также по причинам, изложенным в предыдущем параграфе, из этого следует, что рекомендации в конечном итоге должны иметь прямые внешние юридические последствия. Эти рекомендации не являются просто предварительными определениями, следственными действиями или промежуточными шагами, которые законодательный орган намеревался исключить из определения административных действий. (См. Карри и Клаарен: Руководство по содействию административному правосудию, стр. 44-45) Напротив, рекомендации после опубликования трансформируются в правила [...] Я удовлетворен тем, что действительная рекомендация Ценового агентства Комитет является юрисдикционным требованием для действующих правил. Действительные рекомендации включают в себя как минимум 3 элемента:
(a) рекомендация, сделанная Комитетом по ценообразованию, а не каким-либо другим физическим или юридическим лицом;
(b) Комитет по ценообразованию должен принять и поддерживать справедливую процедуру на своих заседаниях;
(c) Надлежащее рассмотрение должным образом созданным Комитетом по ценообразованию всех представлений, сделанных ему.
На мой взгляд, это все вопросы, которые прямо подпадают под определение, содержащееся в разделе 1(v)(g), а именно «любое другое действие административного характера». [9]
Затем Traverso DJP обратился к вопросу о том, является ли принятие постановлений также административным действием в рамках определения, данного AJA. Она написала (пункты 44–58):
PAJA исключает исполнительные полномочия и функции Национальной исполнительной власти в соответствии со статьей 85(2)(b)-(e) Конституции из определения административных действий. Однако важно отметить, что полномочия и функции Национальной исполнительной власти согласно статье 85(2)(a) Конституции не исключаются. Они есть:
«85(2) Президент осуществляет исполнительную власть вместе с другими членами Кабинета министров посредством:
(а) применение национального законодательства..."
Таким образом, реализация национального законодательства подпадает под определение административных действий. На мой взгляд, это является убедительным свидетельством того, что составление правил подпадает под определение административных действий, содержащееся в PAJA. Статья 33(1) Конституции предусматривает, что каждый имеет право на административные действия, которые являются законными, разумными и процессуально справедливыми. Раздел 33(3) предусматривает, что для реализации этих прав должно быть принято национальное законодательство. Если определению административного действия в PAJA необходимо придать узкое значение, за которое оспаривается от имени первого ответчика, из этого, по моему мнению, следует, что PAJA не пройдет конституционную проверку, поскольку тогда она не вступит в силу раздела 33(1). Конституции. Вместо того, чтобы придать силу Биллю о правах и, в частности, его разделу 33, он ограничит право человека на законные, разумные и процессуально справедливые административные действия. Такого толкования следует избегать в пользу толкования, соответствующего Конституции. См. Национальный директор государственной прокуратуры против Мохамеда Н.О. , 2002 (4) SA 843 CC at 856 AC. Поэтому я делаю вывод, что как рекомендации, так и Положения подлежат судебному контролю. Основания судебного пересмотра теперь кодифицированы разделом 6 PAJA, и поэтому, если PAJA применяется к Правилам, основания для пересмотра должны быть расположены в разделе 6 PAJA ( Bato Star Fishing (Pty) Ltd против министра окружающей среды и туризма , 2004 г.) (7) BCLR 687 CC в 705 г. н.э.). Но, как я заявлял ранее, даже если я ошибаюсь в своем выводе о том, что PAJA применяется к нормотворчеству, тогда Постановления могут быть оспорены на основе обычных оснований, предусмотренных Конституцией, упомянутых выше.