Учет по методу начисления в государственном секторе является методом представления финансовой информации о государственных операциях. [1] : 45 [2] : 3 При учете по методу начисления операции с доходами и расходами признаются, когда они происходят, независимо от того, когда производятся соответствующие денежные выплаты. [3] : 116 Разница между учетом по методу начисления в государственном секторе и кассовым учетом наиболее очевидна при учете капитальных активов (т. е. оборудования, зданий и общественной инфраструктуры , которые служат много лет). [4] : 19 При учете по методу начисления расходы на капитал добавляются в качестве актива в баланс правительства в том году, когда капитал был приобретен, но стоимость не включается в годовой бюджет в качестве операционных расходов. [4] : 19 Вместо этого плата за использованный капитал (т. е. предполагаемая амортизация ) включается в бюджет этого года в качестве операционных расходов. [4] : 19
Полезность учета по методу начисления в государственном секторе остается спорной. [3] : 124 Сторонники говорят, что правительство, которое использует учет по методу начисления, с меньшей вероятностью будет недоинвестировать в государственную инфраструктуру, поскольку большие первоначальные капитальные затраты не регистрируются как расходы текущего периода — вместо этого расходы регистрируются в течение лет использования капитала (амортизируются). [5] : 392–393 Противники возражают, что, следуя этой логике, поскольку покупка капитала не создает расходов текущего периода, учет по методу начисления может поощрять чрезмерные расходы на капитал и заимствования. [3] : 145 [5] : 393–394 [6] : 2 [7] : 106
Основным аргументом в пользу учета по методу начисления в государственном секторе по сравнению с кассовым методом является то, что он может предоставить более полную информацию о государственных финансах, включая данные баланса по активам, обязательствам и амортизации. [5] : 392–394 Однако отчеты о прибылях и убытках и балансы по методу начисления основаны на технически сложных и часто произвольных оценках стоимости государственных активов (рыночная стоимость обычно недоступна), поэтому информация может быть ненадежной. [5] : 392–394 Это может препятствовать пониманию гражданами и прозрачности государственных финансов. [5] : 392–394 [8] Другие проблемы с учетом по методу начисления в государственном секторе заключаются в том, что им легче манипулировать, поскольку он, как правило, менее прозрачен и менее понятен общественности; [6] : 6 дефицит/профицит при учете по методу начисления обеспечивает менее точную оценку заимствований правительства и фискального стимулирования экономики по сравнению с дефицитом/профицитом при кассовом учете; [9] : 10 [6] : 4 и учет по методу начисления является более дорогостоящим из-за технических требований (часто требующих новых ИТ-систем и более квалифицированных бухгалтеров). [2] : 7
Хотя учет по методу начисления используется в частном секторе уже более века, [2] : 1 он стал распространенным в государственном секторе только с 2000 года. [10] В 2020 году 30% из 165 обследованных юрисдикций по всему миру использовали учет по методу начисления. [11] [12]
Учет по методу начисления отличается от кассового метода учета по двум основным параметрам: [3] : 116 [5] : 390–391 [2]
(1) Регистрация государственных операций: При кассовом учете операции по доходам и расходам регистрируются, когда соответствующие денежные средства получены или выплачены. Напротив, при учете по методу начисления операции по доходам и расходам признаются, когда они происходят, независимо от того, когда производятся платежи. [3] : 2 [10] : 43 Хотя некоторые операции генерируют одновременный денежный платеж, такие операции, как создание пенсионных обязательств и покупка капитала, этого не делают. [3] : 116 (Однако во многих случаях система кассового учета может быть изменена для включения будущих затрат — например, будущие пенсионные обязательства, связанные с занятостью работника государственного сектора, могут быть признаны путем выделения средств на пенсионный план работника государственного сектора. [7] : 105 [6] : 105 )
(2) Активы и обязательства в балансе правительства: Вторым ключевым аспектом учета по методу начисления в государственном секторе является то, что все государственные активы и обязательства признаются в балансе правительства. К ним относятся финансовые активы (такие как акции), нефинансовые активы (такие как земля и здания) и обязательства, такие какпенсионные обязательства государственных служащих. [ 3] : 116 [2] : 2–3 Активы могут быть учтены по их исторической стоимости, текущей рыночной стоимости или некоторому приближению; и регулярно переоцениваются для указания их финансовой стоимости. [3] : 116 [2] : 3, 43–44 Напротив, правительства, которые следуют чисто кассовому учету, обычно включают только денежные средства на стороне активов и, возможно, долг на стороне обязательств своих балансов. [3] : 116 [2] : 14–15
Фундаментальное различие между кассовым учетом и учетом по методу начисления заключается в подходе к капиталу, такому как оборудование, здания и общественная инфраструктура. [7] : 105 При учете по методу начисления в государственном секторе расходы на капитал не включаются в чистые операционные расходы в том году, когда он был приобретен. Вместо этого оплата за использованный капитал (оцениваемая амортизация ) капитала, использованного в этом году, включается в чистый операционный баланс в том году, когда он амортизируется. [13] : 11 из 44 [14] : 30 [2] : 42–44 (Амортизация обычно происходит в течение многих лет — например, единица капитального оборудования стоимостью 10 тысяч долларов, которая, как ожидается, прослужит 10 лет, может амортизироваться как операционные расходы в размере 1 тысячи долларов каждый год его срока службы).
Пример различного учета при кассовом методе и методе начисления при покупке здания правительством:
Согласно кассовому методу учета: профицит бюджета правительства уменьшается (или дефицит увеличивается) на сумму денежных средств, использованных (или взятых долгов) для приобретения здания в том году, когда правительство вступает в собственность. После года приобретения единственными зарегистрированными расходами являются годовые расходы на эксплуатацию и содержание здания. [4] : 19
При учете по методу начисления: Здание включено в баланс правительства как часть активов правительства. В частности, денежные средства правительства уменьшаются, а здание включается в качестве актива. Ежегодная стоимость использования здания (амортизация в отчетной стоимости здания) признается как расход, как и ежегодные расходы на эксплуатацию и обслуживание здания. [4] : 19, 21 [7] : 107
При учете по методу начисления годовой профицит/дефицит показывает, превышают ли доходы годовые расходы на операции только, [4] : 21–22 поскольку расходы включают расходы от использования основных средств, но не расходы на приобретение новых основных средств. [4] : 21 [7] : 107 В результате, если расходы на новые основные средства больше, чем амортизация существующего капитала, государственный долг может увеличиться в год, когда сообщается о профиците (по операциям). [4] : 25 Однако увеличение долга сразу же отобразится в балансе как обязательство. [4] : 24–31 По этой причине, чтобы понять изменение финансового положения правительства, изменение государственного долга является «чрезвычайно важным» показателем. [4] : 25 Кроме того, требование сообщать об изменениях в долге может «действовать как проверка государственных расходов, выходящих за рамки его возможностей». [4] : 25
Сторонники учета по методу начисления отмечают, что информация, предоставляемая с учетом по методу начисления, может быть полезной, когда, например, правительство должно решить, покупать или арендовать здание, где покупка может повлечь за собой большие первоначальные затраты. [3] : 145 При кассовом учете правительство, подчиняющееся правилу сбалансированного бюджета, может предпочесть аренду, только чтобы избежать больших расходов, которые приводят к дефициту текущего периода. При учете по методу начисления большие первоначальные расходы на покупку здания не включаются в расходы текущего года — только амортизация здания в текущем году включается в бюджет текущего года. [5] : 393–394
При кассовом учете стоимость основных средств признается в бюджете в том году, когда были понесены расходы. Напротив, при учете по методу начисления для актива, который длится, скажем, 25 лет, можно выделить ресурсы в течение одного года с бюджетным воздействием, распределенным для бюджетных целей на 25-летний период. [7] : 106 По этой причине фискальная ответственность может быть подорвана, поскольку политическое решение о расходах на капитал не совпадает по времени с тем, когда расходы регистрируются в бюджете. Как следствие, учет по методу начисления в государственном секторе может поощрять чрезмерные расходы на капитал. [7] : 106
Кроме того, учет по методу начисления может стимулировать государственные заимствования, поскольку капитальные расходы не учитываются как расходы текущего года. [6] Это создает возможность для расширения государственных капитальных программ без необходимости показывать какие-либо затраты в виде увеличения дефицита (на основе учета по методу начисления). [7] : 106 [6]
Главным аргументом в пользу учета по методу начисления в государственном секторе по сравнению с учетом на основе кассового метода является то, что он может предоставить более полную информацию о государственных финансах, включая данные баланса по активам, обязательствам и амортизации. [5] : 392–394 С другой стороны, отчеты о прибылях и убытках и балансы по методу начисления основаны на технически сложных и часто произвольных оценках стоимости государственных активов (поскольку рыночная стоимость обычно недоступна). [5] : 392–394 Поэтому, хотя учет по методу начисления может предоставить больше информации, эта информация может быть ненадежной. [5] : 392–394
При учете по методу начисления существует возможность манипуляций при выборе ставок амортизации , оценке активов и определении того, что составляет капитальные затраты. [6] : 6 Как следствие, существует вероятность искажения финансового положения правительства. [6] : 6 Законодательные органы часто сопротивлялись принятию бюджетирования по методу начисления из-за его сложности, а в юрисдикциях, которые его приняли, законодательные органы, как правило, играют относительно слабую роль в бюджетном процессе. [1] : 44
Финансовая информация, основанная на методе начисления, обычно передается на техническом языке, который трудно понять неспециалистам. [15] Усугубляя проблему для пользователей, СМИ очень слабо понимают концепцию метода начисления. [1] : 53 Журналисты могут испытывать трудности с интерпретацией и анализом представленных цифр, таких как разница между дефицитом, рассчитанным по методу начисления, и дефицитом, рассчитанным по кассовому методу учета. [3] : 130–131
В Канаде существует «разрыв» между цифрами, представленными в бюджетах провинциального правительства, основанных на учете по методу начисления, и пониманием широкой общественностью провинциальных финансов. [6] : 1 Даже наблюдатели, которые берут на себя труд читать бюджетные документы, часто бывают сбиты с толку тем, как представлены счета, и не уверены, что цифры адекватно отражают финансовое положение правительства. [16] В Австралии, стране, которая использует как начисленные, так и кассовые фискальные цели, заинтересованные стороны, как правило, сосредотачиваются на кассовых целях, поскольку они более понятны и «могут восприниматься как более надежные и релевантные». [3] : 132
Преимущество измерения фискального баланса правительства (дефицита или профицита) с использованием его остатка денежных средств заключается в том, что дефицит/профицит денежных средств включает расходы на капитал, поэтому он измеряет спрос правительства на текущие ресурсы экономики: т. е. чистый фискальный стимул. [9] : 10 Напротив, дефицит/профицит, основанный на учете по методу начисления, измеряет только чистый операционный баланс. Включая государственные расходы на капитал, дефицит/профицит кассового учета является лучшим индикатором спроса правительства на ресурсы и, следовательно, его влияния на ресурсы, доступные частному сектору. [6] : 4 Исследование норвежского правительства утверждает, что юрисдикция, использующая кассовое бюджетирование, лучше позиционирована для участия в контрциклической фискальной политике, поскольку существует прямая связь между бюджетными ассигнованиями и фактическими денежными потоками. [3] : 123
Учет по методу начисления обходится дороже, чем кассовый метод, поскольку обычно требуются новые ИТ-системы и более квалифицированные бухгалтеры. [2] : 7 Внедрение системы также является длительным процессом. [10] : 44–45 Стоимость перехода на учет по методу начисления в Германии оценивается в 3,1 млрд евро, [17] а Франция потратила около 1,7 млрд долларов, чтобы перейти от кассового метода к стандартам начисления. [5] : 388
Существует мало исследований на тему того, улучшает ли учет по методу начисления принятие решений в государственном секторе. [5] : 388–389 Округа в немецкой земле Бавария, которые приняли учет по методу начисления (по сравнению с округами, которые продолжали использовать кассовый метод учета), не продемонстрировали существенно иного поведения с точки зрения инвестиций, заимствований (государственного долга), эффективности правительства или участия избирателей. [5] Однако наблюдался рост операционных расходов, соответствующий росту расходов на подготовку финансовых отчетов, которые являются более сложными и требуют более трудоемкой оценки активов. [5] Аналогичным образом, введение учета по методу начисления в Японии оказало ограниченное влияние на расходы и доходы муниципалитетов. [18]
Исследование одиннадцати стран ОЭСР обнаружило скудные доказательства влияния введения учета по методу начисления на подготовку бюджета или фискальную политику, за исключением того, что две страны заявили, что это побудило их правительство и парламент создать фонд для финансирования пенсий государственного сектора (т. е. государственных служащих ). [3] : 119–120 Требование информации об активах и обязательствах в балансе правительства могло подтолкнуть политиков к принятию более обоснованных решений в том смысле, что стало сложнее создавать будущие обязательства (например, пенсионные пособия) без раскрытия финансовых последствий. [3] : 119–120 Кроме того, Новая Зеландия закрыла свою пенсионную схему с установленными выплатами для государственных служащих для новых сотрудников, когда первый набор счетов по методу начисления раскрыл размер обязательств плана. [19] [20]
Дефицит (или профицит) бюджета определяется по-разному при кассовом методе учета и методе начисления в связи с различным подходом к капитальным активам. [21] : 95–98 [7] : 114–116 В отличие от кассового метода учета, при полном методе начисления расходы на новый капитал не регистрируются как операционные расходы, поэтому они не увеличивают дефицит (или не уменьшают профицит). [21] : 95–98
Для улучшения понимания бюджетов Руководство по статистике государственных финансов МВФ рекомендует правительствам составлять как дефицит на основе счетов движения денежных средств, так и операционный отчет на основе метода начисления. [21] : 96 Например, Новая Зеландия включает оба показателя дефицита в пресс-релизы, которые сопровождают публикацию ее ежемесячных отчетов. [21] : 96 Правительствам настоятельно рекомендуется готовить свои финансовые отчеты таким образом, чтобы было легче сравнивать и согласовывать показатели дефицита на основе кассовых и на основе метода начисления. [21] : 96–97 [22] : 19
Возможно применение фискальных правил на основе метода начисления, но в подавляющем большинстве стран ОЭСР правила ограничения государственных расходов основаны на кассовом учете. [3] : 122 Это может быть связано с тем, что правило расходов на основе кассового метода относительно просто использовать для демонстрации соответствия и тесно связано с непосредственными потребностями правительства в финансировании. [3] : 122 В Швейцарии бюджеты и финансовые отчеты готовятся на основе метода начисления, но федеральное правительство закрепляет свою фискальную политику с помощью правила «торможения долга» на основе кассового метода. [3] : 132 Канадский парламентский бюджетный чиновник говорит, что если бы было введено правило сбалансированного бюджета, согласование между бюджетной структурой на основе метода начисления и законопроектами и оценками парламента об ассигнованиях на основе кассового метода стало бы все более важным для парламентского контроля за фискальной эффективностью правительства. [23] : 25
Учет по методу начисления в государственном секторе может поддерживаться различными стандартами на основе метода начисления для государственной финансовой отчетности. Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) были установлены для частного сектора, а Международные стандарты учета в государственном секторе (МСФООС) основаны на МСФО с адаптацией, где это необходимо для государственного сектора. [2] : 49 Великобритания следует МСФО в своем учете в государственном секторе (с небольшими изменениями), [24] : 2 и достигает 96% совместимости в учете в государственном секторе с МСФООС. [25] : 12 [26] : 4 Франция явно не приняла стандарт учета МСФООС, но ее общая практика учета в государственном секторе на 90% соответствует стандарту МСФООС [25] : 12 (правила учета государственных организаций следуют правилам, применяемым к частным организациям, когда это возможно во Франции). [27] : 3
Европейский союз внедряет учет по методу начисления в рамках разработки Европейских стандартов учета в государственном секторе (EPSAS). [28] Одной из целей EPSAS является гармонизация стандарта учета по методу начисления. [26] : 5 [5] : 388 Гармонизация облегчит сравнение, поскольку как внутри стран, так и между ними существует большое разнообразие толкований амортизации и оценки основных средств (т. е. историческая стоимость против стоимости замещения против рыночной стоимости). [8]
Учет по методу начисления является стандартом в частном бизнесе уже более века, но стал общепринятым в государственном секторе только с 2000 года. [2] : 1 Международные организации, включая ОЭСР, МВФ и Европейский союз, выступают за учет по методу начисления в государственном секторе, ожидая, что он повысит прозрачность бюджета, эффективность и подотчетность политиков. [5] : 388
Одним из факторов, который привел к распространению учета по методу начисления в государственном секторе, является разработка компьютеризированных информационных систем финансового управления, которые снижают стоимость сбора и консолидации информации, основанной на методе начисления. [2] : 1–2 Финансовый кризис 2007–2008 годов и обеспокоенность по поводу стран с высокой задолженностью также вызвали интерес к финансовой информации по методу начисления. [29] : 561 [26] : 5
Швейцария и некоторые скандинавские страны начали использовать форму государственного учета по методу начисления в начале 20-го века, [29] : 561, но Новая Зеландия была пионером, когда ввела учет по методу начисления на уровне центрального правительства в 1990 году. Австралия, Канада, Великобритания и США приняли учет по методу начисления центрального правительства примерно десятилетие спустя, и волна европейских стран последовала за ними. [10] Около трех четвертей стран ОЭСР используют учет по методу начисления. [3] : 115 В 2020 году 30% из 165 обследованных юрисдикций использовали учет по методу начисления, и, по прогнозам, эта доля увеличится до 50% к 2025 году. [11] [12]
Финансовая информация, полученная в результате учета по методу начисления, призвана дополнять, а не полностью заменять традиционный кассовый бюджет. [9] : 10 По данным МВФ, правительствам необходимо создать хорошо функционирующую систему кассового учета, прежде чем рассматривать возможность перехода к учету по методу начисления, а эффективный мониторинг денежных поступлений и расходов будет по-прежнему необходим для оценки государственных бюджетов даже после перехода к полному учету по методу начисления. [2] : 4