Термин «пустое государство» используется для описания набора правительственных практик, в которых государства заключают контракты с третьими лицами (частными компаниями) для распределения государственных услуг. В пустом государстве существует множество степеней разделения между источником средств налогоплательщиков и окончательным распределением финансируемых налогоплательщиками продуктов или услуг. Услуги, оплачиваемые государством, производятся обширной сетью поставщиков, и задача правительства заключается не в управлении поставками, а в ведении переговоров по контрактам с поставщиками. Между правительством и подрядчиками нет отношений «командования и контроля». Контракты управляются бесчисленными агентствами и еще большим количеством поставщиков, нет никаких средств централизованного ведения учета или управления данными. [1] [2] В пустом государстве есть все стандартные структуры управления, хотя большинство из них находятся под влиянием сторонних организаций, как коммерческих, так и некоммерческих. [3] [4]
История государственных контрактов насчитывает тысячи лет, когда наемные отряды использовались древними греками , персами и римлянами . В Соединенных Штатах история государственных контрактов уходит корнями в историю английской гражданской службы. На протяжении 1600-х годов образованные англичане могли сделать карьеру, ведя переговоры о закупках товаров для местного правительства, особенно для английских военных. Эта система определяла, как осуществлялась большая часть английских военных закупок, и была привезена в колонии английскими поселенцами. Ожидалось, что английские военные в колониях будут получать свои собственные поставки на месте. С этой целью большинство военных подразделений нанимали генерального комиссара для получения продовольствия и связанных с ним поставок, а также генерального интенданта для получения поставок для строительства, транспортировки и вооружения. Эти офицеры имели право заключать контракты с местными фермерами и торговцами. Версия этой системы была реализована Континентальным конгрессом во время Американской революции . [5] Эта тенденция продолжалась в течение Гражданской войны в США и выросла и превратилась в современную систему государственных закупок . Правительство США все чаще реализует политику через сложную сеть поставщиков. Система опирается на сотрудничество различных уровней правительства, коммерческих и некоммерческих организаций. [6] [7] [8]
История термина «Полое государство» короче истории практики, поскольку капитализм стал доминирующей социальной силой, а вместе с ним и влияние частных подрядчиков на лидеров правительства. Бринтон Милвард, директор Школы государственного управления и государственной политики в Университете Аризоны, использует термин «Полое государство» как метафору для описания процесса и последствий чрезмерного государственного контракта. [1] [9]
Примеры современных итераций Hollow State включают в себя:
Основная цель пустого государства — функционировать как многоорганизационная структура, посредством которой разрабатывается и реализуется политика. Метафора «пустое государство» подразумевает, что она представляет собой систему, состоящую из единиц правительства, отделенных от их продукции, но все еще связанных переговорами или контрактами. Когда некоммерческие организации получают контракты или гранты на поставку общественных благ или услуг, делегирующее агентство предполагает достаточный уровень возможностей для реализации проекта или предоставления услуги. Однако, если некоммерческие общественные организации слишком ограничены в возможностях для реализации своих грантов или контрактов, то в пустом государстве происходит разрыв. [14]
Одной из основных причин приватизации является серьезная ограниченность возможностей, заставляющая правительство заключать контракты на услуги, которые оно не в состоянии предоставить. [15] Обычно это включает в себя частную сеть развития, поддерживаемую государственным управлением, таким как Торговая палата , и несколькими частными предприятиями. В пустом государстве существует 2 типа сетей: горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные сети состоят из 3 типов: разработка политики, обмен ресурсами и проектные, все из которых существуют между правительствами и неправительственными организациями. Вертикальные сети — это сотрудничество, которое происходит между федеральными, государственными и местными органами власти.
Целью этого сотрудничества является разработка стратегии удержания, расширения или набора бизнеса. Причина, по которой разработчики городской экономики обращаются к окружающим организациям и становятся множественными сетями, заключается в том, что экономическая политика разрабатывается и реализуется в условиях двусмысленности и неопределенности. По мере увеличения сложности низовые инициативы становятся более востребованными. Большинство некоммерческих организаций создаются со страстью и энтузиазмом для решения конкретной проблемы. Многие из них являются небольшими низовыми или общественными некоммерческими организациями, которые удовлетворяют важные потребности в человеческих услугах для определенной географической области или населения. [16] Кроме того, потребность в большем количестве неправительственных субъектов для предоставления местных услуг, следовательно, большее количество субъектов равнозначно большему опустошению государства. Фактически, финансируемые государством социальные услуги становятся все более важным компонентом расходов на социальное обеспечение и составляют примерно одну пятую от сегодняшних расходов государства всеобщего благосостояния. [17] Замена стабильного, линейного правительства на сложные сети может вызвать вопросы о том, что обсуждения распределения будут обусловлены исключительно затратами/эффективностью, не принимая во внимание другие ценности налогоплательщиков.
Пустое государство относится к степени, в которой правительства напрямую вовлечены в предоставление услуг. [4] Контрактование происходит, когда правительство позволяет неправительственному учреждению работать под именем правительства, чтобы предоставлять общественные услуги. Опустошение правительства путем распределения услуг частным организациям имеет три императива: необходимость привлечения инвестиций для компенсации потерянных доходов и выполнения политических императивов, установленных правительством страны и провинций; необходимость принимать инспекционные группы из более высоких уровней правительства; и «мягкая централизация» городских бюро, которые находятся под контролем правительства страны или провинции. [10]
Сторонники приватизации часто утверждают, что правительство может предоставлять или организовывать для граждан получение услуг без фактического предоставления их правительством, [5] путем заключения контракта. Правительство, намеревающееся провести приватизацию, должно решить, что оно хочет сделать, а затем заключить контракт с частным сектором на предоставление товара или услуги. [5] Федеральное правительство всегда полагалось на государственные и местные органы власти в распределении и предоставлении услуг за счет средств, финансируемых федеральным уровнем. Однако организации развития на уровне сообществ испытывают проблемы с подотчетностью, отзывчивостью и иногда теряют свои связи с муниципалитетами. Это может привести к возникновению различий в сборе средств, фискальных и кадровых практиках управления и даже навыках построения и поддержания партнерских отношений и получения политической поддержки. [18]
Контрактование или приватизация также перенаправляют средства, которые в противном случае шли бы в государственные и местные органы власти, в частные организации. Можно сказать, что существует отрицательная связь между районами, где расположены центральные офисы этих организаций, и невыгодным положением районов, в основном потому, что так много штаб-квартир распределительных организаций расположены в центре города, в районах с более высоким доходом. Государственное финансирование некоммерческих организаций в Соединенных Штатах Америки увеличилось во время взрыва грантов в 1960-х и 1970-х годах и продолжалось во время администраций Рейгана и Буша под лозунгами приватизации, ограниченных бюджетов и снятия правительства со спин тех, кого оно регулирует. [5] Не все штаты, которые принимают концепцию «полого государства», оказываются успешными, и чаще всего эти штаты терпят неудачу и теряют свои политические блага. [19]
Существует несколько откровенных критических замечаний в отношении практики государственных контрактов. Критики утверждают, что пустое государство может быть неэффективным, опасным и может нарушать права человека. Пустое государство может эффективно разрушить интересы общества в гуманитарных науках, поскольку деньги приводят к монополии и/или олигархии. Пустое государство может быть ненадежным. Когда государственный сектор заключает контракты, может возникнуть множество проблем. Пустое государство иллюстрируется возросшей зависимостью от сторонних производителей, что может привести к отсутствию надзорного опыта в правительстве. [20] Заключение контрактов с частными организациями для ведения войны может привести к неэтичным методам, а пустое государство может эффективно разрушить интересы общества в гуманитарных науках, поскольку деньги ведут к монополии и/или олигархии. [20] [21] [22] [23]
Проблемы управления неправительственными организациями, работающими по контракту, обширны и серьезны. Количество степеней разделения между источником средств и реализацией этих средств приводит к снижению качества отдачи с каждым новым слоем. Менеджеры на каждом уровне вынуждены иметь дело с неопределенным бюджетным циклом, длительным ожиданием оплаты за оказанные услуги, финансовыми кризисами, проблемами выставления счетов, часто меняющимися и противоречивыми правилами и многим другим. Еще одна вещь, которую следует учитывать, — это существование проблемы «принципал-агент», когда «принципал» (лицо, дающее контракт) никогда не может иметь столько же информации о требованиях к работе, сколько «агент» (тот, с кем заключается контракт). Это информационное неравенство приводит к тому, что у принципала нереалистичные ожидания и позволяет агенту вводить принципала в заблуждение относительно таких аспектов, как стоимость, время и человеческие ресурсы. [15]
Администрации, которые уже существуют в стране, движущейся к Пустому государству, начинают анализироваться, казалось бы, невинным образом. Во имя «эффективности» интересы правительства делегируются частному подрядчику, который затем часто будет заключать субподряды с другими группами. Например, подрядчики, нанятые для заделывания крыш синим брезентом для FEMA после Катрины, получили оплату «от 149 до 175 долларов за (квадрат 10x10 футов)». Эта цена была сопоставима с установкой совершенно новых крыш в то время. Однако; через длинную цепочку субподрядчиков, фирмы, выполняющие окончательную установку брезента, «заработали всего 2 доллара за квадрат 10x10 футов. [24] Налогоплательщики в конечном итоге платят непомерно много, поскольку интересы бизнеса берут полный контроль над процессом закупок. [25] [26]