В законодательстве Соединенных Штатов федеральный анклав — это участок федеральной собственности в пределах штата , который находится под «специальной морской и территориальной юрисдикцией Соединенных Штатов». [1] Эти анклавы используются для выполнения множества различных функций федерального правительства Соединенных Штатов и включают почтовые отделения, арсеналы, плотины, дороги и т. д., и обычно принадлежат, охраняются и управляются самим федеральным правительством США. Во многих случаях Соединенные Штаты получили аналогичные юрисдикционные полномочия в отношении частной собственности, которую они сдают в аренду, или частной собственности и занимаемой собственности, которая расположена в пределах внешних границ большой территории (например, округа Колумбия и различных национальных парков), в отношении которой штат уступил юрисдикцию Соединенным Штатам. [2]
В 1960 году, в год последнего всеобъемлющего расследования, [3] 7% федеральной собственности имели статус анклава. Из земель со статусом федерального анклава 57% (4% федеральной собственности, почти все на Аляске и Гавайях) находились под «конкурентной» юрисдикцией штата. Остальные 43% (3% федеральной собственности), на которые не распространяются некоторые законы штата, были разбросаны почти хаотично по всем Соединенным Штатам. В 1960 году насчитывалось около 5000 анклавов, в которых проживало около миллиона человек. [3] : 146 Хотя всеобъемлющее расследование не проводилось с 1960 года, сегодня эта статистика, вероятно, намного ниже, поскольку многие федеральные анклавы были военными базами, которые были закрыты и выведены из федеральной собственности .
С конца 1950-х годов официальной федеральной политикой было то, что штаты должны иметь полную параллельную юрисдикцию во всех федеральных анклавах, [4] подход, одобренный некоторыми экспертами в области права. [5] [6] [7]
После дела Говарда против комиссаров 1953 года Верховный суд постановил [8] , что взимание городских и государственных налогов с жителей федеральных анклавов допустимо, установив доктрину «трения, а не фикции».
Жители федеральных анклавов имеют право голосовать на выборах штата , в котором расположен федеральный анклав. Это основано на доктрине «трения, а не вымысла» и было оспорено законом Мэриленда в 1968 году, предметом дела Эванс против Корнмана . Дело было решено Верховным судом в 1970 году и отменило закон Мэриленда, подтвердив избирательные права жителей анклава и установив, что они должны считаться жителями соответствующего штата. [9]
Федеральные анклавы следует отличать от федеральных территорий и владений, управляемых в соответствии со статьей IV, разделом 3, пунктом 2, которая когда-то включала все территории, которые с тех пор стали штатами, и до сих пор включает островные территории, такие как Пуэрто-Рико , Виргинские острова Соединенных Штатов , Гуам , Американское Самоа и несколько других. Исторически Конгресс не осуществлял полный набор полномочий, подобных государственным, на таких территориях, но пытался организовать их в самоуправляемые образования, как это было сделано с Северо-Западным ордонансом и Юго-Западным ордонансом .
Первые федеральные анклавы были созданы тем же пунктом Конституции, который создал округ Колумбия . Этот пункт предусматривает, что Соединенные Штаты будут осуществлять «исключительное законодательство» над новым местом пребывания правительства и «подобные полномочия» над:
Все места, приобретенные с согласия законодательного органа штата, в котором они находятся, для возведения фортов , складов , арсеналов , доков и других необходимых зданий. [10]
В результате действия пункта об анклаве, всякий раз, когда правительство штата давало согласие на покупку собственности федеральным правительством для необходимого строительства, Соединенные Штаты получали исключительную законодательную юрисдикцию над этим участком собственности. В 1841 году Конгресс принял общий закон, требующий согласия штата на все федеральные строительные проекты. [11] Более того, Генеральные прокуроры Соединенных Штатов постановили, что, давая согласие на покупку, штаты не могут оставлять за собой никакой юрисдикции, кроме как для обслуживания уголовного и гражданского процесса. [12]
В 1885 году Верховный суд постановил, что существуют два дополнительных способа, с помощью которых Соединенные Штаты могут приобретать федеральные анклавы: (1) штаты могут «уступить» законодательную юрисдикцию Соединенным Штатам, и (2) Соединенные Штаты могут «резервировать» законодательную юрисдикцию на момент обретения статуса штата. Верховный суд добавил, что эти «уступки» и «резервации» не ограничиваются целями пункта об анклаве («необходимое строительство»). [13]
Поскольку законы штатов не применялись к федеральным анклавам, Конгресс предоставил несколько основных уголовных законов в Законе о федеральных преступлениях 1790 года, а затем принял ряд Законов об ассимилятивных преступлениях , «федерализируя» преступления каждого штата, сделав их подлежащими судебному преследованию в федеральных судах. [14] Закон об ассимилятивных преступлениях применяется только к федеральным объектам собственности, где федеральное правительство получило исключительную или параллельную юрисдикцию. Федеральная собственность, находящаяся только под вещным правом, не может ассимилировать законы штатов и применять их в качестве федеральных законов.
Конгресс не предусматривал никаких гражданских законов для управления этими анклавами. Поэтому в 1885 году Верховный суд постановил, что применяется « правило международного права ». Это правило предусматривает, что когда территория передается от одного правительства другому (например, когда уступается федеральный анклав), законы о защите частных прав продолжают действовать до тех пор, пока не будут отменены или изменены новым правительством. [15] [16]
Согласно доктрине экстерриториальности , федеральный анклав рассматривался как «штат в штате» до 1953 года, и поэтому жители анклава не были жителями штата. [17] [ неполная краткая цитата ] Они не могли голосовать на выборах штата, [18] посещать государственные школы, [19] получать развод в судах штата, [20] или обращаться к сотрудникам правоохранительных органов штата для защиты от преступников. [21]
Тем не менее, Конгресс постепенно санкционировал исполнение некоторых законов штатов в федеральных анклавах. Так, в 1928 году Конгресс сделал применимыми к федеральным анклавам законы штатов, регулирующие неправомерную смерть и телесные повреждения. [22] А в конце 1930-х годов Конгресс разрешил штатам применять свои налоги штатов на топливо, [23] доход, продажи и использование («Закон Бака»), [24] и законы штатов, регулирующие компенсацию работникам [25] и страхование по безработице. [26]
В 1937 году из-за беспокойства по поводу отсутствия государственного закона о федеральных анклавах Верховный суд постановил, что штаты могут сохранить за собой некоторую юрисдикцию, согласившись на федеральную законодательную юрисдикцию. [27] В ответ штаты начали вносить поправки в свои статуты о «согласии» и «уступке», чтобы сохранить за собой юрисдикцию штата, включая право взимать налоги с жителей анклавов.
Чтобы отличить более ранние анклавы «исключительной» юрисдикции от тех, которые были приобретены после поправок штата, новые анклавы были помечены как «частичная» юрисдикция, а метка «конкурирующая» была дана анклавам, над которыми штат имел полную юрисдикцию. Наконец, федеральная собственность, не являющаяся анклавом, была названа «Только имущественный интерес». [28] [ неполная краткая цитата ]
С 1 февраля 1940 года Конгресс отменил закон 1841 года, требующий согласия штата на федеральные закупки, и вместо этого заявил, что приобретение федеральной собственности после этой даты больше не приведет к передаче юрисдикции Соединенным Штатам, если только глава федерального агентства, отвечающего за собственность, не подаст уведомление губернатору штата о принятии любой юрисдикции, предлагаемой штатом. [29] Однако во время Второй мировой войны Соединенные Штаты приобрели много новых военных объектов, и военный министр направил губернаторам штатов многочисленные письма с принятием любой юрисдикции, предлагаемой штатом, часто без описания местоположения или границ этих военных объектов. [30]
В отчете GSA 1956 года под названием «Часть 1 Межведомственного комитета по изучению юрисдикции над федеральными территориями в пределах штатов» Скачать 1956 Часть 1 Исследование федеральной юрисдикции Часть I, Страница 11 говорится следующее: «Требование исключительной юрисдикции отменено. – 1 февраля 1940 года была принята поправка к разделу 355 Пересмотренных законов Соединенных Штатов, которая отменила требование о согласии штата на любое федеральное приобретение земли в качестве условия, предшествующего расходованию федеральных средств на строительство на такой земле. Поправка заменила предыдущее требование, при котором (1) получение исключительной юрисдикции в Соединенных Штатах над землями, которые он приобрел, не требовалось, (2) глава правительственного учреждения мог подать губернатору или другому соответствующему должностному лицу штата уведомление о принятии такой степени юрисдикции, которую он считал желательной в отношении любой земли, находящейся под его опекой, и (3) до тех пор, пока такое уведомление не было подано, следует окончательно предполагать, что никакая юрисдикция не была принята Соединенные Штаты. Эта поправка положила конец 100-летнему периоду, в течение которого почти все земли, приобретенные Соединенными Штатами, находились под исключительной законодательной юрисдикцией федерального правительства».
После Второй мировой войны штаты начали применять законы штата к жителям анклавов, не дожидаясь действий Конгресса. [31] [ неполная краткая цитата ] Таким образом, в 1952 году суд Калифорнии предоставил жителям анклавов право голосовать на выборах штата, отвергнув доктрину «экстерриториальности» и постановив, что жители анклавов являются жителями штата. [32] В 1970 году Верховный суд согласился в деле Эванс против Корнмана , постановив, что все жители анклавов имеют право голосовать на выборах штата. [33]
В 1950 году, не решая вопрос юрисдикции напрямую, Конгресс принял закон, предоставляющий федеральную финансовую помощь школам в местностях, затронутых федеральными учреждениями. [34] Шесть лет спустя, в 1956 году, правительство сообщило, что благодаря этой федеральной помощи «ни одному ребенку не отказывают в праве на образование в государственной школе из-за его проживания в федеральном анклаве». [35] [ неполная краткая цитата ]
Ранее суды в Канзасе , Джорджии и Нью-Мексико постановили, что они не имеют юрисдикции предоставлять разводы жителям федеральных анклавов. Но после того, как каждый штат внес поправки в свои законы о разводах, чтобы разрешить такие разводы, судебные решения в каждом штате подтвердили действительность этих законов. [36] Сегодня каждый штат рассматривает жителей анклавов как жителей штата для целей бракоразводных процессов. [37] [ неполная краткая цитата ]
Доктрина экстерриториальности была отменена Верховным судом в 1953 году в деле Говарда против комиссаров . [38] Город Луисвилл, штат Кентукки , присоединил федеральный анклав к своим городским границам, тем самым разрешив сбор городских налогов с жителей анклава в соответствии с Законом Бака. [24] Жители анклава утверждали, что аннексия была неправомерной, поскольку федеральный анклав «перестал быть частью Кентукки, когда Соединенные Штаты приняли на себя исключительную юрисдикцию над ним». Верховный суд отклонил этот аргумент, постановив, что аннексия не вмешивалась в федеральные функции, и что было важно, так это «трение, а не фикция»: [38] : 626
Изменение муниципальных границ ни в малейшей степени не повлияло на юрисдикцию Соединенных Штатов в пределах этой территории или на использование или распоряжение собственностью. Фикция штата в штате не может иметь юридической силы, чтобы помешать штату осуществлять свою власть над федеральной территорией в пределах ее границ, пока нет вмешательства в юрисдикцию, заявленную федеральным правительством. Суверенные права в этих двойных отношениях не являются антагонистическими. Их цель — примирение и сотрудничество. Мы должны обращать внимание на трение, а не на фикцию.
В 1956 году, через три года после дела Howard v. Commissioners , Верховный суд в деле Offutt Housing Co. v. Sarpy County подтвердил право Конгресса разрешать применение законов штата к федеральным анклавам без «отказа» от юрисдикции. Подтверждая право штата облагать налогом частного застройщика военного жилья, Верховный суд подчеркнул, что разрешение Конгресса на налогообложение штата на имущество анклава не было ретроцессией: «Мы не считаем, что Конгресс отказался от этого полномочия в отношении этих территорий. Мы считаем только, что Конгресс, осуществляя это полномочие, разрешил такое налогообложение штата, которое задействовано в настоящем деле». [39]
В отчетах федерального правительства за 1956 и 1957 годы был сделан вывод о том, что штаты должны иметь полную параллельную юрисдикцию во всех федеральных анклавах. [40] [ неполная краткая цитата ] В 1969 году Комиссия по пересмотру законодательства о государственных землях опубликовала отчет о событиях, произошедших после отчетов 1956 и 1957 годов, отметив, что эти отчеты успешно изменили политику федеральных агентств и ограничили дальнейшее приобретение федеральных анклавов. [41] [ неполная краткая цитата ] В отчете за 1969 год [3] говорилось, что в 1960 году насчитывалось около 5000 анклавов, в которых проживало около миллиона человек. [42] Эти цифры никогда не обновлялись, но сегодня они, вероятно, ниже из-за закрытия военных баз и передачи юрисдикции по строительству жилья за пределами баз штатам.
В 1970 году, через год после отчета 1969 года, Верховный суд в деле Эванса против Корнмана единогласно постановил, что жители анклава имеют право голосовать на выборах в штате. Придя к такому результату, Эванс повторил доктрину «трения, а не фикции» из дела Говарда против комиссаров и подтвердил, что жители анклава должны считаться жителями штата. [9]
Эванс также единогласно подтвердил решение по делу Offutt Housing о том, что Конгресс может предоставить штатам юрисдикцию, не отказываясь от статуса анклава. [43] Суд частично опирался на тот факт, что Конгресс уполномочил штаты применять многие законы штатов в федеральных анклавах. [44]
Некоторые уголовные законы также были уполномочены Конгрессом применяться в федеральных анклавах, включая «иммигрантские станции» [45] и центры Job Corps . [46] Кроме того, полномочия штатов по обеспечению соблюдения своих налоговых законов в федеральных анклавах обязательно включают полномочия по уголовному преследованию жителей анклавов за нарушение этих законов. [47]
Согласно Эвансу , Конгресс имеет право, если он того пожелает, санкционировать исполнение всех законов штата в федеральных анклавах. Ему не нужно «ретроцессировать» или «отказываться» от федеральной юрисдикции. Вместо этого он может — используя терминологию Offutt Housing — просто «разрешить» всем законам штата применяться ко всей федеральной собственности независимо от статуса «федерального анклава». [48] [ неполная краткая цитата ]
Кроме того, доктрина «трения, а не фикции» указывает на то, что суды могут одобрять применение законов штата к федеральным анклавам в той же степени, в которой они применяются к остальным 97% федеральных земель (т.е. с учетом только ограничений, предусмотренных пунктом о верховенстве ). [49] [ неполная краткая цитата ] Что касается возможности штатов в одностороннем порядке применять свои законы к федеральным анклавам, Эванс отметил, что жители анклавов: [50]
обязаны регистрировать свои автомобили в Мэриленде и получать водительские права и номерные знаки от штата; они подчиняются процессу и юрисдикции судов штата; они сами могут обращаться в эти суды в делах о разводе и усыновлении детей; и они отправляют своих детей в государственные школы Мэриленда.
В дополнение к этим законам, упомянутым Эвансом , такие применяемые судом законы включают государственные законы о наследстве , [51] [ неполная краткая цитата ] законы об общественном благосостоянии, [52] законы, касающиеся психически больных лиц, [53] о преступности среди несовершеннолетних , [54] о защите детей, подвергшихся насилию и оставшихся без попечения родителей, [55] и запретительные судебные приказы о домашнем насилии . [56]
Тем не менее, существуют и другие случаи, в которых утверждается, что некоторые законы штатов не применяются к анклавам, включая большинство уголовных законов штатов , законы о спиртных напитках , [57] налоги на личное имущество , [58] некоторые правила коммунальных услуг, [ 59] законы о правах человека , [60] законы о борьбе с дискриминацией , [61] законы о расовой дискриминации, [ 62] законы о осведомителях , [63] законы штатов о безопасности и гигиене труда (OSHA), [64] законы о заработной плате и часах , [65] и законы о праве на труд . [66]
Многие из этих решений основаны на доктрине экстерриториальности , которая была отменена Говардом и Эвансом . Они часто опираются на положения в решении Верховного суда 1973 года «Mississippi Tax I opinion» ( Соединенные Штаты против Государственной налоговой комиссии Миссисипи ) [57] , которое проигнорировало Говарда и Эванса и вместо этого благосклонно процитировало утверждение окружного суда о том, что анклавы являются «иностранными землями» и «федеральными островами, которые больше не являются частью Миссисипи и не функционируют под ее контролем».
Тем не менее, постановление по делу Mississippi Tax I — о том, что Двадцать первая поправка не разрешает государственную «наценку» на спиртные напитки — сделало ненужным обсуждение юрисдикции анклава, поэтому формулировка «иностранные земли» была совершенно излишней. [67] [ неполная краткая цитата ] С другой стороны, в 1990 году Верховный суд рассматривал дело Mississippi Tax I как дело анклава, ссылаясь на него в связи с утверждением о том, что штат не имеет полномочий регулировать транзакцию между поставщиком спиртных напитков из другого штата и федеральной военной базой, находящейся под исключительной федеральной юрисдикцией. [68]
Тем не менее, ни один суд не предположил, что налог Миссисипи I изменил правило «трения, а не фикции» Говарда и Эванса . Апелляционный суд Техаса отметил конфликт и последовал правилу «трения, а не фикции», постановив, что федеральный анклав в Red River Army Depot был частью Техаса для целей налогообложения штата. [69] Подтверждая налог штата на детали самолетов, суд выделил налог Миссисипи I на том основании, что в отличие от наценки на спиртные напитки в этом случае, в деле Aviall Services, Inc. против Tarrant Appraisal Dist. : [70]
[T]Не было никакого вмешательства в федеральную юрисдикцию со стороны налогооблагаемых субъектов; следовательно, не было никаких трений. Поэтому мы не будем применять вымысел о том, что Depot был зарубежной страной или братским штатом, чтобы считать, что авиационные детали были отправлены Aviall «за пределы штата», когда они были отправлены в место в округе Боуи около Тексарканы, в пределах географических границ Техаса.
Аналогичным образом, Апелляционный суд Калифорнии признал заявления Миссисипи Tax I относительно пункта об анклаве в отношении государственных правил оборота спиртных напитков, но тем не менее сослался на Ховарда и Эванса , чтобы постановить, что пункт об анклаве не препятствует применению государственных законов, защищающих детей-иждивенцев. [71]
В течение многих лет считалось, что «подавляющее большинство» национальных лесов не являются федеральными анклавами. [72] [ неполная краткая цитата ] Однако федеральные апелляционные суды в Северной Каролине, Мичигане и Оклахоме постановили в 1990-х и 2000-х годах, что законы о «цессии» в каждом из этих штатов уступали параллельную юрисдикцию над землями национальных лесов, приобретенными Соединенными Штатами до 1 февраля 1940 года. [73] В зависимости от формулировки законов о «цессии» в других штатах, эти случаи могут означать, что Соединенные Штаты имеют значительную параллельную юрисдикцию «анклава» в национальных лесах. [74]