Поправки 2020 года , предложенные в январе 2020 года, являются вторыми существенными поправками в Конституцию России 1993 года. Для внесения этих поправок президент России Владимир Путин провел всенародное голосование . Они были одобрены 1 июля всенародным голосованием.
После подписания Путиным 3 июля указа об официальном внесении поправок в Конституцию России, они вступили в силу 4 июля. [1]
С момента ратификации Конституции в 1993 году было предложено несколько поправок. В 2008 году, чтобы продлить президентские и Государственные Думские сроки, а также обязать премьер-министра ежегодно отчитываться перед членами Думы, были изменены четыре статьи. В начале 2014 года были ратифицированы еще восемь поправок и одна отменена, что привело к упразднению Высшего арбитражного суда и корректировке прокурорских назначений. В середине 2014 года были изменены еще две статьи, чтобы позволить президенту выбирать до 10% (17 членов) Совета Федерации . [2]
Президент Путин внес новые предложения в ходе своего ежегодного послания Федеральному Собранию 15 января 2020 года. [3] Поправки были подготовлены комиссией, назначенной Путиным, во главе с академиком Талией Хабриевой , сенатором Андреем Клишасом и депутатом Павлом Крашенинниковым . [4] [5]
Согласно статьям 136 и 108, поправки к положениям глав 3–8 требуют того же одобрения, что и федеральный конституционный закон, то есть большинства в две трети голосов в Государственной Думе ( нижняя палата ), большинства в три четверти голосов в Совете Федерации ( верхняя палата ) и ратификации двумя третями из 85 региональных законодательных собраний субъектов Федерации (для вступления поправки в силу требуется ратификация 57 регионами).
Президент официально внес законопроект в Государственную Думу 20 января. [6] 11 марта Государственная Дума, в которой доминировали проправительственные партии, быстро одобрила предложения в третьем чтении без возражений. [7] К 13 марта законодательные собрания всех 85 субъектов федерации одобрили поправки в Конституцию. [8] 16 марта Конституционный Суд России одобрил поправки. [9]
Согласно пункту 3 статьи 81 Конституции России , одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. [10] Это означало, что Владимир Путин, избранный президентом в 2012 году и переизбранный в 2018 году , не смог бы участвовать в президентских выборах 2024 года . [11] В 2018 году Путин заявил, что не будет занимать пост Президента более двух сроков подряд, и отрицал возможность своего участия в выборах 2024 года. [12] [13]
Поправки в Конституцию России решили так называемую «проблему 2024 года» [14], связанную с окончанием президентских полномочий Путина в этом году. [15]
Согласно опросу общественного мнения, проведенному Gallup International в декабре 2017 года, если бы человек, за которого хотели проголосовать избиратели (в 77% случаев это был Владимир Путин), не был бы в избирательном бюллетене на выборах, 46% не знали бы, за кого еще голосовать, а 19% признали бы свои бюллетени недействительными. [16] Валерий Федоров, директор Всероссийского центра изучения общественного мнения , [17] заявил, что население России не задумывалось об этой проблеме. [18] Участники фокус-группы, собранные Левада-центром, выделили два основных решения: сохранение президентских полномочий Владимиром Путиным и назначение преемника. [19] В 2018 году Валерий Зорькин предложил изменить конституцию, чтобы Путин мог остаться у власти. [20] Однако позднее в марте Путин прямо заявил, что не собирается менять конституцию в интервью Мегин Келли . [21] Сергей Марков заявил, что неоднократное исключение Путиным возможности отмены ограничения сроков привело к тому, что обсуждение возможных сценариев на 2024 год зашло в тупик. [22] В итоге, несмотря на предыдущие обещания, ограничения, которые не позволяли Путину оставаться президентом Российской Федерации, были изменены. [23]
По мнению политолога Кирилла Рогова, конституционное оформление российской государственности осталось неясным из-за неудачного опыта «тандема» и отсутствия институтов распределенной власти. [24] Помимо очевидного конфликта политического режима Путина с официальной государственной системой , существовали также вопросы безопасности Путина и его семьи в случае его полного ухода с поста, а также проблемы с конституцией, которая гарантирует это как некую конечную определенность. [25]
В 2020 году была переписана 41 статья и добавлено еще пять. За исключением 1-й, 2-й и 9-й глав, которые можно изменить только путем созыва Учредительного собрания и разработки новой Конституции, было изменено около 60% статей. Основные поправки сосредоточены на том, как распределяется власть между ветвями власти: отход от суперпрезидентской системы, которая была установлена в 1993 году, и одновременное создание новой, основанной на принципе сдержек и противовесов. [2]
В целом были предложены следующие поправки: [26] [27] [28] [29] [30]
Наряду с инициативами по перераспределению власти, первый проект включал несколько социально- и экономически направленных поправок. В частности, Путин предложил установить минимальный размер оплаты труда выше черты бедности и гарантировать ежегодное увеличение пенсионных выплат. Поправки из этого блока были разработаны специальной группой, состоящей из депутатов парламента, ученых и представителей общественности. В результате их работы Конституция была дополнена статьями, устанавливающими особое отношение правительства к таким вещам, как здравоохранение, наука, культура, добровольный труд и молодежь. Кроме того, поправки имеют несколько нововведений, таких как рассмотрение русского языка как «языка государствообразующего народа», защита «исторической правды» и упоминание веры в Бога в отношении наследия. Большинство этих поправок не воплощают новые концепции, а скорее дублируют нормы, которые уже встречаются в федеральных законах. [2] Одна из поправок запрещала уступку российской территории иностранным державам. [33] [34]
Поправки были вынесены на общенациональное голосование, первоначально запланированное на апрель 2020 года, но позже отложенное из-за пандемии COVID-19 . Они были перенесены на 1 июля 2020 года (досрочное голосование разрешено с 25 июня 2020 года).
Процедура голосования была определена еще в процессе разработки. До этого понятия «всенародное голосование» не существовало. Утвержденная процедура заметно отличается от обычного голосования или референдума: всего месяц подготовки вместо 90–100 дней; наблюдатели могут быть только от Общественных палат, которые формируются федеральными и региональными органами власти; «информирование общественности» о содержании поправок вместо агитации; отсутствие минимальной явки избирателей; возможность голосования в режиме онлайн. [2]
После подсчета 98% бюллетеней и 78% голосов «за» против 22% поправки были легко приняты.
Поправки рассматривались как разрешение президенту Владимиру Путину продолжать исполнять обязанности президента после 2024 года. Согласно предыдущей версии конституции, Путин должен был уйти в отставку в 2024 году. [35]
Основные дебаты вокруг всего соглашения были вызваны изменением процедуры внесения поправок в саму Конституцию (которые изложены в главе 9). Была введена новая трехступенчатая процедура. После одобрения федеральным и региональным парламентами была принята только третья статья, описывающая процедуру вступления в силу изменений. После того, как Конституционный суд утвердил документ, была принята вторая статья, которая регулировала общенациональную процедуру голосования. Первая статья, которая состоит из всех поправок, может быть принята только после одобрения большинством избирателей. [2]
Поправки также подверглись критике за противоречие первым двум главам Конституции. В частности, критике подверглись поправки, затрагивающие религиозные вопросы, превосходство Конституции над межгосударственными органами власти, право президента отстранять судей и объединение местной власти в «единую систему публичной власти». Однако после изучения указанных поправок, а также поправки, не учитывающей предыдущие президентские сроки до вступления поправки в силу, Конституционный суд не нашел никаких противоречий. [2]
Некоторые считают, что внесение и принятие поправок является формой самопереворота или автопереворота, поскольку они снимают ограничения на количество сроков президентства и предоставляют Путину больше полномочий. [36]
The New York Times писала, что предлагаемый запрет однополых браков был «попыткой повысить явку на конституционный референдум, который мог бы сохранить его у власти, и вызвал большой энтузиазм среди россиян» [30] .
The Guardian написала, что « шаг, объявленный Путиным в январе, изначально рассматривался как способ удержать власть после 2024 года, когда, при нынешнем положении дел, он больше не сможет занимать пост президента из-за ограничений по срокам». [31] The Guardian далее отметила, что «прямая поддержка Путиным поправок делает вероятным их принятие. Он принял все более консервативный поворот в свой четвертый срок на посту президента». [31]
Уилл Партлетт написал, что поправки являются примером «театрального создания конституции», которое используется для поддержки авторитарного популизма в России. Таким образом, поправки конституционализируют законодательные тенденции к централизму, персонализму и протекционизму. [37]
16 марта 2020 года 128 российских юристов, политологов и правозащитников , в том числе член Конституционного совещания Российской Федерации Георгий Сатаров , профессор Высшей школы экономики , доктор юридических наук Ирина Алебастрова, профессор Института политических исследований Сергей Гуриев и правозащитник Лев Пономарев , обратились в Совет Европы с петицией с просьбой дать правовую оценку поправкам в Конституцию . Петиция была размещена на Change.org , где к 27 мая собрала более 200 тысяч подписей. В этот же день Совет Европы принял решение направить запрос в Венецианскую комиссию . Комиссия должна проверить соответствие европейским и международным стандартам демократии и верховенства права , а также правовым обязательствам России как члена Совета Европы. [38]
18 июня было опубликовано заключение Венецианской комиссии по проекту поправок в Конституцию (подписанному президентом Российской Федерации 14 марта), касающихся исполнения в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека . [39] Комиссия указала, что не существует выбора исполнять или не исполнять постановление Европейского суда по правам человека: в соответствии со статьей 46 Европейской конвенции о правах человека постановления ЕСПЧ являются обязательными. В предлагаемых поправках используется понятие «противоречащие Конституции», что является слишком широкой формулировкой, более широкой, чем формулировка действующей статьи 79 Конституции («ограничивающие права и свободы человека и гражданина либо противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации»). Эти опасения следует рассматривать на фоне предлагаемой поправки в статью 83 Конституции, наделяющей Совет Федерации полномочиями по увольнению судей Конституционного суда по представлению Президента . [ 40]
23 марта 2021 года было опубликовано заключение Венецианской комиссии о поправках к Конституции и порядке их принятия. [41] Комиссия приветствовала, что поправки вносят ряд позитивных изменений (усиление защиты социальных прав, ограничение полномочий Президента двумя сроками, возможность Президента обращаться в Конституционный Суд с просьбой применить президентское вето, конституционализация Государственного совета , который уже два десятилетия функционирует исключительно на основе исполнительного правового акта, расширение парламентского контроля, включая возможность проведения расследований в отношении руководителей государственных органов и полномочия «заслушивать» ежегодный отчет Прокурора Российской Федерации , введение фиксированного шестилетнего срока для большинства сенаторов Совета Федерации). [42] Тем не менее, Комиссия выявила ряд серьезных недостатков в Конституции и порядке ее принятия. [43]
Комиссия указала, что в целом возведение существующих положений обычного права в ранг конституции (конституционализация) создает риск исключения рассматриваемых вопросов из открытого обсуждения и, таким образом, ограничивает демократию . Конституционализированные нормы становятся более жесткими; они не могут быть рассмотрены Конституционным судом и, напротив, становятся мерилом суда для оценки других правовых положений.
Комиссия пришла к выводу, что поправки непропорционально усилили положение Президента Российской Федерации и упразднили некоторые из сдержек и противовесов, изначально предусмотренных в Конституции. [44] [45] Исключение ad hominem из ограничений сроков полномочий действующего и предыдущих президентов (Владимира Путина и Дмитрия Медведева) противоречит самой логике принятой поправки, ограничивающей мандат Президента двумя сроками. [46] Необычно широкий объем иммунитета в сочетании с правилами импичмента, которые делают отстранение Президента от должности весьма затруднительным, вызывают серьезные опасения относительно ответственности Президента. Президент приобрел дополнительные полномочия за счет Председателя Правительства . Увеличение числа сенаторов, назначаемых Президентом, может дать последнему дополнительные рычаги, тем самым вызывая сомнения относительно того, будет ли Совет Федерации достаточно независим от исполнительной власти , чтобы иметь возможность осуществлять контрольные функции, возложенные на него Конституцией. В совокупности эти изменения выходят далеко за рамки того, что соответствует принципу разделения властей , даже в президентских режимах . [47]
Комиссия установила, что поправки к положениям, касающимся судебной системы , в частности, полномочия Президента инициировать увольнение председателей высших судов, а также председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов по весьма неопределенным основаниям, затрагивают основной элемент независимости судебной системы. В совокупности поправки к положениям о судебной системе представляют собой опасность для верховенства права в Российской Федерации. [48]
Кроме того, Комиссия пришла к выводу, что поправки ослабляют субъекты Федерации и органы местного самоуправления . [49] Включение положений, относящихся к русской нации, создает напряженность с многонациональным характером Российской Федерации.
Что касается процедуры принятия поправок, Венецианская комиссия пришла к выводу, что скорость подготовки столь широкомасштабных поправок явно не соответствовала глубине поправок, учитывая их общественное воздействие. Такая скорость привела к нехватке времени для надлежащего периода консультаций с гражданским обществом до принятия поправок парламентом . [50] [51] Поскольку Конституционное Собрание России не было созвано, Конституция была принята после голосования парламента и субъектов Федерации . После этих шагов поправки должны были вступить в силу в соответствии со статьей 135 Конституции. Отрицательный результат дополнительных шагов, которые были введены ad hoc, т. е. рассмотрение Конституционным Судом и общероссийское голосование, не мог помешать вступлению поправок в силу. Из этого следует, что введение этих дополнительных шагов в процедуру внесения поправок в Конституцию создало очевидное противоречие со статьей 16 Конституции, которая защищает «основы конституционного строя Российской Федерации».
поправку, определяющую брак как союз между мужчиной и женщиной, «они переосмысливают голосование как референдум по традиционным ценностям», — сказала Екатерина Шульман, политолог из Москвы.
«Для меня самым важным предложением было бы закрепление статуса брака как союза между мужчиной и женщиной», — заявил журналистам вице-спикер Думы Петр Толстой.
Четвертый срок пребывания Путина в Кремле ознаменовался резким поворотом в сторону более консервативной политики: группы, пропагандирующие фундаменталистские православные взгляды, обрели большую легитимность, а либеральные взгляды подверглись нападкам, поскольку отношения Москвы с Западом испортились.