Дело Хейг против Эйджи (453 US 280 (1981)) было делом Верховного суда США , в котором было подтверждено право исполнительной власти аннулировать паспорт гражданина по соображениям национальной безопасности и внешнеполитических интересов США в соответствии с Законом о паспортах 1926 года .
Дело касалось делегирования Конгрессом полномочий по контролю за паспортами и права на международные поездки. Филип Эйджи был бывшим сотрудником Центрального разведывательного управления (ЦРУ), проживавшим за границей, который в 1974 году объявил «кампанию по борьбе с ЦРУ США, где бы оно ни действовало» и раскрыл личности нескольких сотрудников ЦРУ, что привело к насилию против них. Государственный секретарь аннулировал паспорт Эйджи в 1979 году. Эйджи подал в суд, утверждая, что у секретаря не было таких полномочий, что он отказал ему в правах на надлежащую правовую процедуру, его существенном праве на «свободу» надлежащей правовой процедуры на поездки в соответствии с Пятой поправкой и нарушил его право по Первой поправке критиковать политику правительства.
Окружной суд постановил, что у секретаря не было полномочий отзывать паспорт, и Апелляционный суд округа Колумбия [1] подтвердил это решение. Верховный суд отменил решение суда низшей инстанции, постановив, что широкие дискреционные полномочия, предоставленные исполнительной власти в вопросах национальной безопасности и внешней политики, требуют, чтобы Закон о паспортах 1926 года (в настоящее время кодифицированный в 22 USC § 211a et seq.) был истолкован как предоставление полномочий отзывать паспорт, когда это необходимо для национальной безопасности.
Филип Эйджи, гражданин США, работал в Центральном разведывательном управлении с 1957 по 1968 год, занимая ключевые должности в подразделении Агентства, ответственном за тайный сбор разведывательной информации в зарубежных странах. В 1974 году Эйджи объявил в Лондоне, что он начинает «кампанию по борьбе с ЦРУ США, где бы оно ни действовало», и намеревался «разоблачить сотрудников и агентов ЦРУ и принять необходимые меры для их изгнания из стран, где они действуют». [2] Эйджи и его соратники неоднократно и публично называли отдельных лиц и организации в зарубежных странах тайными агентами, сотрудниками или источниками ЦРУ. Они разглашали секретную информацию, нарушали прямое соглашение Эйджи не делать никаких публичных заявлений по вопросам Агентства без предварительного разрешения Агентства и наносили ущерб способности Соединенных Штатов получать разведданные. За ними последовали эпизоды насилия в отношении указанных лиц и организаций. [3]
В декабре 1979 года государственный секретарь Сайрус Вэнс аннулировал паспорт Эйджи и вручил Эйджи в Западной Германии, где он проживал, пояснительную записку. В ней сообщалось, что его деятельность за рубежом наносит или может нанести серьезный ущерб национальной безопасности или внешней политике Соединенных Штатов и что он имеет право на административное слушание. В ней предлагалось провести такое слушание в Западной Германии с уведомлением за 5 дней.
Эйджи тут же подал иск против секретаря. Он утверждал, что постановление, на которое ссылался секретарь, 22 CFR 51.70 (b)(4)(1980), не было санкционировано Конгрессом и было недействительным; что постановление было недопустимо широким; что отзыв до слушания нарушил его право Пятой поправки на надлежащую процессуальную процедуру; и что отзыв нарушил право Пятой поправки на свободу передвижения и право Первой поправки критиковать политику правительства. Он добивался деклараторного и запретительного средства правовой защиты и ходатайствовал о вынесении решения в порядке упрощенного судопроизводства по вопросу о полномочиях на принятие постановления и о конституционных требованиях. В целях этого ходатайства Эйджи признал, что его действия наносили или могли нанести серьезный ущерб национальной безопасности или внешней политике Соединенных Штатов. Окружной суд постановил, что данное постановление выходит за рамки полномочий секретаря, установленных Законом о паспортах 1926 года (22 USC 211a), вынес решение в порядке упрощенного судопроизводства в отношении Эйджи и обязал секретаря восстановить его паспорт. [4]
Разделенная коллегия Апелляционного суда подтвердила решение окружного суда. [5] Она постановила, что Секретарь должен был доказать, что Конгресс санкционировал постановление либо путем прямого делегирования, либо путем подразумеваемого одобрения «существенной и последовательной» административной практики, сославшись на дело Земель против Раска (1965). Суд не нашел прямого законодательного основания для отмены. Апелляционный суд принял во внимание ссылку Секретаря на «ряд законов, постановлений, прокламаций, приказов и консультативных заключений, датируемых 1856 годом», но отказался рассматривать эти полномочия, мотивируя это тем, что «критерием установления согласия Конгресса путем бездействия является фактическое наложение санкций, а не простое утверждение власти». Апелляционный суд постановил, что недостаточно того, что «некоторые могут считать поведение Эйджи граничащим с изменой», поскольку «мы связаны законом, каким мы его считаем». Суд также счел существенным тот факт, что большинство полномочий секретаря касались полномочий исполнительной власти «во время войны или чрезвычайного положения в стране» или в отношении лиц, «занимающихся преступной деятельностью».
Суд удовлетворил ходатайство об истребовании дела, которое тогда называлось «Маски против Эйджи» , и отложил исполнение решения Апелляционного суда до вынесения решения по делу.
Суд начал с изучения формулировки закона, заключив, что, хотя Закон о паспортах не наделял секретаря полномочиями аннулировать или отклонять заявления на паспорт, бесспорно, что секретарь имел полномочия отказать в выдаче паспорта по причинам, не указанным в законах. Последовательное административное толкование Закона 1926 года должно соблюдаться судами «если только нет убедительных указаний на то, что это неправильно». Вопросы, тесно связанные с внешней политикой и национальной безопасностью, редко были надлежащими предметами судебного вмешательства, особенно в свете «широких нормотворческих полномочий, предоставленных Законом 1926 года», цитируя Земеля .
Затем он рассмотрел паспортное право и административную политику и практику с 1835 по 1966 год, заключив, что история паспортного контроля с самых первых дней Республики показала признание Конгрессом полномочий Исполнительной власти удерживать паспорта на основании существенных причин национальной безопасности и внешней политики. Он сравнил действия и бездействие Конгресса в отношении широких полномочий по принятию правил, предоставленных в более ранних актах, заключив, что имелись «весомые» доказательства одобрения Конгрессом толкования Секретаря о том, что ему были делегированы полномочия ограничивать паспорта на основании национальной безопасности. Суд отклонил довод Эйджи о том, что единственный способ, которым Исполнительная власть могла установить неявное одобрение Конгресса, — это доказать давнее и последовательное осуществление заявленных полномочий. Он выделил Кента, отметив, что, хотя было немного ситуаций, связанных с существенной вероятностью серьезного ущерба национальной безопасности или внешней политике Соединенных Штатов в результате деятельности владельца паспорта за рубежом, в тех случаях, которые возникали, Секретарь последовательно осуществлял свои полномочия по удержанию паспортов. И он отклонил утверждение Эйджи о том, что заявления о политике исполнительной власти имеют право на меньший вес, поскольку многие из них касаются полномочий исполнительной власти в военное время.
Он постановил, что неверно представление о том, что «незаконное поведение» и проблемы лояльности были, «насколько это уместно здесь, ... единственными [основаниями], которые можно было бы справедливо утверждать, были приняты Конгрессом в свете предыдущей административной практики», Кент на стр. 127-128, было неправильным, поскольку Кент также признал, что легитимность цели защиты нашей национальной безопасности была «очевидной и неоспоримой». id на стр. 509 и что защита, предоставляемая убеждениям, стоящим отдельно, сильно отличается от защиты, предоставляемой поведению. Таким образом, он постановил, что политика, объявленная в оспариваемых постановлениях, является «достаточно существенной и последовательной», чтобы заставить сделать вывод о том, что Конгресс ее одобрил.
Что касается конституционных нападок Эйджи, суд постановил, что они также были необоснованными. Аннулирование его паспорта не нанесло непозволительного ущерба его свободе передвижения, поскольку свобода выезда за границу с «рекомендательным письмом» в форме паспорта, выданного сувереном, подчинена соображениям национальной безопасности и внешней политики; как таковая, она подлежит разумному государственному регулированию. Действие не было направлено на то, чтобы наказать его за осуществление свободы слова и удержать его от критики политики и практики правительства, поскольку, предполагая, argumentendo, что защита Первой поправки выходит за пределы наших национальных границ, аннулирование паспорта Эйджи частично основывалось на содержании его речи. В той степени, в которой аннулирование его паспорта направлено на подавление Эйджи, «это подавление действия», а не слова. И тот факт, что ему не предоставили возможность провести предварительное слушание по делу об аннулировании, не нарушил его право на надлежащую процессуальную процедуру, предусмотренное Пятой поправкой, поскольку, когда существует существенная вероятность «серьезного ущерба» национальной безопасности или внешней политике в результате деятельности владельца паспорта в зарубежных странах, правительство может принять меры для обеспечения того, чтобы владелец паспорта не мог воспользоваться спонсорством своих поездок со стороны Соединенных Штатов.
Суд установил, что право иметь паспорт подчинено соображениям национальной безопасности и внешней политики и подлежит разумному государственному регулированию. Отказ в выдаче паспорта Эйджи не был защищен Первой поправкой, поскольку в отличие от дел Кент против Даллеса и Аптекер против Государственного секретаря, в которых отказы в выдаче паспортов основывались исключительно на политических убеждениях, имеющих право на защиту Первой поправки, действия Эйджи представляли собой нечто большее, чем просто слова, и что интересы национальной безопасности здесь, как и в деле Земель против Раска , были достаточно важны, чтобы оправдать отзыв. Наконец, Суд постановил, что правительство не обязано проводить слушание до отзыва, поскольку в случае, когда существует существенная вероятность «серьезного ущерба» национальной безопасности или внешней политике в результате деятельности владельца паспорта за рубежом, правительство может принять меры для обеспечения того, чтобы владелец не мог использовать спонсорство своих поездок Соединенными Штатами. Кроме того, изложение причин и возможность для оперативного слушания после отзыва были достаточными для удовлетворения гарантий надлежащей правовой процедуры, предусмотренных Конституцией.
Блэкмун согласился, заявив лишь, что, по его мнению, это дело несколько урезало стандарты, сформулированные в делах Земель против Раска и Кент против Даллеса sub silencio , и что было бы лучше, если бы суд прямо истолковал закон таким образом, чтобы доказательства давней политики или толкования исполнительной власти в этой области были доказательными в вопросе о разрешении Конгресса.
Судья Бреннан написал особое мнение , к которому присоединился судья Маршалл. Он обнаружил, что решение отклонилось от прецедента, созданного Земелем и Кентом, поскольку ни Земел , ни Кент не считали, что давняя политика или толкование Исполнительной власти являются достаточным доказательством того, что Конгресс неявно санкционировал действия Секретаря. В этих делах утверждалось, что должна быть продемонстрирована административная практика; Кент недвусмысленно заявил, что простого толкования Исполнительной власти — независимо от того, насколько оно давнее и последовательное — недостаточно. Только когда Конгресс хранил молчание перед лицом последовательной и существенной картины фактических отказов в выдаче или аннулирования паспортов — когда стороны, предположительно, будут громко возражать, возможно, посредством судебных исков, против осуществления Секретарем дискреционных полномочий — этот Суд может быть уверен, что Конгресс осведомлен о действиях Секретаря и неявно одобрил это осуществление дискреционных полномочий.
Решение также основывалось на толковании и политике Исполнительной власти, которые были сочтены неуместными в Кенте . Основание Суда на материалах, от которых прямо отказались в Кенте, было понятным только с учетом скудности зафиксированной административной практики — единственного доказательства, на которое Кент и Земель допускают ссылку — в отношении отказов в выдаче паспортов или их аннулирования на основании соображений внешней политики или национальной безопасности, касающихся отдельного лица. За последние 33 года было упомянуто всего три случая, когда министр аннулировал паспорта по таким причинам.
Наконец, так же, как Конституция защищала как популярные, так и непопулярные высказывания, она также защищала как популярных, так и непопулярных путешественников. Решение применялось не только к Филиппу Эйджи, чья деятельность могла быть воспринята как наносящая ущерб национальной безопасности, но и к другим гражданам, которые могли просто не соглашаться с внешней политикой правительства и выражать свои взгляды. Судьи опасались, что решение большинства передало слишком много законодательных функций правительству, тогда как Конституция отвела их Конгрессу. Суть, которую высказали Кент и Земель, и мнение большинства должно быть высказано в том, что полномочия исполнительной власти по отзыву паспортов затрагивают область, чреватую важными конституционными правами, и что Суд должен поэтому «узко толковать все делегированные полномочия, которые ограничивают или размывают их». Кент против Даллеса на стр. 129 Презумпция должна заключаться в том, что Конгресс должен прямо делегировать полномочия министру отказывать в выдаче или отзывать паспорта по соображениям внешней политики или национальной безопасности, прежде чем он сможет воспользоваться такими полномочиями, и чтобы преодолеть презумпцию против подразумеваемого делегирования, правительство должно продемонстрировать «административную практику, достаточно существенную и последовательную». Земель против Раска , на стр. 12.
