Племенные и государственные соглашения — это соглашения между двумя суверенами о согласовании правовых принципов. Племенные и государственные соглашения могут быть реализованы в сфере здравоохранения, защиты детей или других государственных функций. Племенные и государственные соглашения объявлены необходимыми для любых азартных игр класса III в индейских резервациях в соответствии с Законом о регулировании азартных игр для индейцев 1988 года (IGRA). Они были разработаны для того, чтобы позволить племенным и государственным правительствам прийти к «деловому» соглашению. Соглашение можно рассматривать как «договорное соглашение между двумя политическими образованиями, которое решает вопросы перекрывающихся юрисдикционных обязанностей [1] Соглашения влияют на тонкий баланс сил между штатами, федеральным и племенным правительствами. Именно эти формы стали основным источником споров вокруг индейских азартных игр. Таким образом, понятно, что IGRA предоставляет очень подробные инструкции о том, как штаты и племена могут заключать соглашения совместно, а также подробно описывает инструкции о том, как федеральное правительство может регулировать такие соглашения. [2]
Раздел 3A Акта содержит конкретные инструкции по процессу разработки племенно-штатного соглашения. Ожидается, что племена коренных американцев запросят соглашение со штатами, если они захотят иметь азартные игры класса III. (Штаты не имеют юрисдикции над азартными играми класса I и II.) После такого запроса штаты обязаны вступить в переговоры и иметь дело с племенами «добросовестно». Первоначальный текст акта подразумевал, что если штаты попытаются «заблокировать» племенной азарт, племена могут обратиться за поддержкой в федеральные суды. [3] Но хотя IGRA дает штатам беспрецедентное влияние на племенные экономические проблемы, он также стремится сохранить федеральное правительство в качестве «опекуна» племен. Соответственно, раздел 3B сохраняет полномочия федерального правительства в этом аспекте. Ни одно соглашение не будет действительным, пока министр внутренних дел Соединенных Штатов не внесет его в федеральный реестр. Кроме того, племена, которые считают, что штат не ведет переговоры «добросовестно», имеют право подать иск против штатов в федеральный суд.
Темы, которые могут охватывать соглашения, включают положения, касающиеся уголовных/гражданских законов племени или штата в отношении азартных игр, распределение судебной юрисдикции между штатом и индейским племенем, необходимое для обеспечения соблюдения этих законов, деньги, которые штат должен получать для покрытия расходов на регулирование азартных игр, и любые другие подобные темы, напрямую связанные с ведением игровой деятельности. В нем также указывается, что индейское племя имеет право регулировать азартные игры одновременно с государством, если только какой-либо аспект соглашения не будет нарушен.
IGRA особо отмечает тот факт, что текст не «наделяет штат или любое из его политических подразделений полномочиями взимать какие-либо налоги, сборы, пошлины или иные платежи с индейского племени». Эта ссылка указывает на то, что Конгресс осознал, что он не следует норме племенных правительств, действующих независимо от штатов. [4]
Договоры между штатами и племенами вызвали много споров, и первоначальное определение договоров между племенами и штатами было пересмотрено несколькими судебными делами и актами Конгресса. В этом разделе будут рассмотрены наиболее важные действия, которые усовершенствовали методы установления договоров между племенами и штатами.
Индейские азартные игры стали источником и центром большого количества противоречий. Частично это объясняется двусмысленностью, которая окружает племенной суверенитет в юридическом смысле.
Большая часть современного понимания племенного суверенитета восходит к Джону Маршаллу и его решениям. Американское правительство долгое время действовало в соответствии с наследием дела Вустера против Джорджии , в котором решительно утверждалось, что история отношений с индейцами установила понимание того, что племена являются «отдельными политическими сообществами, имеющими территориальные границы, в пределах которых их власть является исключительной». [5] Однако племена по-прежнему подчинялись федеральному регулированию и законам. Как Маршалл уже подтвердил в деле « Народ чероки против Джорджии» , где он обозначил племена как находящиеся под опекой национального правительства. [6] Эти решения были приняты довольно давно, но во многом сформировали современные отношения с племенным суверенитетом. [7] Были сделаны некоторые исключения, позволяющие штатам оказывать некоторое влияние на племена (например, Публичный закон 280 и преступления, совершенные неиндейцем в отношении неиндейца на племенной земле), но по большей части они ограничивали вмешательство штатов. Когда штатам разрешено регулировать деятельность племен, необходимо соблюдать строгие правила. [8] Что касается федеральных действий, то предполагается, что племена имеют неотъемлемое право на самоуправление, если только федеральные действия специально не препятствуют каким-либо действиям. [6]
Первым крупным делом, касающимся азартных игр индейцев и государственного регулирования, было дело Калифорния против индейцев Cabazon Band of Mission в 1987 году. В этом деле Верховный суд постановил, что Калифорния не имеет права регулировать азартные игры, если в штате нет уголовных запретов на азартные игры. Более того, это дело создало прецедент, разрешающий государственное регулирование племен только в редких случаях и только с федеральным приоритетом. [9] Отказывая штатам в праве регулировать азартные игры племен, суд по сути навязал эту задачу Конгрессу. Таким образом, появление Закона о регулировании азартных игр индейцев произошло 17 октября 1988 года. Сам закон был попыткой обеспечить регулирование, сохраняя при этом суверенитет племен. Единственная «липкая» проблема была связана с азартными играми в стиле казино . Поскольку азартные игры в стиле казино являются «денежным бизнесом» (по сравнению с бинго), было много [ кто? ], кто был обеспокоен тем, что это привлечет преступность (организованную и иную). Фактически, это, возможно, было одной из главных проблем со стороны штатов, которые лоббировали федеральное правительство за право регулировать азартные игры из-за вероятности такого проникновения. Соглашения между племенами и штатами появились как компромисс в отношении азартных игр в стиле казино (класс III). [10] Соглашения между племенами и штатами рассматривались Конгрессом как необходимый и справедливый политический компромисс, но в действительности, включив эти соглашения, IGRA, по-видимому, иллюстрирует современный шаг к деволюции, по мнению некоторых экспертов. [11] Соглашения действительно требуют, чтобы племена уступили некоторые юрисдикционные полномочия правительствам штатов. Некоторые [ кто? ] могут рассматривать IGRA как средство уважения племенного суверенитета, но, устанавливая необходимость соглашений, IGRA фактически устанавливает ограничения на полномочия племен. [12]
Согласно первоначальному законодательству IGRA, Конгресс пытался сохранить племенной суверенитет. Акт создал механизм, ограничивающий способность штата использовать племена в своих интересах, позволяя племенам подавать в суд на штаты, которые не действовали «добросовестно». Если федеральный суд устанавливал, что штаты не вели переговоры добросовестно, он мог потребовать, чтобы договор был согласован в течение 60 дней. Если по истечении этого времени министру внутренних дел поручали бы составить договор, что, скорее всего, было бы невыгодно для штатов. Эта возможность вместе с требованием, чтобы министр внутренних дел одобрял все игровые договоры, обеспечивала федеральный надзор за любым регулированием штата, что должно было смягчить удар племенных государственных договоров по суверенитету. [13] Однако в 1991 году дело «Племя семинолов против Флориды» нарушило баланс между племенами и штатами, который Конгресс намеревался установить в соответствии с IGRA. [14] Это дело в конечном итоге лишило племена права подавать в суд на штаты на основании Одиннадцатой поправки (которая предоставляет штатам суверенный иммунитет ). Кроме того, в деле было установлено, что Конгресс превысил свои полномочия при составлении IGRA. Племя семинолов , таким образом, действовало, чтобы устранить ограниченную защиту Конгресса для племен и устранить любые механизмы обеспечения соблюдения пункта о «добросовестности». Эксперты отметили, что при составлении IGRA Конгресс стремился защитить племена, но при принятии решения в этом случае Суд проигнорировал это намерение и допустил сдвиг баланса сил в пользу штатов. [15]
Дело семинолов значительно расширило полномочия штата над племенными азартными играми. Отказывая племенам в праве подавать иски против штатов, суд не остановил процесс заключения договора, но он разрушил единственную схему исправления, разработанную Конгрессом для принуждения штатов к добросовестным переговорам со своими племенными коллегами. [15] Конгресс уже признал, что без какого-либо способа обеспечения «добросовестности» штатов штаты могут просто отказаться вести переговоры о договорах, и племена по сути потеряют свое право на проведение азартных игр. Однако Суд, похоже, не был обеспокоен этим конкретным последствием своего решения. После этого дела некоторые штаты отказались вести переговоры, но еще больше потребовали уступок от племен (разделение доходов от азартных игр среди других требований). В некоторых штатах племена должны были отказаться от договорных прав , чтобы получить шанс получить договор. Например, в Висконсине губернатор Томми Томпсон стремился включить права племен на договорные права охоты и рыболовства в качестве вопросов для переговоров . Некоторые штаты пытались добиться распределения доходов , хотя для этого существуют строгие правила в рамках IGRA. [16] Суд пытался поддержать эти ограничения, например, в деле In re Indian Gaming Related Cases суд постановил, что штат не может нарушать запрет IGRA на введение налогов и должен вести переговоры, а не навязывать их. Однако, снова вместо семинолов, у племен нет средств для переговоров. Азартные игры племен по закону являются динамичной проблемой, которая все еще оспаривается, и существует множество предложений о способах устранения «пробелов», которые оставило дело семинолов в IGRA. [15]