Регулирование командования и контроля (CAC) находит широкое применение в академической литературе и за ее пределами. В этой статье рассматривается связь между CAC и экологической политикой, область, которая демонстрирует применение этого типа регулирования. Однако CAC не ограничивается экологическим сектором и охватывает множество различных областей.
Регулирование командования и контроля (CAC) можно определить как «прямое регулирование отрасли или деятельности посредством законодательства , в котором указано, что разрешено, а что является незаконным». [1] Этот подход отличается от других методов регулирования, например, использования экономических стимулов , которые часто включают использование налогов и субсидий в качестве стимулов для соблюдения. [2] «Команда» — это представление стандартов/целей качества государственным органом, которые должны соблюдаться. Часть «контроль» означает негативные санкции, которые могут возникнуть в результате несоблюдения, например, судебное преследование. [2] [3]
CAC охватывает множество методов. Влияние на поведение посредством: законов, стимулов, угроз, контрактов и соглашений. В CAC есть восприятие проблемы и решение для ее контроля разрабатывается и затем внедряется. [4]
В случае экологической политики и регулирования подход CAC в значительной степени опирается на использование стандартов для обеспечения улучшения качества окружающей среды. Подход CAC использует три основных типа стандартов. Это стандарты окружающей среды, стандарты выбросов и технологические стандарты. Хотя эти стандарты могут использоваться по отдельности, их также можно использовать в сочетании. Фактически, в большинстве программ по контролю загрязнения это тот случай, когда реализуется комбинация стандартов. [5]
Хотя экологическая политика имеет долгую историю, распространение политики в этой области произошло в 1970-х годах и продолжается по сей день. Подход CAC доминировал в политике индустриальных стран в течение этого десятилетия, поскольку основное внимание уделялось политике исправления, а не более всеобъемлющим методам предотвращения. [6] Хотя многие относятся к CAC негативно, прямой регулирующий контроль по-прежнему используется в экологической политике многих стран. [6]
Для достижения своих целей прямое регулирование должно обеспечивать максимально возможный уровень соответствия. Этого можно достичь посредством надлежащего внедрения и обеспечения соблюдения. Несоблюдение регулирования CAC представляет собой серьезную проблему для его эффективности [3] Способы обеспечения соблюдения CAC различаются в разных странах. Например, в США некоторые регулирующие органы, которым поручено внедрение методов CAC, наделены полномочиями по разработке правил. В то время как в Великобритании регулирующие стандарты чаще устанавливаются департаментами правительства. Это достигается как посредством первичного, так и вторичного законодательства, которое впоследствии требуется регулирующей бюрократией. [2] Регулирование также различается внутри стран, в Великобритании текущая система регулирующих санкций имеет различия между полномочиями и практикой среди регулирующих органов. [7] Обеспечение соблюдения CAC часто предполагает использование единообразных санкций, это может привести к тому, что малые предприятия будут чувствовать бремя регулирования более серьезно, чем компании более крупного размера. [7]
Подход CAC в политике используется по нескольким причинам. Было высказано предположение, что, устанавливая фиксированные стандарты, подкрепленные силой закона, CAC может быстрее реагировать на действия, которые не соответствуют установленным стандартам. [2] Это также имеет политические преимущества, поскольку регулятор (часто правительство) действует быстро и решительно. [2]
Это далеко не беспроблемная форма регулирования; в частности, в 1980-х годах CAC подверглась широкой критике. Значительное число критиков склонны отдавать предпочтение рыночным стратегиям и часто сомневаются в достоинствах правительственных регулирующих подходов [2]
Некоторые из затронутых вопросов включают: [2]
Критики CAC часто указывают на стимулирующее регулирование как на альтернативу, используя такие термины, как умное регулирование, регулирование на основе управления, отзывчивое регулирование и метарегулирование. Возможные преимущества этого подхода могут включать более дешевые административные расходы и снижение риска регуляторного захвата . Однако мнение о том, что стимулирующее регулирование радикально отличается от CAC, было тщательно изучено. [8] Преимущества могут быть преувеличены, сложная система правил часто необходима для обеспечения эффективной системы, это может привести к тому, что многие стимулирующие схемы будут, по-видимому, копировать некоторые характеристики CAC. Инспекции и принуждение также могут быть необходимы для предотвращения уклонения от ответственности, снова напоминая CAC и, возможно, устраняя предполагаемые преимущества с точки зрения затрат. [2] Хотя практики могут быть изменены на поверхностном уровне посредством использования CAC, они могут не обеспечить изменений поведения, необходимых для более устойчивых экологических практик. [9] Некоторые комментаторы по этой теме предпочитают использовать термин «прямой инструмент регулирования» вместо инструмента «командования и контроля» из-за негативных коннотаций, окружающих этот термин. [10]
Большая часть литературы по инструментам регулирования рассматривает эффективность с точки зрения денежных затрат. Многие критики назвали CAC «неэффективной» как систему, которая тратит ресурсы, но генерирует мало доходов. [11] Стоимость соответствия воспринимается как высокая, что может привести к затратам, которые превышают санкции за несоблюдение. Резюме 10 исследований продемонстрировало существенные различия в затратах между CAC и наименее затратными альтернативами. [12] Эмпирические данные показывают, что правила CAC, особенно государственные субсидии в сельском хозяйстве, [13] часто способствуют нанесению ущерба окружающей среде , в частности , вырубке лесов и чрезмерному вылову рыбы . [14] [15]
Некоторые перешли к защите определенных аспектов подхода CAC, выступая против широко распространенного мнения о том, что эти режимы по своей сути неэффективны. [16] Экономические стимулы часто упоминаются как значительно более эффективный подход к регулированию. Наиболее часто используемые стимулы в этом методе связаны с налогами. Административные расходы на сбор налогов могут быть занижены. Сторонники стимулов обвинялись в том, что они делают упрощающие предположения и не полностью учитывают расходы на администрирование налоговых систем. [16] [17] В некоторых обстоятельствах регулирование CAC может оказаться менее затратным вариантом. Хотя экономические инструменты могут действовать для снижения расходов на соблюдение требований, в некоторых случаях их общие расходы могут быть фактически выше. Это может быть связано с высоким уровнем мониторинга, который требуется для того, чтобы сделать стимулирующий метод жизнеспособным и успешным. [16]
Использование командования и контроля в регулировании подразумевает, что правительство или аналогичный орган «командует» снижением уровня загрязнения (например, устанавливает уровни выбросов) и «контролирует» способ, которым это достигается (например, путем установки технологий контроля загрязнения). Утверждалось, что CAC может быть эффективным при определенных условиях. Часто его эффективность может быть определена по тому, имеет ли проблема рассеянный или точечный источник. Подход CAC относительно совместим с точечным источником , и регулирование их часто может быть успешным. С другой стороны, CAC изо всех сил пытается надлежащим образом решать проблемы, которые имеют рассеянный , неточечный источник. [18] Эванс [19] приводит следующий пример: «относительно легко регулировать выбросы от 10 крупных угольных электростанций в одной стране, но гораздо сложнее контролировать выбросы, вызванные миллионами автомобилистов или сбросы сточных вод с десятков тысяч ферм по всему миру».
В экологической политике CAC характеризуется тремя различными типами стандартов, использование которых определяется различными факторами, включая характер экологической проблемы и административные возможности руководящего органа: [17]
Было высказано предположение, что если соответствие достигает соответствующих уровней, может быть хорошая степень определенности экологических результатов. [20] Регулирование CAC имеет потенциал, чтобы привести к более быстрому разрешению определенных задач экологической политики. [2] Оно также может обеспечить ясность для тех, кто подлежит регулированию. Может быть более четкое понимание того, что требуется и как выполнить эти требования. [9] Утверждалось, что использование подхода CAC для решения экологических проблем может привести к неожиданным последствиям, если применение проводится некритично. [4] Большая часть экологической политики до настоящего времени была связана с термином Disjointed Incrementalism. Этот термин был придуман Линдбломом [21] и описывает небольшие и часто незапланированные изменения, которые произошли в области экологического регулирования. Эти изменения в регулировании часто решают проблемы небольшого масштаба с помощью законов, настроенных на конкретную область беспокойства. Этот подход критикуется на том основании, что он не принимает во внимание более широкие причины экологических проблем.
Монреальский протокол 1987 года обычно упоминается как история успеха CAC на международном уровне. Целью соглашения было ограничение выбросов хлорфторуглеродов в атмосферу и последующее прекращение истощения озона (O3) в стратосфере.
Успеху Монреаля способствовал ряд факторов, в том числе: [22] [23]
Определение этого соглашения как подхода CAC несколько проблематично, поскольку соглашение напрямую не указывает государствам, как достичь своих целей. Однако целью Монреальского протокола было устранение источника выбросов ХФУ, в результате чего единственным реально осуществимым способом для государства достичь этого был бы запрет на вещества, связанные с истощением озонового слоя. Некоторые считают Монреаль «особым случаем» успешного подхода CAC. [19]
Традиционная модель командования и контроля обычно включала области, вызывающие озабоченность в отношении окружающей среды, которыми занимались национальные правительства. В последние десятилетия трансграничные экологические проблемы стали более заметными. Этот сдвиг выявил многие ограничения подхода командования и контроля, когда он применялся к более крупной и сложной сфере. [19] Изменение климата часто используется для иллюстрации предполагаемых недостатков этого подхода к регулированию. Изменение климата является хорошим примером проблемы, которая является сложной, полной неопределенностей и трудной для понимания многими людьми. [24] Это может помочь объяснить очевидную несовместимость изменения климата и подхода CAC. Смягчение последствий изменения климата требует действий гораздо более проактивного характера, чем традиционные модели CAC способны обеспечить. Одной из причин отсутствия совместимости со многими международными экологическими соглашениями является способ организации международного сообщества. Международное право не может быть реализовано так же, как и право на национальном уровне. [25] Подход CAC в значительной степени опирается на запрет определенных видов деятельности и последующее обеспечение запрета посредством санкций, что делает его масштабирование на международном уровне проблематичным. Без сильного международного органа по обеспечению соблюдения маловероятно, что CAC станет эффективным инструментом для решения большинства трансграничных экологических проблем, включая изменение климата. [24]
Международный характер многих современных экологических проблем затрудняет подходы к регулированию CAC. С 1970-х годов энтузиазм по поводу внедрения экономических стимулов для регулирования растет. Это отчасти связано с разочарованием в командовании и контроле. [26] Отход от CAC, похоже, не замедляется, ответом может быть возросшее участие различных субъектов. Роль экологических НПО в разработке политики радикально изменилась за последние десятилетия. Их число и влияние, которое они оказывают на национальные правительства и переговоры на международном уровне, возросли. [27] Участие НПО помогло разработке международной политики несколькими способами. Значительная часть экологической политики была под влиянием исследований, собранных этими организациями. Они также выступают в качестве информаторов, обновляя регуляторов прогресса и соответствия. Сочетание различных подходов, включающее ряд субъектов и типов регулирования, может быть лучшим ответом. Однако вполне вероятно, что многие правительства будут продолжать использовать CAC из-за политических выгод и того факта, что эта система не всегда столь негибка и неэффективна, как предполагают многие экономисты. [27]