Европейский Союз принимает законодательство посредством различных законодательных процедур . Процедура, используемая для конкретного законодательного предложения, зависит от рассматриваемой области политики. Чтобы стать законом, большая часть законов должна быть предложена Европейской Комиссией и одобрена Советом Европейского Союза и Европейским Парламентом .
За прошедшие годы полномочия Европейского парламента в рамках законодательного процесса значительно расширились: от ограничения вынесением своего необязательного заключения или полного исключения из законодательного процесса до участия наравне с Советом в законодательном процессе.
Право вносить поправки в договоры Европейского Союза , иногда называемые основным законом Союза или даже его фактической конституцией, сохраняется за государствами-членами и должно быть ратифицировано ими в соответствии с их соответствующими конституционными требованиями. Исключением являются так называемые пассерельные положения, согласно которым законодательная процедура, используемая в определенной сфере политики, может быть изменена без официального внесения поправок в договоры.
С декабря 2009 года, после вступления в силу Лиссабонского договора , основными участниками законодательного процесса были три института ЕС : Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейская комиссия, при этом национальные парламенты ЕС играли еще одну роль. роль. [1] Законодательные и бюджетные функции союза осуществляются совместно Парламентом и Советом, [2] которые в протоколе к договорам ЕС называются законодателями Союза . [3]
Точная природа этой организации широко обсуждалась в академической литературе, причем некоторые классифицировали Европейский Союз как двухпалатный или трехпалатный , [4] [5] [6] [7], хотя сам Европейский Союз не принял такую категоризацию, и это Наблюдатели обычно считают его sui Generis , учитывая уникальную динамику отношений между законодательными органами, не свойственную традиционному трехпалатному принципу. [8]
Комиссия обладает фактической монополией на включение законодательства в законодательный процесс, [9] и это право дает Комиссии значительное влияние в качестве органа, определяющего повестку дня ЕС в целом. [10] И хотя Комиссия часто вводит законодательство по указанию Совета или по предложению Парламента, то, какую форму примут любые вносимые законодательные предложения, зависит от Комиссии. [ нужна цитата ]
В соответствии с обычной законодательной процедурой (см. ниже), отрицательное заключение Комиссии также вынуждает Совет голосовать единогласно, а не большинством [11], за исключением случаев, когда был создан согласительный комитет . [12] Также существуют ограниченные случаи, когда Комиссия может принимать законы без одобрения других органов (см. ниже). [13] [14]
705 членов Европейского парламента избираются прямым голосованием каждые пять лет путем всеобщего голосования . Он организует себя как обычный многопартийный парламент, проводя большую часть своей работы в своих комитетах и заседая в политических группах , а не в национальных делегациях. Однако его политические группы очень слабы из-за своего статуса широких идеологических групп существующих национальных партий. [ нужна цитата ]
Полномочия Парламента значительно расширились с 1950-х годов, поскольку новые законодательные процедуры обеспечили большее равенство между Парламентом и Советом. Также стало требованием, чтобы состав Европейской комиссии подлежал общему голосованию Парламента. Однако выбор кандидатов остается в юрисдикции Совета Европейского Союза, а Европейская комиссия сохраняет единоличное право законодательной инициативы. Учитывая, что Комиссия (а также Совет) являются антагонистами парламента в системе разделения властей, это считается демократическим дефицитом. [15] [16]
Совет ЕС (также известный как «совет министров» и просто «совет») представляет национальные правительства государств-членов, и, следовательно, его состав по существу представляет собой количество государств-членов (27), хотя голоса взвешиваются в соответствии с население каждого штата (см. процедуры ниже). Таким образом, он не заседает в соответствии с политическими группами, и вместо того, чтобы проводить большую часть своей работы в комитетах, большая часть его работы готовится дипломатическими представителями ( COREPER ).
В национальных парламентах стран-членов ЕС имеется «механизм раннего предупреждения», согласно которому, если одна треть выскажет возражение – «желтую карточку» – на том основании, что принцип субсидиарности был нарушен, то предложение должно быть пересмотрено. Если большинство сделает это – «оранжевая карта» – тогда Совет или Парламент могут немедленно проголосовать против него. Если логистические проблемы, связанные с претворением этого в жизнь, будут преодолены, то власть национальных парламентов можно будет осудить как дополнительный законодательный орган без общих дебатов или физического местонахождения: EU Observer назвал его «виртуальной третьей палатой». [17]
Обычная законодательная процедура [18] является основной законодательной процедурой принятия директив и постановлений. Ранее он был известен как процедура совместного решения , а иногда его называют « методом сообщества » в отличие от « межправительственных методов », которые могут по-разному относиться к процедуре консультаций или к открытому методу координации . [19] [20]
Статья 294 ДФЕС [21] следующим образом описывает обычную законодательную процедуру. Комиссия представляет законодательное предложение Парламенту и Совету. В первом чтении парламент принимает свою позицию. Если Совет одобряет формулировку Парламента, то акт считается принятым. В противном случае он должен принять свою позицию и передать ее Парламенту с разъяснениями. Комиссия также информирует парламент о своей позиции по этому вопросу. Во втором чтении закон принимается, если Парламент одобрит текст Совета или не примет решения. Парламент может отклонить текст Совета, что приведет к недействительности закона, или изменить его и вернуть обратно в Совет. Комиссия еще раз высказывает свое мнение. Если Комиссия по своему мнению отклонила поправки, Совет должен действовать единогласно, а не большинством голосов. [11]
Если в течение трех месяцев с момента получения парламентом нового текста Совет одобрит его, то он будет принят. В противном случае Председатель Совета с согласия Председателя Парламента созывает Согласительную комиссию, состоящую из Совета и такого же количества депутатов Европарламента (с присутствием в качестве модератора Комиссии). На основе двух позиций комитет составляет совместный текст. Если в течение шести недель не удастся согласовать общий текст, то акт провалился. Если это удастся и комитет одобрит текст, то Совет и Парламент (принимая решения большинством голосов) должны затем одобрить этот текст (третье чтение). Если один из них этого не сделает, акт не принимается. [11]
Эта процедура была введена Маастрихтским договором как процедура совместного решения [22] и изначально предназначалась для замены процедуры сотрудничества (см. ниже). Процедура совместного решения была изменена Амстердамским договором [23] , а число правовых оснований, к которым применяется эта процедура, было значительно увеличено как последним договором, так и Ниццким договором . Согласно Лиссабонскому договору, она была переименована в обычную законодательную процедуру и распространена почти на все области, такие как сельское хозяйство , рыболовство , транспорт, структурные фонды, весь бюджет и бывший третий столп . [18]
Трилог – это неформальный тип встреч, используемый в обычной законодательной процедуре ЕС. В нем участвуют представители Европейского парламента (ЕП), Совета ЕС и Европейской комиссии . Трилоги в равной степени представляют собой трехсторонние встречи, хотя ЕК выступает посредником между ЕП и Советом. Целью трехсторонних переговоров является приведение трех институтов к соглашению, чтобы ускорить обычную законодательную процедуру. Выражение «формальный трилог» иногда используется для описания заседаний Согласительного комитета, [24] которые проходят между вторым и третьим чтением законопроекта. Однако под термином «трилог» чаще всего понимают межинституциональные неформальные переговоры [25] , которые могут проходить на любом этапе обычной законодательной процедуры, от первого этапа до этапа формальной согласительной процедуры. [26] Соглашения, достигнутые в рамках трилогов, еще должны быть одобрены посредством официальных процедур каждого из трех институтов. Трилоги были «формализованы» в 2007 году [27] в совместной декларации ЕП, Совета и ЕК [28], но они не регулируются первичным законодательством.
Эволюция процесса европейской интеграции, а также эволюция роли Европарламента как созаконодателя привели к увеличению количества встреч в рамках трилога. [29] В течение законодательного периода 2009–2014 гг., когда Лиссабонский договор вступил в силу и процедура совместного принятия решений стала обычной законодательной процедурой – устанавливая роль Европарламента и Совета ЕС в качестве созаконодателей – 85% законодательных акты были одобрены в первом чтении, 13% - во втором чтении и только 2% были включены в согласительную процедуру. Эта тенденция соответствует увеличению количества трилогов (более 1500 за тот же период) [30] и рассматривается как доказательство эффективности трилогов в ускорении законодательной процедуры. [25]
Основным инструментом, используемым в трилогах, является документ из четырех колонок, рабочий лист, разделенный на четыре раздела, каждый из которых отражает позиции трех институтов ЕС. Первый столбец посвящен позиции ИК, второй – позиции ЕП, третий – позиции Совета. Четвертый и последний столбец оставлен для скомпрометированного текста, который должен появиться. Однако, хотя первые две позиции являются публичными, две другие часто содержат текстовые элементы, которые не были приняты, а содержание четвертой колонки остается недоступным для общественности. [29] Трилоги подвергались критике за отсутствие прозрачности и демократической легитимности. [31] Европейский омбудсмен , орган ЕС, ответственный за расследование жалоб на плохое управление со стороны институтов ЕС и других органов, в 2015 году начал стратегическое расследование, чтобы установить необходимость реформы трилога, изложив предложения по большей прозрачности. [32]
В договорах предусмотрены специальные законодательные процедуры, которые будут использоваться в чувствительных областях. Они предусматривают, что Совет принимает их единолично, лишь с участием другой стороны. Известными процедурами являются процедуры консультаций и согласия, хотя в конкретных случаях используются и другие.
В соответствии с этой процедурой Совет, действуя единогласно или квалифицированным большинством в зависимости от соответствующей области политики, может принять законодательство на основе предложения Европейской комиссии после консультации с Европейским парламентом. Хотя Совет обязан консультироваться с Парламентом по законодательным предложениям, он не связан позицией Парламента. На практике Совет часто игнорировал любые предложения Парламента и даже иногда достигал соглашения до того, как получил мнение Парламента. Однако Европейский суд постановил, что Совет должен дождаться заключения Парламента, и Суд отменил закон, который Совет принял до того, как Парламент дал свое заключение. [33]
До принятия Единого европейского закона процедура консультаций была наиболее широко используемой законодательной процедурой в тогдашнем Европейском Сообществе . Консультации по-прежнему используются при разработке законодательства, касающегося исключений для внутреннего рынка и законодательства о конкуренции. [34] Эта процедура также используется в отношении консультативных органов Союза, таких как Комитет регионов и Экономический и социальный комитет , с которыми необходимо проводить консультации по ряду областей согласно договорам, затрагивающим их сферу компетенции. Такая процедура осуществляется в дополнение к консультациям с Европейским парламентом или другим законодательным процедурам.
В рамках процедуры согласия (ранее процедура согласия) Совет может принимать законы на основе предложения Европейской комиссии после получения согласия Парламента. Таким образом, парламент имеет законные полномочия принять или отклонить любое предложение, но не существует юридического механизма для внесения поправок. Тем не менее, парламент предусмотрел создание согласительного комитета и процедуру представления промежуточных отчетов, в рамках которых он может изложить свои опасения Совету и пригрозить отказать в своем согласии, если его опасения не будут удовлетворены. [35] Это относится к приему членов , методам выхода , дополнительным общим правовым основам и борьбе с дискриминацией. [34]
Внутренние правовые системы государств-членов в основном являются наследием различных исторических законодательств [36], каждое из которых должно быть адаптировано, чтобы играть важную роль в обеспечении эффективного и единообразного применения стандартов права Европейского Союза . Правительства государств-членов ЕС имеют договорное обязательство ЕС вносить поправки в существующее первичное и вторичное законодательство таким образом, чтобы оно было разумно последовательным и понятным для частных лиц и предприятий, чтобы последовательно и надежно обеспечивать соблюдение законодательства и директив ЕС во всех различных юрисдикциях каждого государства-члена ЕС. Европейский Союз своевременно
В соответствии с этой процедурой Совет может принимать правовые акты, предложенные Комиссией, не требуя мнения Парламента. Эта процедура используется при установлении общего внешнего тарифа (статья 31 (бывшая статья 26)) и для переговоров по торговым соглашениям в рамках общей торговой политики ЕС (статья 207(3)). Однако формально эти акты не являются законодательными актами.
В некоторых ограниченных областях Комиссия имеет право принимать нормативные или технические законы без консультаций или получения согласия других органов. Комиссия может по собственной инициативе принимать правовые акты, касающиеся монополий и концессий, предоставляемых компаниям государствами-членами, а также права работников оставаться в государстве-члене после работы там (статья 45(3)(d) ДФЕС). С использованием этой процедуры были приняты две директивы: одна о прозрачности между государствами-членами и компаниями [13] и другая о конкуренции в телекоммуникационном секторе. [14] Формально данные акты не являются законодательными актами.
Лиссабонский договор 2009 года создал два различных способа внесения дальнейших поправок в договоры Европейского Союза: обычную процедуру пересмотра, которая во многом аналогична предыдущему процессу пересмотра, поскольку он предполагает созыв межправительственной конференции, и упрощенную процедуру пересмотра, согласно которой Часть третья Договора «О функционировании Европейского Союза», который касается внутренней политики и действий Союза, может быть изменен единогласным решением Европейского Совета при условии, что не произойдет никаких изменений в сфере компетенции ЕС, и при условии ратификации все государства-члены в обычном порядке.
Договор также предусматривает пункт Passerelle , который позволяет Европейскому совету единогласно принять решение о замене единогласного голосования в Совете министров голосованием квалифицированным большинством в определенных сферах с предварительного согласия Европейского парламента и перейти от специальной законодательной процедуры к обычная законодательная процедура.
Положение Пассереля позволяет изменять процедуры голосования без внесения поправок в договоры ЕС. В соответствии с этим пунктом Европейский Совет может, после получения согласия Европейского Парламента, единогласно проголосовать за:
Решение Европейского совета использовать любое из этих положений может вступить в силу только в том случае, если через шесть месяцев после того, как все национальные парламенты были уведомлены о решении, ни один из них не возражает.
Правовые акты, возникающие в результате этих процедур, могут принимать различные формы. Постановление – это закон, имеющий прямое действие ; например, регулирование платы за роуминг , которое немедленно устанавливает ограничения на цены на звонки по мобильному телефону, совершаемые в другом государстве ЕС. Директиву необходимо перенести, в определенных пределах, в национальное законодательство; например, Директива о сроке действия авторских прав , которая была транспонирована в Греции как Закон № 2557/1997 и в Ирландии как Положения Европейского сообщества (Срок охраны авторских прав) 1995 года . Решение имеет прямое действие, но касается только конкретного физического или юридического лица, а также существуют различные другие необязательные документы.
{{cite web}}: CS1 maint: archived copy as title (link)