Немецкий Бундесрат ( немецкий: [ˈbʊndəsˌʁaːt] ,букв.«Федеральный совет») — законодательный орган[а], представляющий шестнадцатьземель(федеративных государств)Германиина федеральном уровне (нем.Bundesebene). Бундесрат заседает в бывшейпрусской палате лордоввБерлине. Его второе местонахождение находится в бывшей столице Западной ГерманииБонне.
Бундесрат издает законы вместе с Бундестагом . Бундесрат состоит из членов, назначаемых правительствами земель, а Бундестаг состоит из представителей, напрямую избираемых немецким народом. Законы, которые затрагивают полномочия земель, и все конституционные изменения требуют согласия обеих палат. Из-за его несколько схожей функции Бундесрат иногда (спорно) описывается как верхняя палата парламента по образцу Сената США , Канадского Сената и Британской Палаты лордов . [a]
Название «Бундесрат» использовалось аналогичными органами в Северогерманском союзе (1867) и Германской империи (1871). Предшественником бундесрата в Веймарской республике (1919–1933) был рейхсрат .
Политический состав Бундесрата зависит от смены власти в федеральных землях Германии и, следовательно, от выборов в каждом федеральном округе. Каждая государственная делегация в Бундесрате по сути является представительством федерального правительства и отражает политический состав правящей коалиции в законодательном собрании каждого федерального округа. Таким образом, Бундесрат является постоянным органом и не имеет законодательных периодов. По организационным причинам Бундесрат структурирует свой законодательный календарь в годах работы ( Geschäftsjahre ), начиная с 1 ноября каждого года. Каждый год работы совпадает с годичным сроком полномочий Президиума Бундесрата . Сессии подсчитываются непрерывно с первой сессии 7 сентября 1949 года. 1000-я сессия Бундесрата состоялась 12 февраля 2021 года и была открыта речью президента Германии Франка-Вальтера Штайнмайера .
Историческим предшественником Бундесрата был Федеральный конвент (Конфедеративный сейм) Германского союза (1815–1848, 1850/1851–1866). Этот Федеральный конвент состоял из представителей государств-членов. Первый основной закон (Bundesakte) Германского союза перечислял, сколько голосов имело государство-член, для двух различных форм сейма. Сейм был единственным органом — разделения властей не было. Сейм возглавлял австрийский представитель.
В революции 1848 года Бундестаг передал свои полномочия имперскому регенту [1] и был возобновлен только в 1850/1851 годах. Несколько других попыток реформировать Конфедерацию включали сохранение Бундестага и добавление парламента и суда. Одна из этих попыток, предложенный Закон о реформе 1863 года, ввел термин Бундесрат . С роспуском Конфедерации в августе 1866 года [2] парламент и федеральный закон прекратили свое существование.
1 июля 1867 года был создан Северогерманский союз как конфедеративное государство . Рейхстаг, избираемый северогерманскими мужчинами, был одним из законодательных органов. Другим был Бундесрат (старое написание). Этот орган был специально создан по образцу старого парламента. [3] Когда в 1871 году Союз был преобразован и переименован в Deutsches Reich (Германская империя), Бундесрат сохранил свое название.
Хотя делегаты первоначального Бундесрата, как и сегодня, назначались правительствами земель, делегаты первоначального Бундесрата, как и делегаты Рейхсрата, обычно были высокопоставленными государственными служащими, а не членами кабинета министров. Первоначальный Бундесрат был очень силен; каждый законопроект требовал его одобрения, что приравнивало его к всенародно избранному Рейхстагу . Он также мог, с согласия императора, распустить Рейхстаг.
В революции 1918 года революционный орган Rat der Volksbeauftragten («Совет народных представителей») ограничил полномочия Бундесрата его административными функциями. Staatenausschuss (комитет земель) сопровождал реформу Германии, но не имел официальной роли в установлении новой конституции. Согласно этой Веймарской конституции , 1 августа 1919 года он был заменен Рейхсратом ( 1919–1934).
Рейхсрат Веймарской республики (1919–1934) имел значительно меньшее влияние, поскольку он мог только накладывать вето на законопроекты — и даже тогда его мог отменить Рейхстаг . Однако для отмены Рейхсрата требовалось большинство в две трети голосов в Рейхстаге , который состоял из многих партий , различающихся во мнениях. Таким образом, в большинстве случаев законопроекты, наложенные вето Рейхсратом, терпели неудачу из-за отсутствия единства среди партий, входящих в Рейхстаг . Рейхсрат был упразднен « Законом об упразднении Рейхсрата » 14 февраля 1934 года, примерно через год после прихода Гитлера к власти.
С 1894 по 1933 год Бундесрат/Рейхсрат собирался в том же здании, что и Рейхстаг, сегодня известном как Reichstagsgebäude . После 1949 года Бундесрат собирался в Бундесхаусе в Бонне вместе с Бундестагом, по крайней мере, большую часть времени. Крыло Бундесхауса было специально построено для Бундесрата. [ необходима цитата ]
В 2000 году Бундесрат переехал в Берлин, как и Бундестаг годом ранее. Берлинское местопребывание Бундесрата — бывшее здание Прусской палаты лордов . Крыло Бундесрата в Бонне по-прежнему используется как второе место. [ необходима цитата ]
Для Федерального ландтага 1815 года основной закон (Bundesakte) установил две различные формации. На пленарном заседании для принятия наиболее важных решений каждое государство имело по крайней мере один голос. Крупные государства Австрия, Пруссия, Бавария, Саксония, Ганновер и Вюртемберг имели по четыре голоса, а меньшие государства — по три или два. Из 39 государств 25 имели только один голос.
Северогерманский союз был другим образованием, нежели Германский союз, но его также можно считать детищем длительных дебатов о реформах в Германском союзе. Новый Бундесрат даже ссылался на старый сейм в статье 6, когда перераспределял голоса для каждого штата. Пруссия, изначально имевшая четыре голоса, получила голоса штатов, которые она аннексировала в 1866 году, т. е. Ганновер, Гессен-Кассель, Гольштейн, Нассау и Франкфурт, что в общей сложности составило 17 голосов. Общее количество голосов в 1867 году составило 43 голоса.
Когда в 1870/71 годах к союзу присоединились южногерманские земли, пересмотренные федеральные конституции выделили им новые голоса. У Баварии было шесть голосов, у Вюртемберга — четыре, у Бадена — три, а у (всего) Гессена-Дармштадта — три. Общее число голосов возросло до 58, а в 1911 году, с тремя новыми голосами для Эльзаса-Лотарингии, — до 61 голоса. Прусских голосов осталось 17.
Чтобы представить прусские голоса в контексте: 80% северных немцев жили в Пруссии, и после 1871 года Пруссия составляла две трети населения и территории Германии. Пруссия всегда была недостаточно представлена в Бундесрате.
Рейхсрат, как первый, не имел фиксированного числа голосов для государств-членов. Вместо этого он ввел принцип, согласно которому число зависело от фактического числа жителей. Первоначально государства имели один голос на каждый миллион жителей. В 1921 году это число было сокращено до 700 000 жителей на голос.
Ни одному штату не разрешалось иметь более 40 процентов голосов. Это рассматривалось как clausula antiborussica , уравновешивающая доминирующее положение Пруссии, в которой все еще проживало примерно две трети немецкого населения. Кроме того, с 1921 года половина прусских голосов подавалась не прусским государственным правительством, а администрациями прусских провинций .
Например, из 63 голосов в 1919 году у Пруссии было 25 голосов, у Баварии — семь, а у Саксонии — пять. У 12 земель было всего по одному голосу.
Состав Бундесрата отличается от других аналогичных законодательных органов, представляющих земли (таких как Совет Федерации РФ или Сенат США ). Члены Бундесрата не избираются — ни всенародным голосованием, ни парламентами земель — а делегируются соответствующим правительством земли. Они не пользуются свободным мандатом (например, большинство парламентских привилегий в Бундесрате может осуществлять только земля , а не отдельный член) и служат только до тех пор, пока они представляют свое государство, а не в течение фиксированного периода времени. Члены Бундесрата (суффикс «MdBR»), однако, пользуются тем же иммунитетом от судебного преследования , что и члены немецкого Бундестага . Кроме того, члены Бундесрата имеют неограниченный доступ к сессиям Бундестага ( где у них есть свои собственные скамьи слева от президента Бундестага) и его комитетов и могут выступать в любое время. [4] Последнее право наиболее известно использовалось в 2002 году тогдашним сенатором Гамбурга Рональдом Шиллом , который произнес подстрекательскую речь, которая была широко осуждена . [5]
Обычно государственная делегация состоит из министра-президента (называемого правящим бургомистром в Берлине, председателем сената в Бремене и первым бургомистром в Гамбурге) и других министров кабинета (называемых сенаторами в Берлине, Бремене и Гамбурге). Государственные кабинеты могут назначать столько делегатов, сколько голосов имеет земля, и обычно так и делают, но могут также направить одного делегата для осуществления всех голосов земли. Все остальные министры/сенаторы обычно назначаются в качестве заместителей делегатов. В любом случае земля должна отдавать свои голоса en bloc , т. е. без разделения голосов. Если члены Бундесрата из одной земли голосуют по-разному, все голоса земли считаются воздержавшимися. Известным примером этого было очень близкое голосование в 2002 году по новому закону об иммиграции правительством Шредера , когда заместитель министра-президента Бранденбурга Йорг Шенбом (ХДС) проголосовал «против», а государственный министр Альвин Циль (СДПГ) проголосовал «за». [6] Поскольку выборы в федеральные земли не координируются по всей Германии и могут произойти в любое время, распределение большинства в Бундесрате может измениться после любых таких выборов. Даже без новых выборов в федеральные земли возможно, что парламент федеральных земель установит новое правительство федеральных земель, поскольку сформировалась новая федеральная коалиция.
Количество голосов, выделяемых штату, основано на форме дегрессивной пропорциональности в соответствии с его населением. Таким образом, более мелкие штаты имеют больше голосов, чем распределение, пропорциональное населению, предоставило бы. Наличие небольших городов -государств Бремен , Гамбург и Берлин не позволяет Бундесрату иметь сельский и консервативный уклон других подобных законодательных органов, предвзятый в пользу малых штатов. Распределение голосов регулируется немецкой конституцией ( Grundgesetz ). [7] Все голоса штата подаются блоком — либо за, либо против, либо воздержавшись от предложения. Каждому штату выделяется не менее трех голосов и не более шести. Штаты с более чем
Земли , возглавляемые СДПГ, принято обозначать как A-земли , а земли, возглавляемые ХДС или ХСС, — как B-земли .
В отличие от многих других законодательных органов, делегаты Бундесрата от любого штата обязаны подавать голоса штата как единый блок (поскольку голоса не являются голосами соответствующего делегата). Делегаты не являются независимыми членами Бундесрата, а уполномоченными представителями правительств федеральных штатов. Если члены делегации подают разные голоса, то весь голос соответствующего штата считается недействительным. Эта традиция берет начало в Бундесрате 1867 года. Это конституционное требование. [9]
Делегаты земли равны друг другу в Бундесрате, поэтому премьер-министр не имеет особых прав по сравнению со своими министрами. Но возможно (и даже принято), что один из делегатов (Штимфюрер , «лидер голосов» — обычно премьер-министр) подает все голоса соответствующей земли, даже если присутствуют другие члены делегации. [ необходима цитата ]
В период с 1949 по 1990 год Западный Берлин представляли четыре члена, избираемые его Сенатом , но из-за неоднозначного правового статуса города они не имели права голоса. [10]
Поскольку коалиционные правительства распространены в землях, земли часто предпочитают воздержаться , если их коалиция не может прийти к согласию по позиции. Воздержание имеет тот же эффект, что и голосование против предложения, поскольку каждое решение Бундесрата требует большинства мест (т. е. 35) в пользу, а не просто большинства поданных голосов или большинства присутствующих делегатов.
Для законов, требующих явного согласия Бундесрата ( Zustimmungsgesetze , законы о согласии ), эти воздержания означают, что несколько политических партий, представленных в Бундесрате, обладают фактическим правом вето на законопроект, поскольку они могут блокировать голоса 35 или более депутатов. [12]
Во время коалиции «светофора» 2021–2025 годов такое вето имели две из трех правительственных партий ( СДПГ и «Зеленые» , а не СвДП ), а также оппозиционная партия ХДС/ХСС , что привело к фактической четырехсторонней коалиции. [13] В течение 16 лет до этого при канцлере Ангеле Меркель «Зеленые» имели такое вето и использовали его для поддержания цен на сертификаты на выбросы. [14]
Из-за угрозы вето оппозиции правительство ищет предварительного одобрения оппозиции с правом вето. Если соглашение не удается, правительство склонно откладывать законы, чтобы не показаться неспособным действовать. Это законодательное самоограничение федерального правительства проявляется в эмпирическом анализе федерального законодательства. [13] [15]
Законы о согласии составляют большинство политически важных законов и одну треть в целом. [16]
Первоначально с 1867 по 1918 год Бундесрат возглавлялся канцлером, хотя он не был членом и не имел права голоса. Эта традиция сохранилась до некоторой степени, когда с 1919 года Рейхсрат все еще должен был возглавляться членом имперского правительства (часто министром внутренних дел).
С 1949 года пост президента ежегодно сменяется министром-президентом каждой из земель . Это устанавливается Königsteiner Abkommen, начиная с федеральной земли с наибольшим населением, идя вниз. Президент Бундесрата созывает и председательствует на пленарных заседаниях органа и формально отвечает за представление Германии в делах Бундесрата. Президенту помогают два вице-президента, которые играют консультативную роль и замещают президента в его отсутствие; предшественник действующего президента является первым, его предполагаемый преемник — вторым вице-президентом. Все трое вместе составляют исполнительный комитет Бундесрата.
Президент Бундесрата («Bundesratspräsident») является четвертым в порядке старшинства после Федерального президента, Президента Бундестага, Канцлера и перед Председателем Федерального конституционного суда . Председатель Бундесрата становится исполняющим обязанности Федерального президента Германии, в случае если должность Федерального президента становится вакантной.
Поскольку Бундесрат намного меньше Бундестага, ему не требуется обширная организационная структура Бундестага. [ необходима цитата ] Бундесрат обычно планирует пленарные заседания один раз в месяц с целью голосования по законопроектам, подготовленным в комитете. Для сравнения, Бундестаг проводит около пятидесяти пленарных заседаний в год.
Делегаты Бундесрата с правом голоса сами редко посещают заседания комитетов; вместо этого они делегируют эту обязанность государственным служащим из своих министерств, как это разрешено Основным законом (статья 52,2). Сами делегаты, как правило, проводят большую часть своего времени в столицах своих земель, а не в федеральной столице. Делегации поддерживаются Landesvertretungen , которые в основном функционируют как посольства земель в федеральной столице.
Законодательная власть Бундесрата подчинена власти Бундестага, но тем не менее она играет важную законодательную роль. Федеральное правительство должно сначала представить все свои законодательные инициативы Бундесрату; только после этого предложение может быть передано в Бундестаг.
Кроме того, Бундесрат должен одобрить все законодательство, затрагивающее сферы политики, в отношении которых Основной закон предоставляет землям параллельные полномочия и в отношении которых земли должны администрировать федеральные правила. Это одобрение ( Zustimmung ) требует большинства активно используемых голосов «за», так что коалиция земель с разделившимся мнением по законопроекту голосует — своим воздержанием — фактически против законопроекта. Бундесрат со временем увеличил свои законодательные обязанности, успешно выступая за широкое, а не узкое толкование того, что составляет спектр законодательства, затрагивающего интересы земель. В 1949 году только 10% всех федеральных законов, а именно тех, которые напрямую затрагивают земли, требовали одобрения Бундесрата. В 1993 году около 60% федеральных законов требовали согласия Бундесрата [ необходима цитата ] . Основной закон также предоставляет Бундесрату абсолютное вето на такое законодательство.
Изменения в конституции требуют одобрения большинством в две трети всех голосов в Бундестаге и Бундесрате, что дает Бундесрату право абсолютного вето против изменений в конституции.
В отношении всех других законов Бундесрат имеет отлагательное вето ( Einspruch ), которое может быть преодолено путем повторного принятия закона, но на этот раз большинством в 50% плюс один голос всех членов Бундестага, а не просто большинством поданных голосов, что часто встречается в повседневной парламентской работе. Поскольку большинство законов принимается коалицией, имеющей абсолютное большинство в Бундестаге, этот вид отлагательного вето редко останавливает законодательство. Однако в качестве дополнительного положения закон, на который наложено вето большинством в две трети, должен быть принят снова большинством в две трети в Бундестаге, [17] в более общем смысле вето Бундесрата может быть преодолено голосованием Бундестага с большим процентом, чем вето. [18] Einspruch должен быть принят активными голосами «нет», так что воздержавшиеся считаются голосами против вето, т. е. для того, чтобы закон был принят.
Если используется абсолютное вето, Бундесрат, Бундестаг или правительство могут созвать совместный комитет для переговоров о компромиссе. Этот компромисс не может быть изменен, и обе палаты (Бундесрат и Бундестаг) должны провести окончательное голосование по компромиссу как есть. Политическая сила абсолютного вето особенно очевидна, когда оппозиционная партия или партии в Бундестаге имеют большинство в Бундесрате, что имело место почти постоянно в период с 1991 по 2005 год. Всякий раз, когда это происходит, оппозиция может поставить под угрозу законодательную программу правительства. Такое разделение полномочий может усложнить процесс управления, когда основные партии не согласны, и, в отличие от Бундестага, Бундесрат не может быть распущен. Такие тупиковые ситуации мало чем отличаются от тех, которые могут возникнуть при сосуществовании в других странах.
Некоторые наблюдатели утверждают, что противоборствующее большинство приводит к росту закулисной политики, когда небольшие группы высокопоставленных лидеров принимают все важные решения, а у представителей Бундестага есть выбор только между согласием с ними или невыполнением каких-либо действий вообще. Немецкая « Комиссия по федерализму » изучала этот вопрос, среди прочего. Часто высказывались предложения заменить Бундесрат на избираемый Сенат по американскому образцу, [19] который избирался бы в тот же день, что и Бундестаг . Это, как надеются, повысит популярность института, снизит влияние бюрократии земель на законодательство, [ необходимо разъяснение ] сделает противоборствующее большинство менее вероятным, сделает законодательный процесс более прозрачным и в целом установит новый стандарт демократического, а не бюрократического руководства.
Другие наблюдатели подчеркивают, что разное большинство в двух законодательных органах гарантирует, что все законы, когда они будут одобрены, будут иметь поддержку широкого политического спектра, что особенно ценно после объединения, когда консенсус по критически важным политическим решениям имеет жизненно важное значение. Формальное представительство земель в федеральном правительстве через Бундесрат обеспечивает очевидный форум для координации политики между землями и федеральным правительством. Необходимость такой координации, особенно с учетом особых, критических потребностей восточных земель, стала еще более важной.
Сторонники Бундесрата утверждают, что Бундесрат служит механизмом контроля над Бундестагом в смысле системы сдержек и противовесов . Поскольку исполнительные и законодательные функции тесно переплетены в любой парламентской системе, способность Бундесрата пересматривать и замедлять законодательные процессы часто рассматривается как компенсация этой потери разделения.
Im Ausland wird ein solches parlamentarisches System im Allgemeinen als Zweikammer- System bezeichnet. Для Бундестага и Бундесрата это дагеген eine gemeinsame Bezeichnung nicht allgemein üblich, и это очень ограничено, ob der Bundesrat eine Zweite Kammer ist. (Английский: За границей такая парламентская система обычно называется двухпалатной. Для Бундестага и Бундесрата такое общее обозначение необычно, и даже вызывает споры, является ли Бундесрат вообще второй палатой .)
Федеральное правительство или Бундестаг (нижняя палата немецкого парламента) разделяют предмет между несколькими законами, чтобы помешать Бундесрату (верхней палате немецкого парламента) предотвратить положения, которые сами по себе не подлежат его одобрению, то это не вызывает возражений с точки зрения конституции.
Договор об объединении был подписан федеральным правительством и правительством Германской Демократической Республики 31 августа 1990 г. Бундестаг (нижняя палата немецкого парламента) и Бундесрат (верхняя палата немецкого парламента) одобрили этот Договор, Протокол, Приложения I–III и соглашение от 18 сентября 1990 г. Законом от 23 сентября 1990 г. – Закон о Договоре об объединении (Бюллетень федеральных законов II, стр. 885).
федеральных государствах такие заметные диспропорции, как правило, допускаются только для второй палаты, существующей рядом с парламентом; в Германии и Австрии второй палатой является Бундесрат, в Австралии, Бельгии и США — Сенат.
52°30′33″N 13°22′53″E / 52.50917°N 13.38139°E / 52.50917; 13.38139