Правительство в Испании разделено на три сферы или уровня: само государство, регионы или автономные сообщества и местные образования ( муниципалитеты и группы муниципалитетов). [1] [2] [3] [4] [5] Эти уровни не являются иерархическими, то есть не существует верховенства или главенства одного над другим, а скорее они определяются отдельно своими юрисдикционными полномочиями ( испанский : compencias ). [6] [7]
Вторая сфера, область регионов или автономных сообществ, представляет собой подразделение второго уровня (используя определение NUTS и ОЭСР ) или подразделение первого уровня (используя определение FIPS , CIA World Factbook и ISO 3166-2 ). Во всех этих схемах участвуют 17 автономных сообществ и два автономных города (Мелилья и Сеута).
Третья сфера, сфера местных образований и местного самоуправления , включает в себя три различных подразделения Испании с разными политическими (советы), избирательными (округ) или административными (децентрализованные службы государства) функциями, а также другими образованиями, описанными ниже. Соответственно Испания территориально разделена на:
На практике большая часть полномочий местного самоуправления принадлежит муниципалитетам; провинциальные советы ограничиваются оказанием поддержки более мелким муниципалитетам. [8] [9] [10] [11] [12] Тем не менее (и игнорируя отсутствие административных функций в девяти провинциях) вместе взятые, 50 провинций, 7 островов и два автономных города определяются NUTS как подразделения третьего уровня. и ОЭСР . Сами по себе 50 провинций определены FIPS , Всемирной книгой фактов ЦРУ и ISO 3166-2 как второй уровень . Комаркас не фигурирует ни в одной из этих схем.
Хотя по закону муниципалитеты обязаны не пересекать границы провинций, комарки не имеют такого ограничения, поэтому не существует идеального разделения провинций на комарки; это разрозненные подразделения, состоящие из разных муниципалитетов. Например, комарка Огненная Земля Пинарес разделена между двумя провинциями, а комарка Серданья разделена между Францией и Испанией.
И провинции, и комарки представляют собой группы муниципалитетов. Существуют и другие группы муниципалитетов с административными функциями, определенными региональным законодательством, включая mancomunidades , мегаполисы, хунты и т. д., но они не являются территориальными или административными единицами Испании в целом.
Что касается провинций, существует еще одно территориальное деление Испании на 431 судебный округ , который является избирательным округом для выборов провинциальных советов .
С точки зрения разделения властей , национальное правительство включает все три ветви власти (судебную, исполнительную и законодательную); региональные правительства имеют только исполнительную и (однопалатную) законодательную власть (нет судебной власти). Местные органы власти являются только административными [3] , и их правила должны соответствовать национальному и региональному законодательству.
Что касается относительного размера каждого уровня, в 2002 году на центральное правительство приходилось 48,7% государственных расходов, на региональное правительство - 35,5% и на местные органы власти - 15,8%. [13]
Было высказано предположение, что территориальная модель является наиболее неточной и намеренно двусмысленной областью Конституции из-за неразрешенных разногласий и политической напряженности во время переговоров по ней. [14] [15] Хотя Испания считается одной из самых децентрализованных стран Европы, ее форма не определена в Конституции и была предметом многочисленных споров. [16] [17] [18] В отсутствие четкого определения Конституционный суд назвал эту модель «государством автономных сообществ», чтобы не подразумевать унитарную или федеративную модель. [19] Ученые описали эту модель как третий путь между федерализмом и унитаризмом, [20] как федеральную систему во всем, кроме названия, [21] или «федерацию без федерализма», [22] как систему, обеспечивающую значительную степень децентрализации. , хотя все еще находится под строгим наблюдением центрального правительства. [23]
Помимо термина «Государство автономных сообществ», различные авторы пытались найти термины для испанской модели децентрализации, включая «Региональное государство», [5] «Множественное государство», «Автономное государство», «Унитарное федеративное государство», «Региональное унитарное государство», «Полуфедеральное, полурегиональное или полуцентрализованное государство», «Федерально-региональное государство», «Автономное государство с федералистскими оттенками», «Унитарное государство с федералистским духом» и «Интегральное государство». [19]
Более поздняя оценка [24]
Среди политологов и других зарубежных ученых, похоже, существует консенсус в отношении того, что испанскую модель можно рассматривать как федеративную систему с определенными особенностями...
Полномочия, принадлежащие исключительно государству, определены в Конституции [25] , а полномочия региональных правительств - в их уставах автономии и могут включать жилищное строительство, городское и региональное планирование, сельское хозяйство, транспорт, здравоохранение, образование, социальное обеспечение и культуру. [26] Однако Конституция обеспечивает лишь общую основу, [a] и в настоящее время Конституционный суд разработал большой объем прецедентного права для устранения неясностей. [2]
Не все регионы обладают одинаковыми полномочиями, поэтому систему называют асимметричной, что в целом считается выгодной и способной реагировать на разнообразие. Однако один аспект этой асимметрии является причиной разногласий, а именно то, что Страна Басков и Наварра могут повышать свои собственные налоги и договариваться о переводе в Мадрид для оплаты общих услуг и, следовательно, в отличие от других регионов, не способствуют финансовому выравниванию между странами. Испания. [28]
Между национальными и региональными правительствами разделены многочисленные полномочия, такие как регулирование образования, муниципальный надзор, социальные службы и университеты. [29] [30] Результат может сбить с толку. [28]
Что касается местного самоуправления, хотя общие рамки местного самоуправления определены в Законе о местном самоуправлении [31] , детали определяются как национальным, так и региональным законодательством [32] и в основном относятся к муниципалитетам. Несмотря на кажущееся значение провинций в Конституции, на практике полномочия провинций и других групп муниципалитетов ограничиваются поддержкой более мелких муниципалитетов [8] [9] [10] [11] [12] По крайней мере, два автора опишите провинции как второй уровень местного самоуправления, чтобы подчеркнуть функцию поддержки. [8] [33]
Местное самоуправление означает советы, управляющие множеством «местных образований», которыми в первую очередь являются муниципалитеты [ 34] , но также и группы муниципалитетов, включая провинции , острова, мегаполисы, комарки , манкоммунидады , мегаполисы и субмуниципальные группы, известные как малые местные органы власти. юридические лица ( испанский : Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio ). [35] [36]
На практике большая часть власти принадлежит муниципалитетам; провинции и комарки ограничиваются оказанием поддержки более мелким муниципалитетам. [8] [9] [10] [11] [12]
Первый проект Конституции предлагал упразднить провинции. [8] Их существование в окончательной версии было особенно двусмысленным компромиссом во время переговоров по конституции, в результате чего те, кто желал унитарной структуры, искали более старую систему провинций как средство контроля над территорией из центра, в то время как те, кто стремился к более федеральной структура хотела территориальной автономии, включая право создавать свои собственные территориальные подразделения. [37] Другой автор говорит, что провинции как инструменты централистского мышления являются аномальными в конституции, которая создала структуру автономных сообществ. [38]
Провинциальные советы вызывали споры еще до принятия действующей Конституции. [39] Провинциальные советы не избираются прямым голосованием, [40] и сохраняется дублирование услуг. [41] Высокопоставленный чиновник заявил, что провинциальные советы являются излишним и ненужным уровнем власти. [42] Другой писатель сказал, что провинциальные советы на самом деле служат только интересам политических партий, распределяя оплачиваемые должности среди членов партии или их соратников. [43]
Девять из 50 провинций не имеют политических или административных функций, т.е. не имеют провинциальных советов. В шести (Астурия, Кантабрия, Ла-Риоха, Мадрид, Мурсия и Наварра) функции провинций берут на себя региональные власти, поскольку границы идентичны. В трех провинциях Балеарских и Канарских островов функции провинциальных советов разделены между отдельным органом на каждом острове, называемым островным советом ( островной совет Кабильдо и островной Консехо), и региональным правительством. Автономные города Сеута и Мелилья не входят ни в одну провинцию.
Закон о местном самоуправлении позволяет каждому региону определять деятельность провинциальных советов. [44] Статуя автономии Каталонии 2006 года передала все политические и административные функции провинциальных советов региональному правительству с целью передачи этих полномочий новому субъекту, называемому verguerie , в соответствии с дальнейшим законодательством. Однако в 2010 году Конституционный суд запретил прекращение полномочий провинций. [45]
Территориальные границы не обязательно совпадают, поскольку создание, ликвидация и изменение границ муниципалитетов, комарков и других групп муниципалитетов находится в руках региональных правительств [46] [47] [48], в то время как только центральное правительство может изменять границы провинция [49] и границы областей определяются в их уставах автономии. [50] Например, одна юридически определенная комарка, Серданья, разделена между двумя штатами: юго-западная половина считается комаркой Испании, а северо-восточная половина является частью Франции.
Использование территориальных единиц или географических границ для статистики, разработки и финансирования европейской политики, а также для других геопространственных целей отличается от юрисдикционных полномочий, предоставленных трем сферам управления. Для статистических целей неизменно используются автономные сообщества и провинции, несмотря на ограниченные полномочия, предоставленные советам провинций по сравнению с муниципалитетами, или тот факт, что девять провинций не имеют административных или политических функций, поскольку их функции берут на себя другие образования.
Например, Евростат [51] использует Номенклатуру территориальных единиц для статистической системы. Уровень 2 NUTS и территориальный уровень 2 ОЭСР — это автономное сообщество и автономные города (всего 19), а уровень NUTS 3 и территориальный уровень 3 ОЭСР включают 50 провинций, семь островов и два автономных города (всего 59). В NUTS также есть два подразделения местной администрации: это снова провинции (уровень единицы местной администрации 1) и муниципалитеты (уровень единицы местной администрации 2).
Используя другую схему нумерации, коды регионов Федеральных стандартов обработки информации США определяют автономные сообщества и города как подразделения первого уровня (всего 19), но только 50 провинций - как подразделения второго уровня. Кроме того, во Всемирной книге фактов ЦРУ используется термин административное деление первого порядка для обозначения автономных сообществ. [52] Аналогичным образом, проект ООН по набору данных «Границы второго административного уровня» (SALB) для мониторинга целей развития определяет первый субнациональный уровень как автономные сообщества и города.
Используя аналогичную терминологию, ISO 3166-2 определяет подразделения первого уровня как автономные сообщества и города (всего 19), а второго уровня - 50 провинций (не считая островов или автономных городов в этом подразделении).