Регламент об условиях верховенства права — это регламент Европейского союза и Евратома , который позволяет Европейской комиссии принимать меры, включая приостановление выплаты средств из бюджета ЕС, государствам-членам, которые нарушают принципы верховенства права, закрепленные в статье 2 Договора о Европейском союзе . [1]
Демократический откат в Венгрии и Польше был серьезной проблемой для Европейского союза с 2010-х годов. В декабре 2017 года Европейская комиссия инициировала процедуру приостановления членства Польши по статье 7, а в сентябре 2018 года Европейский парламент сделал то же самое против Венгрии. Однако с тех пор разбирательство застопорилось, поскольку приостановление членства государства-члена в соответствии со статьей 7 требует единогласия, исключая заинтересованное государство-член, и Венгрия и Польша, как ожидается, наложат вето на приостановление членства друг друга. [1]
В качестве решения этой проблемы Европейская комиссия в мае 2018 года предложила связать выплаты из бюджета Европейского союза с соблюдением стандартов верховенства права посредством регулирования. [2] Европейский парламент принял позицию по предложению Комиссии в апреле 2019 года, но Совет в целом опасался вступать в конфронтацию со своими членами из Польши и Венгрии. [1]
Это изменилось во время принятия Многолетней финансовой структуры (MFF) на 2021–2027 годы и пакета мер по восстановлению ЕС следующего поколения (NGEU) летом 2020 года. На саммите Европейского совета в июле 2020 года главы государств и правительств стран-членов ЕС согласились, что эти фонды должны быть привязаны к режиму обусловленности в отношении верховенства закона. Германия, председательствующая в Совете, предложила компромисс по регулированию обусловленности верховенства закона, предложенному Комиссией и Европейским парламентом в сентябре 2020 года. После трехсторонних встреч между Советом, Европейским парламентом и Комиссией 5 ноября 2020 года был опубликован законодательный проект постановления. [1]
Хотя регламент мог быть принят Советом квалифицированным большинством , Венгрия и Польша пригрозили наложить вето на Решение о собственных ресурсах, которое определяет, как финансируются MFF и NGEU . На саммите Европейского совета 10 и 11 декабря 2020 года тупиковая ситуация была разрешена путем принятия серии деклараций о том, как Регламент об условиях верховенства права должен быть принят, реализован и интерпретирован. Это проложило путь к принятию регламента Советом 14 декабря 2020 года и Европейским парламентом 16 декабря 2020 года. [1]
Согласно статье 2 Договора о Европейском Союзе , Союз основан на уважении верховенства права, а также других ценностей, таких как человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, уважение прав человека и прав на принадлежность к меньшинствам. [3] Для содействия достижению этих демократических ценностей ЕС статья 4 Договора о Европейском Союзе предусматривает, что Союз и государства-члены должны помогать друг другу «в соответствии с принципом искреннего сотрудничества » [4] и «воздерживаться от мер, которые могли бы поставить под угрозу» [4] реализацию ценностей Союза.
Статья 7 Договора о Европейском Союзе выступает в качестве средства правовой защиты в ситуации, когда в государстве-члене имеет место серьезное нарушение основополагающих ценностей статьи 2, и Европейский Союз может выйти за рамки предоставленных ему полномочий, чтобы вернуть государство-член к соблюдению. [5] С другой стороны, Регламент об обусловленности верховенства права имеет в качестве своей правовой основы статью 322(1)(a) Договора о функционировании Европейского Союза (TFEU):
Европейский парламент и Совет, действуя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультаций со Счетной палатой, принимают посредством регламентов:
(a) финансовые правила, которые определяют, в частности, процедуру, которая должна быть принята для составления и исполнения бюджета, а также для представления и проверки счетов;
— Договор о функционировании Европейского Союза
Таким образом, законная цель установления связи между фондами и финансовыми интересами ЕС, с одной стороны, и надежным верховенством права в государствах-членах, с другой стороны, заключается исключительно в обеспечении надлежащего исполнения и защиты бюджета ЕС, а также прозрачного финансового управления. [6] [7]
Статья 2 Регламента определяет «верховенство права» в свете статьи 2 TEU и расширяет его определение, добавляя различные слои, которые относятся к различным ветвям власти. Для демократического общества в целом уважение к верховенству права требует «прозрачного, подотчетного, демократического и плюралистического процесса законотворчества», в дополнение к «правовой определенности» и «разделению властей». [8] Этот аспект обеспечивает сдержки и противовесы и не допускает концентрации власти в одном субъекте. [9] В частности, для исполнительной власти, которая обладает прямым влиянием на принятие решений, верховенство права означает «запрет произвола», [8] чтобы предотвратить предвзятость и коррупцию. Для судебной системы требуется «эффективная судебная защита, включая доступ к правосудию, независимыми и беспристрастными судами; также в отношении основных прав; и недискриминации и равенства перед законом». [8] Эффективная и независимая система правосудия является не только важным противовесом власти других ветвей власти, но и защищает индивидуальную свободу и права. [10]
Статья 3 описывает нарушения верховенства права, которые могут быть показательными для обеспечения соблюдения этого положения с целью защиты бюджета, в то время как статья 4 продолжает подробно излагать восемь условий, которые должны быть выполнены, с помощью которых можно определить серьезный риск или фактическое нарушение верховенства права. [8]
Статья 5 перечисляет все меры, которые могут быть использованы для защиты бюджета Союза, статья 6 объясняет процедуру, если государство-член выполнило любое из условий статьи 4. [8] Наконец, статья 7 Регламента описывает меры по снятию мер против государства-члена. [8]
Декларативные заявления, принятые на саммите Европейского совета 10 и 11 декабря 2020 года, касаются того, как Европейский совет видит, что регламент должен быть реализован. Юридическая ценность этих декларативных заявлений оспаривается. [1]
Согласно декларативным заявлениям Европейского совета, Комиссия должна не только разработать руководящие принципы для применения регламента, но и дождаться результатов юридических оспариваний регламента, прежде чем внедрять его. Кроме того, Комиссия должна применять регламент только тогда, когда нет более эффективных средств для защиты бюджета Союза. [1]
Европейский парламент принял резолюцию 25 марта 2021 года, в которой он подчеркнул, что «применение Регламента об обусловленности верховенства права не может зависеть от принятия руководящих принципов», настоятельно призвав «Комиссию избегать дальнейших задержек в его применении» и «регулярно информировать парламент обо всех текущих расследованиях нарушений принципов верховенства права, которые могут повлиять или серьезно повлиять на надежное финансовое управление бюджетом Союза достаточно прямым образом». Европейский парламент пригрозил подать в суд на Комиссию, если она не предоставит такую информацию Европейскому парламенту до 1 июня 2021 года. [11] [12]
10 июня 2021 года, после того как крайний срок истек, а Комиссия не предоставила Европейскому парламенту необходимую информацию, Европейский парламент принял еще одну резолюцию, призывающую Комиссию выполнить свои обязательства в соответствии с Регламентом об условиях верховенства права в течение двух недель и уведомляющую Комиссию о том, что она начнет подготовку к судебному иску против Комиссии за бездействие (статья 265 ДФЕС). [11] [13] Европейская комиссия отклонила ультиматум 23 августа 2021 года пятистраничным письмом. [14]
11 марта 2021 года Венгрия и Польша по отдельности начали судебное разбирательство в Европейском суде против Европейского парламента и Совета за принятие постановления, прося суд отменить постановление, поскольку, по мнению Венгрии и Польши, постановление не имеет надлежащей правовой основы и служит для обхода карательного механизма, предусмотренного в статье 7 Договора о Европейском союзе . [15] [16] [17]
В ходе процедуры и Венгрия, и Польша использовали конфиденциальное заключение Юридической службы Совета Европейского Союза, однако, несмотря на возражения представителей Совета, Суд разрешил принять этот документ ввиду «преобладающего общественного интереса в прозрачности законодательной процедуры» [18] .
2 декабря 2021 года Генеральный адвокат Кампос Санчес-Бордона вынес заключение по делам C-156/21, возбужденным Венгрией, и C-157/21, возбужденным Польшей против Парламента и Совета. [19] [20] Генеральный адвокат написал в своем заключении, что, поскольку целью было надлежащее управление бюджетом Союза, а не защита верховенства права в качестве механизма санкций, статья 322(1)(a) ДФЕС является подходящей правовой основой для достижения этой цели:
«...Регламент не направлен на защиту верховенства права посредством механизма санкций, аналогичного статье 7 ДЕС, а скорее на установление финансового инструмента обусловленности для защиты этой ценности Европейского Союза...»
«...Регламент требует достаточно прямой связи между нарушением верховенства права и исполнением бюджета, в результате чего он не применяется ко всем нарушениям верховенства права, а только к тем, которые напрямую связаны с исполнением бюджета Союза...»
— AG Campos Sánchez-Bordona, пресс-релиз № 217/21.
Кроме того, Генеральный адвокат подчеркнул, что существование статьи 7 TEU не лишает ЕС возможности использовать дополнительные инструменты для защиты ценностей Союза, помимо тех, которые предусмотрены в статье 7 TEU, только в той мере, в которой они отличаются от механизмов, установленных в этой статье. [19] Таким образом, Регламент об обусловленности устанавливает это различие, поскольку должно существовать прямая связь между верховенством права и надежным финансовым управлением со стороны государства-члена с целью защиты бюджета Союза. [19]
Наконец, Генеральный адвокат утверждает, что, хотя верховенство права упоминается как одна из ценностей Союза в статье 2 TEU, это не мешает законодателю определить и конкретизировать это понятие более точно (сосредоточившись на статье 2 Регламента). [8] [19] Он завершает, отмечая, что определения верховенства права в Регламенте и другие особенности, касающиеся условий нарушения верховенства права, «удовлетворяют минимальным требованиям ясности, точности и предсказуемости, требуемым принципом правовой определенности». [19]
Европейский суд в конечном итоге отклонил жалобы обеих стран, установил, что Регламент имеет надлежащую правовую основу, и отметил, что Союз не превысил своих полномочий, предоставленных ему Договорами. [21] [22]
«Ценности, содержащиеся в статье 2 TEU, были определены и разделяются государствами-членами. Они определяют саму идентичность Европейского Союза как общего правового порядка. Таким образом, Европейский Союз должен иметь возможность защищать эти ценности в пределах своих полномочий, установленных Договорами...»
— Суд Европейского Союза, пункт 127
Кроме того, Суд подчеркнул «взаимное доверие», которое должно существовать между Союзом и государствами-членами, и понимание того, что государства-члены должны соблюдать ценности, изложенные в статье 2 TEU, чтобы получить все юридические преимущества от своего членства в ЕС (пункт 126). [23] В случае, когда государство-член не соблюдает вышеупомянутые ценности, Суд отклоняет процедуру, предусмотренную статьей 7 TEU, которая является единственной, посредством которой «ценность верховенства права может быть защищена ЕС» (пункт 163). [23] Тем не менее, ссылаясь на конкретный Регламент, Суд устанавливает механизм прямой связи:
«...достаточно указать, что оспариваемое положение не уполномочивает ни Комиссию, ни Совет проводить такой обзор, за исключением случаев, когда речь идет о поведении органа власти государства-члена или ситуации, приписываемой такому органу власти, которая связана с исполнением бюджета Союза и которая, следовательно, подпадает под действие законодательства ЕС».
— Суд Европейского Союза, пункт 164
27 апреля 2022 года Европейская комиссия впервые запустила механизм против Венгрии. 18 сентября 2022 года Комиссия предложила Совету принять меры по защите бюджета против Венгрии на сумму 7,5 млрд евро за нарушения ею верховенства права. Венгрия приняла меры по исправлению положения в попытке изменить мнение Комиссии, но 30 ноября 2022 года Комиссия пришла к выводу, что недостатки сохраняются. Позиция Комиссии была подтверждена 9 декабря 2022 года, и 12 декабря Комитет постоянных представителей квалифицированным большинством голосов постановил рекомендовать Совету принять решение о реализации против Венгрии. 15 декабря 2022 года Совет квалифицированным большинством голосов принял решение о реализации в отношении Венгрии, заморозив 6,3 млрд евро из средств, которые Венгрия получает от Союза.