Австралийские правительства, как колоний после введения ответственного правительства в 1850-х годах, так и национальное правительство с момента федерации в 1901 году, имели право устанавливать и изменять тарифные ставки. Эти полномочия принадлежат соответствующим законодательным органам, при этом тарифы, будучи налоговым законом, должны исходить от нижней палаты законодательного органа.
Тарифы всегда были спорным вопросом в австралийской политике. Временами они были в центре интенсивных дебатов. Это было особенно верно в дебатах в колониях, предшествовавших австралийской федерации, и в последующих дебатах в федеральном парламенте, когда было необходимо установить единую для всей Австралии шкалу тарифных ставок. [1] Это было верно также в период 1970-х и 1980-х годов, когда реформы начали процесс снижения уровней тарифов. Результаты этих дебатов оказали влияние на рост австралийской экономики и распределение реальных доходов домохозяйств.
Первые тарифы были введены в колонии Новый Южный Уэльс губернатором Кингом в 1800 году. Они были наложены на импорт алкогольных напитков: крепких спиртных напитков, пива и вина. Тарифы были введены на табак, сигары и сигареты в Новом Южном Уэльсе в 1818 году. В то время Новый Южный Уэльс включал территории современных штатов Виктория , Квинсленд и Тасмания . При их создании позже другие колонии также налагали тарифы на импортные товары, полностью или в значительной степени, на эти две группы товаров.
Эти пошлины были налогами на доходы. В 19 веке налогообложение этих двух групп товаров приносило колониям большие доходы. Фактически, доходы от этих двух групп, которые были известны как «наркотики и стимуляторы», составляли большую часть тарифных доходов в Австралии почти все столетие; в 1900 году они все еще составляли 48% от общих тарифных доходов колоний.
Во всех колониях ассортимент товаров, подлежащих обложению пошлинами, неуклонно расширялся в течение столетия. Принятие Закона об управлении австралийскими колониями Имперским парламентом в 1850 году ввело ответственное правительство в колониях, позволив каждой колонии определять свою собственную тарифную политику. Все чаще некоторые из новых тарифов вводились из защитных побуждений. В 1866 году Виктория добавила широкий спектр товаров в список облагаемых пошлинами предметов, большинство из которых были изготовлены, все подлежали адвалорной ставке пошлины в размере 10%. Экономические историки в целом сходятся во мнении, что эти тарифы были направлены на обеспечение занятости шахтеров, которые стали излишними после окончания викторианской золотой лихорадки . Все колонии, за исключением Нового Южного Уэльса, последовали примеру Виктории, приняв тарифы в защитных целях, а не для увеличения доходов.
По мере расширения ассортимента товаров, подлежащих налогообложению импорта, средние уровни пошлин, в адвалорном выражении, демонстрировали растущее расхождение между колониями. Новый Южный Уэльс продолжал проводить явную политику ограничения импортных пошлин небольшим ассортиментом товаров в целях получения дохода (за исключением сахара, который был сильно защищен). В дебатах о формировании федерации Новый Южный Уэльс был известен как колония «свободной торговли», а Виктория, вторая из «крупных» колоний, как «протекционистская». К концу века в Квинсленде и Западной Австралии средние ставки были более чем вдвое выше, чем в Виктории, но в этих колониях преобладали мотивы получения дохода. [2]
В колониальную эпоху товары, импортируемые в одну колонию из другой колонии, также облагались пошлиной по ставкам, установленным импортирующей колонией. В целом, товары, импортируемые из других колоний, в основном сельскохозяйственная продукция, уголь и машины, облагались более низкими ставками, чем товары, импортируемые из других стран. Однако они все еще были значительными. Средние адвалорные ставки на импорт из других колоний в 1900 году варьировались от 3,7% для импорта в Новый Южный Уэльс до 19,3% для межколониального импорта в Тасманию. Межколониальный импорт был сдерживающим фактором для межколониальной торговли и, что еще важнее в дебатах перед федерацией, основным раздражителем в межколониальных отношениях.
С точки зрения формы и структуры тарифов, колониальные системы разработали черты, которые перешли в первый австралийский таможенный тариф. Это касалось сочетания специфических и адвалорных ставок, более благоприятного налогового режима для промежуточных ресурсов, сложной дифференциации тарифных ставок в пределах товарных групп или отраслей, а также дифференцированных ставок на импорт подакцизных товаров и ставок акцизного налога на аналогичные отечественные продукты, что давало защитную маржу импорту алкогольных напитков и табака.
При разработке австралийской конституции были установлены два требования, касающиеся введения тарифов. Во-первых, все тарифы должны быть единообразными по всей Австралии [3] и, во-вторых, не должно быть тарифов на межгосударственную торговлю и коммерцию (т. е. вся межгосударственная торговля должна быть «абсолютно свободной»). [4]
Чтобы выйти из тупика в предфедеративных дебатах относительно уровня тарифов на импорт из других стран, было решено, что они будут определены федеральным правительством в течение двух лет федерации. В первом и втором парламентах Содружества с 1901 по 1906 год было три политические партии — Партия свободной торговли , Протекционистская партия и Лейбористская партия — и уровень тарифов был основным вопросом между ними. Новый Южный Уэльс выступал за подход свободной торговли, в то время как Виктория была протекционистской. Парламент принял первый Закон о таможенных тарифах в 1902 году, что было компромиссной позицией. [5] Оценки показывают, что ставки 1902 года увеличили среднюю ставку таможенных пошлин из других стран с 13,1% в колониях до 17,5% по новым ставкам Содружества.
Протекционистская партия, которая была крупнейшей партией в федеральном парламенте и сформировала правительство при поддержке лейбористов, все еще была недовольна уровнем тарифов и создала Королевскую комиссию по таможенным и акцизным тарифам в 1904 году. [6] Комиссия отчиталась в 1907 году и рекомендовала дальнейшее повышение таможенных ставок. Средняя ставка пошлины в 1907 году составила 26,2%. Протекционистская партия Дикина внесла в парламент в декабре 1907 года пояснительную записку, в которой излагалась новая политика защиты. Это была декларация о намерении повысить уровень защиты от импорта в Австралии, а также, что важно, обеспечить передачу этой защиты рабочим в конкурирующих с импортом обрабатывающих отраслях. Партия объединилась с Лейбористской партией, теперь твердо приверженной более высоким тарифам, чтобы принять Закон о таможенных тарифах 1908 года, который был назван Тарифом Лайна, следуя практике называния нового закона в честь министра , который представил его парламенту. Этот акт, в большей степени, чем Закон о таможенных тарифах 1902 года, продвинул Австралию к высокому уровню защиты промышленных товаров. Он увеличил тарифные ставки на многие товары, особенно на шерстяные изделия, изделия из железа и стали, а также сельскохозяйственную технику. Закон 1908 года представлял собой триумф протекционистов над сторонниками свободной торговли в парламенте. Средняя ставка пошлины увеличилась в 1908 году до 30,6%.
Партия свободной торговли была распущена в 1909 году, а в 1910 году две нелейбористские партии, протекционистская группа Дикина и остатки Партии свободной торговли, объединились, чтобы сформировать Либеральную партию . В том же году было сформировано первое лейбористское правительство большинства, и обе парламентские партии заявили о своей поддержке протекционизма и более высоких тарифов.
Тарифные ставки на некоторые товары были увеличены во время Первой мировой войны и по частям в Тарифных актах каждые несколько лет после войны. Тариф 1922 года, известный как Тариф Грина, увеличил многие ставки, особенно в отраслях, которые выросли во время войны. Тарифы 1926 и 1928 годов, известные как Тарифы Праттена, еще больше увеличили многие ставки.
Во время Великой депрессии лейбористское правительство Скаллина подняло много ставок. Период , предшествовавший Великой депрессии и включая ее, был особенно важным периодом в истории тарифов в Австралии. Он установил высокие барьеры для импорта промышленных товаров в целом. Например, в 1931/1932 годах средняя пошлина на весь импорт составляла 37%, а на облагаемый пошлиной импорт — 72%. С тех пор наблюдается сворачивание очень высоких ставок эпохи Великой депрессии.
Тарифы оставались на очень высоком уровне, а средняя ставка на облагаемый пошлинами импорт оставалась выше 40% до окончания Второй мировой войны. Изменения в тарифных ставках и методе оценки для целей пошлин в 1947 году снизили средний уровень тарифов до 30%.
В 1970-х годах началась частичная реформа по снижению тарифных ставок в некоторых отраслях. В 1973 году все тарифы (кроме подакцизных товаров) были снижены на 25% правительством Уитлэма Лейбористской партии . Это было первое всеобъемлющее снижение тарифов в истории Австралии, хотя мотивом политики было снижение уровня инфляции, а не повышение эффективности производства. Однако сокращения в основных отраслях промышленности были отменены в течение двух лет, поскольку правительство восстановило их ставки до уровня до 1973 года. Непосредственным результатом снижения тарифов 1973 года стал быстрый спад местного производства полупроводников и бытовой электроники, которое уже находилось под сильным конкурентным давлением со стороны японских и других иностранных производителей и столкнулось с инвестиционными решениями, связанными с внедрением цветного телевидения в Австралии. [7] [8] [9]
Новая стратегия постепенного поэтапного снижения тарифных ставок была представлена лейбористским правительством Хоука в Экономическом заявлении Палате представителей 1988 года. Первоначально снижение тарифов должно было быть поэтапным в течение четырехлетнего периода, но «вторая фаза», объявленная в 1991 году, продлила эти ежегодные снижения до 2000 года. Этот план привел к гораздо большему снижению тарифных ставок, чем все предыдущие частичные реформы. Поэтапные снижения имеют то преимущество, что они применяются к очень большому количеству тарифных позиций и происходят ежегодно, тем самым поддерживая динамику реформ и предсказуемость тарифных ставок. Они были дополнены значительным снижением тарифов, защищающих легковые автомобили и текстильную, швейную и обувную (TCF) отрасли, две отрасли, сохранившие самые высокие уровни защиты, которые были исключены из поэтапных снижений, поскольку они подпадали под специальные отраслевые планы. После 2000 года основные снижения снова произошли в автомобильной и TCF отраслях.
Ставка тарифа на новые полностью собранные легковые автомобили отражает тарифные реформы последних тридцати лет. Эта ставка тарифа была самой важной в австралийском таможенном тарифе с тех пор, как General Motors Holden начала сборку автомобилей в 1948 году. В конце 1980-х годов ставка тарифа MFN [ необходимо разъяснение ] по этой статье составляла 45%, а к 2000 году она была снижена до 15%. Затем она была снижена до 10% в 2005 году и до 5% в 2010 году. Это текущая ставка (не считая налога на автомобили класса люкс). По мере снижения уровня защиты количество компаний, занимающихся сборкой автомобилей, неуклонно сокращалось. На пике развития отрасли в Австралии было более 10 компаний, занимающихся сборкой автомобилей. С 2016 года их осталось всего три — Ford, Toyota и Holden. Все три прекратили производство к концу 2017 года. С самого начала эта отрасль никогда не была конкурентоспособной по мировым ценам, и ее существование зависело от высокого уровня защиты. Влияние снижения защиты производства автомобилей было усилено исторически высоким обменным курсом австралийского доллара к доллару США в период с 2010 по 2014 год. Теперь Австралия импортирует практически все свои автомобили, многие из стран, которые защищают свои местные рынки транспортных средств, например, Таиланд, с импортными пошлинами до 80% на импортные автомобили. [10] [11] Серьезный избыток мощностей на мировом рынке транспортных средств, вероятно, усугубленный высоким уровнем защиты и государственными субсидиями в странах-экспортерах, привел к жесткой ценовой конкуренции на рынке импортных автомобилей Австралии, что принесло пользу австралийским потребителям.
Уникальной и важной чертой истории тарифов в Австралии является роль, которую играли независимые установленные законом органы, которые были созданы для консультирования правительств того времени по тарифной политике, а позднее и в более широком смысле по всем мерам поддержки промышленности. Первым из них был Тарифный совет, созданный в 1921 году. Его сменила Комиссия по содействию промышленности (IAC), которая начала работу в 1974 году. IAC была заменена Комиссией по промышленности (IC) в 1990 году. Она, в свою очередь, была заменена Комиссией по производительности (PC) в 1996 году. Этот шаг значительно расширил круг политических вопросов, которые могли быть переданы Комиссии, так что теперь она охватывала широкий спектр микроэкономической политики и социальных вопросов.
С 1921 года все изменения в тарифной ставке по отдельным товарам или группам товаров подлежат рассмотрению и рекомендации независимой консультативной комиссии или группы. Этот обзор проводился как публичное расследование. Из-за высокой частоты изменений тарифов в Австралии это означало, что установленные законом органы проводили многочисленные расследования в отношении некоторых групп товаров. В случае автомобильной промышленности, например, с 1948 года было получено 24 отчета по отрасли, хотя в ранние дни Тарифного совета некоторые из этих отчетов касались таких компонентов, как двигатели или кузова. Это составляет в среднем один отчет каждые три года по отрасли. Для группы товаров Текстиль, Одежда и Обувь количество отчетов намного больше.
Два набора изменений тарифных ставок исключены из этого консультативного процесса. Первый — это многосторонние изменения тарифов (и другие политики, связанные с нашими обязательствами как члена ГАТТ , а затем ВТО ), а второй — двусторонние или региональные торговые соглашения. Исключение этих двух областей стало серьезным ограничением для рекомендаций независимых комиссий по тарифной политике.
Эти комиссии повлияли на историю тарифов в Австралии несколькими способами. Они давали советы, которые повлияли на парламентские решения по отдельным группам тарифов, о которых шла речь. Их советы не всегда принимались. Тем не менее, взгляды на общую политику защиты Тарифного совета и его преемников постепенно заложили основу для принятия политиками необходимости тарифной реформы.
После Второй мировой войны они разработали критерии того, какое производство является эффективным, чтобы направлять свои рекомендации. До Второй мировой войны Совет ограничивал свои рекомендации исключительно конкретными вопросами рассматриваемых товаров, следуя принципам, изложенным Советом в 1933 году. Отчет Комитета Бригдена подвергся критике за отсутствие всеобъемлющего взгляда на тарифную политику, включая неспособность разработать максимальную ставку защиты. С 1960-х годов Совет по тарифам стал все более критически относиться к высоким и сильно различающимся уровням защиты обрабатывающей промышленности. В мае 1971 года Совет начал Пересмотр тарифов, который должен был изучить уровни защиты в обрабатывающей промышленности. Он предложил ограничить ставки диапазоном с верхней и нижней точкой отсчета, причем точки определялись с точки зрения эффективных ставок защиты, а не номинальных ставок. Это спровоцировало ожесточенную борьбу между реформистскими взглядами Тарифного совета во главе с Альфом Раттиганом, с одной стороны, и правительствами Уитлэма (лейбористская партия) и Фрейзера (либеральная/сельская партия) — с другой.
Тарифный совет и его преемники сыграли важную роль в разработке мер уровня защиты для отдельных отраслей и в анализе эффектов дифференцированной структуры защиты. Тарифный совет начал рассчитывать эффективные ставки отраслей обрабатывающей промышленности в своем годовом отчете за 1968/1969 годы, вскоре после изобретения этой концепции. Альф Раттиган, первый председатель Комиссии по содействию промышленности, также с энтузиазмом поддержал разработку вычислимого моделирования общего равновесия (CGE) в Австралии для анализа эффектов тарифов. CGE применялось к анализу предложений по региональным торговым соглашениям и многосторонним снижениям уровней тарифов. Результаты этих исследований поддержали тех, кто выступал за реформы торговой политики, поскольку они неизменно показывают выгоды от либерализации торговли, хотя выгоды часто невелики по сравнению с существующим ВВП.
Влияние тарифов на реальные доходы домохозяйств в экономике является сложным и варьируется от одного решения о тарифах к другому, но некоторые общие эффекты можно наблюдать.
Поскольку большинство промежуточных ресурсов ввозились беспошлинно в течение всего периода Содружества, прямые ценовые эффекты тарифов в основном ложатся на потребителей продукции. Отчет Комиссии по содействию промышленности в 1980 году показал, что в то время потребительский налоговый эффект тарифов был регрессивным, сильнее всего сказывался на группах с низким доходом. [12]
Косвенные эффекты общего равновесия на распределение доходов факторов неясны и зависят от используемых моделей. Комитет Бригдена в 1929 году предсказал, что тарифы вызовут общее перераспределение доходов в пользу труда, но более поздние исследования CGE не находят это верным. [13] В модели ORANI Диксон и др. в 1977 году [14] показали, что увеличение помощи отраслям, находящимся под угрозой импортной конкуренции, принесет большую пользу квалифицированным рабочим, чем полуквалифицированным и неквалифицированным рабочим. Теоретические модели с капиталом, специфичным для отрасли, показывают, что она выигрывает от помощи своей отрасли. Это, вероятно, также относится к Австралии для тех работников, чьи навыки специфичны для отрасли или группы продуктов, хотя эта специфика не была смоделирована.
Модель тарифов и защиты промышленности в Австралии благоприятствовала производителям по сравнению с двумя другими секторами, производящими торгуемые товары: сельским хозяйством и горнодобывающей промышленностью. Эта модель была установлена в последней четверти 19 века и сохраняется с тех пор. В отчете Комитета Бригдена тарифы рассматривались как налог на экспортеров, цены которых устанавливаются на мировых рынках. «Мы можем сказать, таким образом, что стоимость тарифной защиты, в конечном счете падающая на экспортные первичные отрасли, падает в основном на владельцев земли как таковых». [15]
Начиная примерно со времени доклада Комитета Бригдена, фермерское лобби пыталось компенсировать перекос путем увеличения помощи фермерам, политики, которая была известна в 1920-х и 1930-х годах как «всесторонняя защита» или, в 1970-х годах, как «компенсация тарифов». Эта стратегия не устранила перекос. Ллойд и Макларен в 2014 году [16] количественно оценили этот перекос, рассчитав ряд «относительной ставки помощи» в сельскохозяйственном секторе по сравнению с показателями в производственном секторе за период с 1903/1904 по 2010/2011 годы. Перекос сохраняется для каждого года столетия, и он наиболее силен для основных экспортеров сельскохозяйственной продукции — шерсти, говядины, баранины и ягнятины, пшеницы и овса. Он неуклонно снижался после Второй мировой войны, потому что средний уровень помощи производителям упал более резко, чем средний уровень помощи фермерам.
Тарифные ставки обычно применяются ко всему импорту товара и фиксируются на будущее на неопределенный срок, если только не подлежат последующим законодательным изменениям. Из этого правила есть два исключения: преференциальные ставки и краткосрочные изменения из-за условной защиты. Первые представляют собой корректировки в сторону понижения, а вторые — корректировки в сторону повышения.
Наиболее важной группой преференций, введенных в Австралии, являются преференциальные ставки, полученные в результате формирования взаимных региональных торговых соглашений. Вторая группа — невзаимные преференции, предоставляемые определенным развивающимся странам — торговым партнерам.
Первые преференции, введенные в Австралийский таможенный тариф, были предоставлены определенным импортным товарам из Соединенного Королевства в 1907 году. Они были расширены в схеме Имперских преференций, разработанной в Оттавском соглашении 1932 года. Это была схема взаимных преференций между Великобританией и многими странами тогдашней Британской империи. Имперские преференции были важной чертой австралийского тарифного режима в 1930-х годах и в ранний период после Второй мировой войны. Преференциальная маржа по некоторым товарам составляла более 50%, а средняя маржа составляла 10–20%. Они были сокращены с середины 1950-х годов и окончательно отменены в 1980 году после вступления Великобритании в Европейское экономическое сообщество .
Впоследствии Австралия сформировала региональные торговые соглашения, которые вступили в силу сначала с Новой Зеландией, а теперь еще с десятью странами или группами стран, и еще больше соглашений были подписаны, но еще не вступили в силу, и еще больше находятся на стадии переговоров. Особенностью этих соглашений является то, что Австралия снизила преференциальную ставку до нуля для всех тарифных позиций в соглашениях (при полной реализации в соответствии с графиком); это касается, в частности, соглашений с США, Китаем, АСЕАН и Новой Зеландией. Это одна из немногих стран в ВТО, которая сделала это.
Эти преференции внесли значительный вклад в снижение средних тарифных ставок с 1983 года, хотя этот эффект был ограничен некоторыми ограничительными правилами происхождения. Более того, соглашения способствовали более эффективному распределению ресурсов в экономике. Некоторые комментаторы были обеспокоены издержками отклонения торговли. Но пределы преференций намного меньше тех, которые предоставлялись Великобритании в расцвет имперских преференций, поскольку ставки MFN (непреференциальные) постоянно снижались, и мы подписали со странами, поставляющими большую часть нашего импорта, и в первую очередь с Китаем. Следовательно, отклонение торговли невелико.
Австралия была первой развитой страной, предоставившей тарифные преференции определенным развивающимся странам в соответствии с Частью IV ГАТТ. Она сделала это в Австралийской системе тарифных преференций 1966 года. Впоследствии дополнительные преференции развивающимся странам были предоставлены Папуа-Новой Гвинее и другим странам Тихоокеанского региона, но масштаб этих преференций намного меньше, чем в рамках взаимных торговых соглашений.
Австралия приняла законодательство, разрешающее применение антидемпинговых пошлин в Законе о сохранении австралийской промышленности 1906 года . Она была одной из первых стран, сделавших это, и с тех пор сфера положений, разрешающих условную защиту, время от времени расширялась. В 1961 году было предусмотрено применение компенсационных пошлин, а после отмены всеобъемлющего импортного лицензирования как защитной меры в Австралии в 1960 году было предусмотрено применение временных пошлин. Временные пошлины были разрешены в соответствии с правилами ГАТТ/ВТО в качестве защитной меры. На протяжении всего периода действия правил мировой торговли ГАТТ/ВТО Австралия была одним из наиболее частых пользователей условной защиты.
Пошлина, собранная с условных защитных пошлин, регистрируется в статистике общих собранных пошлин и, следовательно, входит в расчет средних тарифных ставок. Как компонент общих собранных пошлин эти пошлины довольно малы. Однако они применялись большую часть времени к отраслям, которые уже имеют уровни защиты выше среднего (номинальные и эффективные), и неявные адвалорные ставки условной пошлины, как правило, высоки. Например, в недавний период 2014/2015 гг. 60% демпинговых и компенсационных мер были введены в отношении стальной продукции, а средняя демпинговая пошлина за период с 2009 по 2015 гг. составила 17%. [17] В качестве второго примера Комиссия по содействию промышленности подсчитала, что эти временные квоты на продукцию TCF были эквивалентны адвалорному налогу в размере 40%. [18]
Все три формы условной защиты сыграли роль, несоразмерную важности собранной пошлины. Как дополнительные меры, доступные фактически по требованию, они помогли сохранить сильно защищенных производителей, существование которых было уязвимо для импортной конкуренции.
Хотя тарифы были доминирующей формой поддержки промышленности на протяжении большей части последних двухсот лет, нетарифные формы поддержки, такие как импортные квоты, планы содержания и субсидии, приносили пользу отдельным отраслям или группам продуктов.
Было два периода, когда нетарифные меры доминировали над тарифной помощью. Первый период был с 1939 по 1960 год, когда основной формой помощи было всеобъемлющее импортное лицензирование.
Второй период начался в конце 1990-х годов, когда денежные формы помощи через бюджетный процесс Содружества стали более важными. В своем ежегодном Обзоре торговли и помощи Комиссия по производительности делит помощь промышленности на три категории — чистая тарифная помощь (тарифная помощь на выпуск за вычетом тарифного штрафа на ввод), бюджетные расходы и налоговые льготы. Она рассчитывает эту статистику для четырех секторов экономики — первичного производства, горнодобывающей промышленности, обрабатывающей промышленности и услуг — и для отдельных отраслей в этих секторах.
Рост помощи через бюджет является серьезным изменением в традиционной модели помощи. Кроме того, в рамках бюджетной помощи появляется новая модель помощи, при этом гораздо большая доля бюджетной помощи идет на НИОКР, чистую энергию, развитие экспорта и малый бизнес. Большая часть этого не является отраслевой и не является результатом традиционных отраслевых или продуктовых аргументов, выдвигаемых для обоснования тарифов.
Производство по-прежнему больше других секторов зависит от тарифной помощи — в 2016/2017 году оно получило 72% своей чистой комбинированной помощи через тарифный режим и 28% из бюджета. [19] Для сравнения, однако, бюджетная помощь обеспечивала менее 5% от общей чистой помощи этому сектору в начале 1980-х годов. Сдвиг был частично обусловлен падением тарифов, но в основном быстро растущей бюджетной помощью. Как следствие, за последние два десятилетия успех Австралии в реформировании своего тарифного режима был остановлен ростом помощи промышленности через бюджет.
Источники