В законодательной процедуре дополнение представляет собой дополнительное положение, добавляемое к законопроекту или другой мере, рассматриваемой законодательным органом , которое может иметь или не иметь большой связи с предметом законопроекта. [1]
Некоторые ученые определяют дополнения как особую форму логроллинга [ 2] или как неявное логроллинг. [3] Другие различают дополнения и логроллинг. [4] Добавление дополнений в законодательство не допускается в законодательных органах , связанных правилом одного субъекта [4] [2]
В Конгрессе США дополнения были традиционным методом для членов Конгресса продвигать спорные меры без создания коалиций специально для их поддержки, позволяя мере пройти через законодательный процесс: «Объединяя меры, законодательное руководство может заставить членов принять меру, которая может не выжить в одиночку, потому что они хотят, чтобы весь законопроект был принят». [5] Однако с 1980-х годов все более распространенными стали сводные законопроекты : эти законопроекты содержат положения, иногда важные положения, по ряду политических областей, и «являются мощным средством для отвлечения внимания от спорных пунктов к другим основным пунктам», которые либо имеют широкую поддержку, либо рассматриваются как необходимые, «обязательные к принятию» меры (например, законопроекты об ассигнованиях ). [5] В то время как члены Конгресса часто используют дополнения, чтобы попытаться убить часть законодательства, «сводные законопроекты принимаются для того, чтобы что-то принять». [5] Фраза «и для других целей» часто включается в законопроекты, даже если изначально к ним не прилагалось дополнительных положений, чтобы впоследствии можно было добавить дополнительные положения, не имеющие отношения к первоначальному законодательству.
Когда вето является полномочием «все или ничего», как в Конституции Соединенных Штатов , исполнительная власть должна либо принять дополнения, либо отклонить весь законопроект. Практическим следствием обычая использования дополнений является ограничение права вето исполнительной власти .
Закон о вето по отдельным пунктам законопроектов 1996 года был принят, чтобы позволить президенту Соединенных Штатов накладывать вето на отдельные нежелательные пункты законопроектов, принятых Конгрессом , но Верховный суд отменил этот закон как неконституционный в деле Клинтон против города Нью-Йорк .
Дополнения могут не иметь отношения к предмету законопроектов, к которым они прикреплены, и обычно используются для введения непопулярных положений. Например, дополнение об остановке сетевого нейтралитета было прикреплено к законопроекту, касающемуся военных и ветеранских строительных проектов. [6] Другим дополнением была поправка Хайда , которая с 1976 года была прикреплена к законопроектам об ассигнованиях, чтобы запретить Medicaid оплачивать большинство абортов . Еще одним дополнением была поправка Боланда в 1982 и 1983 годах, чтобы ограничить финансирование контрас в Никарагуа.
Недавним ярким примером дополнения стал Закон о примирении здравоохранения и образования 2010 года . Измененная версия Закона о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании 2010 года, подписанная Бараком Обамой всего за неделю до этого, включала дополнение к Закону о студенческой помощи и финансовой ответственности , реформа студенческих кредитов которого была совершенно не связана с основным фокусом более широкого законопроекта на реформе здравоохранения . [7]
Райдеры существуют и на уровне штата. Вот лишь один пример: законопроект 2005 года в Западной Вирджинии , который был в первую очередь сосредоточен на ограничении числа членов, которых города могут назначать в советы по паркам и зонам отдыха, неожиданно включил в себя райдер, который сделал английский язык официальным языком штата Западная Вирджиния. Большинство членов Законодательного собрания Западной Вирджинии не осознавали, что райдер был включен в законопроект, пока он не был принят обеими палатами штата . [8] Тогдашний губернатор Западной Вирджинии Джо Мэнчин , хотя и был личным сторонником движения «только английский» , быстро наложил вето на законопроект из-за положения в Конституции Западной Вирджинии , которое ограничивает законопроекты одной темой , что также делает райдеры фактически неконституционными в Западной Вирджинии. [9] Для противодействия «поправкам» в конституциях 43 из 50 штатов США предусмотрены положения , позволяющие использовать право вето по отдельным пунктам законопроекта , что позволяет исполнительной власти накладывать вето на отдельные нежелательные пункты законопроекта, не влияя на основную цель или эффективность законопроекта.
Конституционный совет Франции занял все более жесткую позицию в отношении дополнений, которые он считает неконституционными и противоречащими правилам процедуры парламентских ассамблей . В 1985 году Совет начал отклонять поправки к законам, поскольку они не имели отношения к предмету закона. [10] Заслуживают упоминания две особые категории дополнений: «бюджетные дополнения», прилагаемые к законопроектам о бюджете, [10] и «социальные дополнения», прилагаемые к законопроекту о бюджете для организаций социального обеспечения, [10] [11] пункты, которые не имеют никакой связи с бюджетом или с бюджетами социального обеспечения соответственно.
Конституционные положения Греции относительно парламентской процедуры запрещают парламентское обсуждение законопроектов, содержащих не связанные между собой темы. В частности, статья 74, пункт 5 Конституции Греции гласит, что а) законопроект, содержащий положения, не связанные с его основной темой, не вносится на обсуждение, и б) дополнения или поправки, не связанные с основной темой законопроекта, не вносятся на обсуждение. [12]
В 2005 году Конституционный суд Венгрии полностью отменил закон о ежегодном национальном бюджете, поскольку почти половина его параграфов вообще не касалась государственных фискальных вопросов, но изменил 44 других существующих законодательных акта, которые касались правил здравоохранения, государственного образования и международных отношений. Это судебное решение ограничило будущие возможности правительства обходить надлежащие парламентские дебаты и вводить определенные реформы в одностороннем порядке.
В некоторых законодательных системах, таких как британский парламент , райдерам мешает наличие длинного названия законопроекта, описывающего полную цель законопроекта. Любая часть законопроекта, которая выходит за рамки длинного названия, не будет разрешена. Однако законодатели часто обходят это ограничение, называя законопроект неопределенно, например, добавляя «и для связанных целей» к названию.
Как Палата депутатов Чешской Республики , так и Сенат Чешской Республики должны уважать принципы прозрачного управления и должны быть тщательно изучены оппозицией и широкой общественностью. Их окончательное решение должно следовать за длительными и публичными дебатами по вопросу регулирования. Однако в Чешской Республике этот парламентский принцип часто нарушается сложными поправками к законопроектам и так называемыми «дикими наездниками», поправками, которые по существу не связаны с рассматриваемым законопроектом. [13]
В Чешской Республике принятие законодательных дополнений противоречит Конституции Чешской Республики и законодательной процедуре, установленной законодательством Чешской Республики . Согласно заключению Конституционного суда Чешской Республики в его постановлении Pl.ÚS 21/01, законодательная практика, когда одним законом вносятся изменения в несколько законов, которые по содержанию напрямую не связаны друг с другом, не соответствует цели и принципам законодательного процесса. Такая процедура создала бы неясную правовую ситуацию, которая противоречит основным принципам верховенства права. Основными принципами верховенства права являются принципы предсказуемости закона, его понятности, ясности и внутренней непротиворечивости, т. е. связности и единства правопорядка. [14] Принцип демократического верховенства права регулируется статьями 1 и 2 Конституции Чешской Республики . Согласно статье 2(3), « государственная власть находится на службе у всех граждан и может осуществляться только в случаях, пределах и порядке, установленных законом ». [15]
На сегодняшний день нет законодательного регулирования, предотвращающего практику законодательных наездников. Однако существуют гарантии, которые должны предотвращать практику диких наездников. Одной из таких гарантий является сам Конституционный суд Чешской Республики , роль которого в соответствии с разделом 68(2) Закона о Конституционном суде Чешской Республики заключается в определении того, был ли законопроект принят и передан в конституционно-соответствующем порядке. [16] Конституционный суд Чешской Республики занял жесткую позицию в отношении диких наездников. Согласно заключению Конституционного суда Чешской Республики в его постановлениях Pl.ÚS 21/01 и Pl.ÚS 77/06, дикие наездники являются неконституционными и противоречат закону о законодательной процедуре и его принципам. [14] [17]
В этом конкретном бюджетном деле произошло то, что несколько законов были одновременно изменены одним законом, и среди этих измененных законов был закон о государственном бюджете . Конституционный суд Чешской Республики заявил, что практика, при которой несколько различных законов одновременно изменяются путем принятия одного закона, является относительно распространенной в законодательной практике, и что эта практика в принципе соответствует конституции, но только в том случае, если измененные законы имеют взаимную существенную связь друг с другом. Однако в этом случае измененные законы не имели никакой прямой существенной связи друг с другом и были изменены одним актом. Такая практика, по мнению Конституционного суда Чешской Республики , должна быть обозначена как нежелательное явление, не соответствующее цели и принципам законодательного процесса. Конституционный суд Чешской Республики далее заявил, что Регламент Палаты депутатов регулирует обсуждение закона о государственном бюджете, согласно которому « Закон о государственном бюджете не может предусматривать изменения, дополнения или отмены или иные акты закона » . [18] [14]
Что касается вопроса о законодательных дополнениях, то это постановление Конституционного суда Чешской Республики считается наиболее значимым. В этом случае Конституционный суд Чешской Республики должен был оценить, касалась ли предложенная поправка, представленная депутатом Михалом Доктором, того же предмета, что и законопроект, который находился на рассмотрении в законодательном процессе. Конституционный суд Чешской Республики счел необходимым различать два типа предложенных поправок. Первый тип предложенных поправок давно обозначен в американской доктрине как «законодательные дополнения», которые считаются конституционно-конституционной формой предложенных поправок. Однако второй тип, называемый «дикие дополнения», представляет собой технику, при которой законодательная схема из совершенно другого закона прилагается к законопроекту в форме предложенной поправки. Было применено правило тесной связи (правило уместности). Другими словами, оно проверяет вопрос о том, была ли в данном конкретном случае предложенная поправка надлежащей поправкой или это была дикая дополнения. В этом постановлении Конституционный суд Чешской Республики пришел к выводу, что он занимает резко отрицательное отношение к диким наездникам, особенно из-за их потенциального негативного воздействия на принципы демократического верховенства права, которым угрожают дикие наездники, что оказалось решающим в качестве ориентира для будущих дел, касающихся диких наездников. [17]
Конгрессу Филиппин запрещено добавлять дополнения к законопроектам. Согласно статье VI, разделу 26(1) Конституции Филиппин , законопроекты должны поддерживать определенную тему, которая должна быть отражена в их названии.