Министерская реформа — одна из реформ государственного управления Российской империи , проведённая в начале XIX века при императоре Александре I. Первый этап реформы пришёлся на 1802—1803 годы, второй этап — на 1810—1811 годы. В результате реформы министерства заменили архаичные коллегии .
Начало XIX века принесло в Россию реформы государственного управления : по вступлении на престол молодой император Александр I создал Государственный совет (« Непременный совет »), активно велась работа над новыми законами, но нужна была новая система управления, способная быстро решать многие растущие проблемы государственной политики. 8 сентября 1802 года Александр I подписал манифест « Об учреждении министерств ». Уже тогда император-реформатор подчеркивал, что «мы ожидаем от них верноподданнических, деятельных и ревностных ко всеобщему благу...» [1] .
Первые преобразовательные опыты связаны с начальным периодом правления императора Александра I , восшествие которого на престол было восторженно встречено русским обществом.
Новое правительство поспешило немедленно объявить направление, в котором оно намерено действовать. В манифесте 12 марта 1801 года император принял на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу своей мудрой бабки». В указах, а также в частных беседах император высказал основное правило, которым он будет руководствоваться: активно ставить строгий закон на место личного произвола. Император неоднократно указывал на главный недостаток, которым страдал русский государственный порядок. Он называл этот недостаток «произволом нашего правления». Для его устранения требовалось разработать основные законы, которых в России почти не было. Именно в этом направлении проводились преобразовательные опыты первых лет.
С первых дней нового царствования император был окружен людьми, которых император призывал помогать ему в преобразовательной работе. Это были бывшие члены великокняжеского кружка: граф Павел Строганов , граф Виктор Кочубей , князь Адам Чарторыйский и Николай Новосильцев . Эти люди образовали так называемый « Тайный комитет », который собирался в уединенной комнате императора в течение 1801–1803 годов и вырабатывал с ним план необходимых преобразований. Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе по реформе бесформенного здания управления империей». Предполагалось предварительно изучить современное положение империи, затем преобразовать отдельные части управления и завершить эти отдельные реформы «уложением, установленным на основе истинного народного духа». «Негласный комитет», функционировавший до 9 ноября 1803 года, в течение двух с половиной лет рассматривал проведение сенатской и министерской реформ, деятельность « Непременного совета », крестьянский вопрос, коронационные проекты 1801 года и ряд внешнеполитических мероприятий.
Начал с центрального управления. Совет при Верховном дворе , собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины , был заменен постоянным учреждением, названным « Непременным советом », 11 апреля 1801 года для рассмотрения и обсуждения государственных дел и решений. Он состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты.
Через полтора года были преобразованы петровские коллегии , которые уже при Екатерине , утратив свой первоначальный характер. Тогда же был издан именной указ о правах и обязанностях Сената .
Наряду с административными реформами были затронуты и общественные отношения. Она также резко указала направление, в котором должна была действовать. Это направление состояло в выравнивании всех общественных условий перед законом. Так, новые центральные ведомства и министерства были единственными учреждениями, а руководимые ими губернские учреждения сохраняли прежнюю коллегиальную систему.
Обсуждению министерской реформы было посвящено 9 заседаний Секретного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). У министерской реформы были как сторонники (Виктор Кочубей, Николай Новосильцев, Адам Чарторыйский, Павел Строганов и др.), так и противники (Дмитрий Трощинский, Сергей Румянцев, Петр Завадовский и др.).
Начало созданию министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 года манифестом « Об учреждении министерств ». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств — иностранных дел, сухопутных войск, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, торговли и народного просвещения.
Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших ранее, — «департаментов» Государственного казначея и Экспедиции государственных доходов. Они продолжали действовать «впредь до издания полного Устава сей части», на основании Указа от 24 октября 1780 года. Согласно этому указу, Экспедиция государственных доходов подчинялась лицу, исполнявшему должность Государственного казначея. Таким образом, был подтвержден статус Государственного казначейства как еще одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.
Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 года, бывшие коллегии и подчиненные им места были переподчинены министерствам или введены в них в качестве департаментов; главным отличием новых центральных органов управления было единоначалие: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры были ответственны перед Сенатом . Каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные меморандумы о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. В случае несогласия с предложениями министра подчиненные органы представляли министру мотивировку. Если последний настаивал на своем предложении, то оно приводилось в исполнение, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал.
Таким образом, было осуществлено соединение двух систем государственного управления — коллегиальной и министерской, что явилось результатом компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 года. В соответствии с этим решением коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министров и подлежали постепенному упразднению в дальнейшем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров сухопутных войск, морских сил, торговли и государственного казначея) назначались заместители заместителей — товарищи министров, которые могли замещать последних во время их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих кабинетов и составлением их штатов.
В последнем предложении Манифеста кратко упоминается комитет, «составленный исключительно» из министров, рассматривающих текущие дела. Таким образом, был создан важный государственный орган — Комитет министров , который оказал значительное влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской империи .
В первые годы правления Александра I Михаил Сперанский по-прежнему оставался в тени, хотя и готовил некоторые документы и проекты для членов « Негласного комитета », в том числе по министерской реформе. Через неделю после восшествия Александра I на престол Сперанский был назначен статс-секретарем при Дмитрии Трощинском, который, в свою очередь, занимал пост статс-секретаря при Александре I. Так Сперанский оказался в кругу людей, во многом определявших политику государства. Способности помощника Трощинского привлекли внимание членов «Негласного комитета». Летом 1801 года Виктор Кочубей взял Сперанского в свою «команду». В это время в Негласном комитете шла работа по разработке министерской реформы.
После реформы Кочубей, возглавлявший Министерство внутренних дел, перевёл его в свою канцелярию. В июне 1802 года Сперанский возглавил департамент при Министерстве внутренних дел, которому было поручено подготовить проекты государственных реформ.
В 1802–1804 годах Сперанский подготовил несколько собственных политических записок: «Об основных законах государства», «О постепенном улучшении общественного мнения», «О силе общественного мнения», «Еще кое-что о свободе и рабстве». В этих документах он впервые изложил свои взгляды на состояние российского государственного аппарата и обосновал необходимость реформ в стране.
20 февраля 1803 года при непосредственном участии Сперанского был издан знаменитый указ «О вольных хлебопашцах». Согласно этому указу помещики получали право отпускать крепостных крестьян на «волю», наделяя их землей. Вдохновленный «Записками» молодого вождя, царь через Виктора Кочубея поручает Сперанскому написать капитальный трактат — план преобразования государственной машины империи, и тот с энтузиазмом отдается новому делу.
В 1803 году по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии , создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно разработанного плана. Однако эта «Записка» не имела практического значения. Лишь в 1807 году, после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира , в условиях внутриполитического кризиса Александр вновь обратился к планам реформ.
Сперанский был по сути ревностным и исполнительным чиновником, независимым в силу своего происхождения от определенной группы высокопоставленной аристократии. Ему предстояло разработать и осуществить план реформ, основанный на идеях и принципах, подсказанных императором.
Сперанский не сразу получил свою новую роль. Сначала император поручил ему некоторые «частные дела». Уже в 1807 году Сперанский несколько раз приглашался на обеды ко двору, осенью этого года он сопровождал Александра в Витебск на военный смотр, а через год в Эрфурт , на встречу с Наполеоном . Это уже был знак высокого доверия. В Эрфурте Сперанский, прекрасно владевший французским языком, сблизился с представителями французской администрации, присматривался к ним и многому у них научился. По возвращении в Россию Сперанский был назначен товарищем министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ.
Наиболее полно реформаторские взгляды Михаила Сперанского нашли отражение в записке 1809 года — «Введение к Уложению государственных законов». Реформатор придавал большое значение регулирующей роли государства в развитии отечественной промышленности и своими политическими преобразованиями всемерно укреплял самодержавие. Сперанский пишет: «Если бы права государственной власти были неограниченны, если бы государственные силы были соединены в суверенной власти и не оставляли никаких прав подданным, то государство находилось бы в рабстве, а управление было бы деспотическое».
Составленный Сперанским план реформ был как бы изложением мыслей, идей и намерений самого государя. Как справедливо замечает современный исследователь этой проблемы Сергей Мироненко, «самостоятельно, без санкции и одобрения царя, Сперанский никогда не решился бы предложить меры, крайне радикальные в условиях тогдашней России».
28 марта 1806 года министр внутренних дел Виктор Кочубей подал Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечалась «совершенная путаница» в государственном управлении, «дошедшая до высшей степени» после министерской реформы 1802 года. Министр предлагал следующие меры по исправлению положения:
Внешнеполитические события 1805–1808 гг. (война с Францией в составе Третьей коалиции в 1805 г. и Четвертой коалиции в 1806–1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Александра I от дел внутреннего управления. Но именно в это время Михаил Сперанский — истинный автор доклада от 18 июля 1803 г. и записки от 28 марта 1806 г. — стал принимать все более активное участие в проведении министерской реформы.
С конца 1808 года Михаил Сперанский стал ближайшим сподвижником Александра I, с санкции последнего занимаясь «предметами высшего управления». К октябрю 1809 года недостатки министерской реформы были систематизированы Михаилом Сперанским во «Введении к исполнению государственных законов» — обширном плане преобразований всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.
В этом проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:
Новое преобразование министерств 1810–1811 гг. имело целью устранить эти недостатки. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Начало ее было провозглашено еще в Манифесте «Об учреждении Государственного совета»: «Различные части, порученные министерствам, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагалось постепенно и с учетом самого их действия довести эти учреждения до совершенства. Опыт показал необходимость довершить наиболее удобное их разделение. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего министерского порядка, в котором точно будут определены отношения министров к другим государственным учреждениям и указаны будут пределы их действия и степень их ответственности».
Правовой основой завершающего периода министерской реформы стали три законодательных акта:
Эти акты предварительно обсуждались в специально созданной комиссии для рассмотрения предложений о преобразовании министерств и Сената и о новом порядке комплектования Комитета председателей департаментов Государственного совета, действовавшей с 27 мая 1810 года по 28 ноября 1811 года. Далее проекты были одобрены на общем собрании Государственного совета и представлены на утверждение императору. Проекты всех трех актов были разработаны Михаилом Сперанским. [4]
Манифест от 25 июля 1810 года разделил все государственные дела «в исполнительном порядке» на пять основных частей:
Манифест провозгласил создание новых центральных органов власти — Министерства полиции и Главного управления духовных дел различных конфессий. [2]
Компетенция Министерства внутренних дел существенно изменилась: его основным предметом стало «забота о распространении и поощрении земледелия и промышленности». Все дела, связанные с «предупредительной» и «исполнительной» полицией, были переданы Министерству полиции. Был учрежден титул государственного контролера — руководителя ревизии государственных счетов.
Подробности и спорные вопросы, вытекающие из непосредственного распределения дел, обсуждались в Комитете министров на заседании 4 августа 1810 года. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел. Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел на министерства» от 17 августа 1810 года. Этот акт уточнял состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также фиксировал ликвидацию Министерства коммерции.
Продолжением конкретизации в области государственного управления стал Манифест 28 января 1811 года «Об устройстве Главного управления по ревизии государственных счетов».
Основным законодательным актом министерской реформы стало «Генеральное учреждение министерств» от 25 июня 1811 года. Структурно оно состояло из двух частей:
Манифест определял общее разделение государственных дел и предметов каждого министерства и главного управления, во многом текстуально повторяя положения манифеста от 25 июля 1810 года. Он устанавливал единую общую организационную структуру центральных органов управления. Министерство возглавляли министр и его товарищ (заместитель). При министре находились канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на департаменты, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярий. Заведующие департаментами подчинялись директорам департаментов. Заведующие департаментами подчинялись главам столиц.
Таким образом, в 1810–1812 годах были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX века были связаны с поисками наиболее рациональной системы центрального управления империей.
Все части преобразовательного плана Сперанского, которые были осуществлены, принадлежат центральному управлению, и именно их осуществление сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный этап по установлению нового государственного порядка, которому предшествовали две частные меры, имевшие внутреннюю связь с предстоящими реформами, так как они задавали дух и направление этой реформы, указывая, какие люди требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 года был издан Указ о придворных чинах. Этот документ изменил положение дворян, носивших чины камергера и камер -юнкера , которые не соединялись с определенными и постоянными служебными обязанностями, но предоставляли важные преимущества. Указ предписывал всем, кто носил эти чины, но не состоял ни на какой службе, в течение двух месяцев вступить в такую службу, указав, в каком ведомстве они желают служить. Сами эти чины отныне стали простым отличием, не связанным ни с какими служебными правами.
Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-го класса) и статского советника (5-го класса). Эти чины, во многом определявшие назначение, приобретались не только по заслугам, но и по простой выслуге, то есть установленному сроку службы. Новый указ запрещал производство служащих, не имевших свидетельства об окончании одного из российских университетов или не сдавших экзамен в университете по установленной программе, которая прилагалась к указу. По этой программе от желающих получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных языков, знание права естественного, римского и гражданского, государственного хозяйства и уголовного права, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения по истории всеобщей, по статистике государств российских, по географии, даже по математике и физике.
1 января 1810 года открылся преобразованный Государственный совет . Его значение в системе управления было выражено в Манифесте 1 января определением, что в нем «все части правительства, в главном отношении своем к закону, осуществляются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет был призван обсуждать все стороны государственного устройства, решать, насколько им нужны новые законы, и представлять свои соображения на усмотрение верховной власти.