Мнения о роли субсидий на удобрения в стимулировании сельскохозяйственного развития в странах Африки к югу от Сахары существенно менялись за последние пять десятилетий. Многие эксперты полагают, что субсидии на удобрения представляют собой важный метод достижения долгосрочной продовольственной безопасности в странах Африки к югу от Сахары , одновременно обеспечивая социальную поддержку беднейшим фермерам Африки, ведущим натуральное хозяйство. Тем не менее, предыдущие схемы всеобщего субсидирования пользовались лишь умеренным успехом, вызывая обеспокоенность по поводу того, смогут ли рыночные искажения, вносимые субсидиями, когда-либо привести к устойчивой сельскохозяйственной системе. [1] Новые методы создания более адресных субсидий могут стать ключом к достижению долгосрочного успеха.
Несмотря на потенциальную выгоду для урожайности сельскохозяйственных культур, применение неорганических удобрений в странах Африки к югу от Сахары отстает от других развивающихся регионов. Средний расход в странах Африки к югу от Сахары составляет менее 10 кг на гектар , тогда как средний расход в Латинской Америке и Южной Азии составляет почти 140 кг на гектар. [2] Неоптимальное или неэффективное использование удобрений может быть результатом неполного знания фермерами их преимуществ или правильных методов внесения, нехватки (ликвидных) средств или неприятия риска, связанного с инвестированием в новые ресурсы. Сторонники субсидий утверждают, что они могут помочь смягчить эти обстоятельства и довести использование удобрений до оптимального уровня.
Реализация программ субсидирования также может быть обоснована соображениями справедливости. Как и другие формы социальной поддержки (расходы на здравоохранение, образование), субсидии представляют собой перераспределение средств внутри общества и могут быть эффективным способом воздействия на фермеров, ведущих натуральное хозяйство (непропорционально большое количество бедного населения стран Африки к югу от Сахары). [3]
Наконец, субсидии могут также создавать положительные внешние эффекты , такие как снижение эрозии почвы в результате увеличения роста растений. Эти внешние выгоды могут привести к тому, что удобрения будут недооценены в рыночных сделках и, таким образом, станут еще одним аргументом в пользу государственного вмешательства посредством субсидий. [4]
В течение 1960-х и 70-х годов многие страны Африки предоставляли субсидированные удобрения своим фермерам через государственные предприятия или «полугосударственные предприятия», которые обычно обладали монополией на распределение и импорт удобрений внутри страны. Удобрения, распространяемые этими предприятиями, продавались по повсеместно сниженной цене - от 20 до 60 процентов от полной рыночной стоимости. Завышенный курс валюты также создал дополнительные «неявные» субсидии на импорт удобрений. Эта политика рассматривалась как способ противодействовать последствиям эрозии и истощения почв , а также повысить урожайность сельскохозяйственных культур за счет обеспечения доступности удобрений для натуральных фермеров. [5] Это соответствовало доминирующей модели «модернизации» того периода, которая была направлена на развитие производственных систем в секторе посредством продвижения новых технологий, таких как удобрения и улучшенные гибридные семена. [6]
Программы субсидирования часто страдали от множества проблем. Неэффективная бюрократия способствовала задержкам поставок удобрений. Избыток кадров и отсутствие стимулов к повышению эффективности увеличили общие затраты на программу. В случаях нехватки бюджетов удобрения распределялись по нормам, что лишало фермеров доступа к достаточному количеству удобрений для внесения в урожай. Наконец, цены ниже рыночного уровня лишили стимулов и вытеснили частных дистрибьюторов удобрений, которые больше не сочли экономически целесообразным конкурировать с субсидируемыми удобрениями. Это серьезно поставило под угрозу финансовую устойчивость программ. [5]
В 1980-е годы наблюдался подъем неоклассического либерализма , Вашингтонского консенсуса и программ структурной перестройки . Доминирующая философия этого периода рассматривала низкий уровень развития как симптом неэффективности распределения ресурсов , делала упор на способность свободных рынков вызывать долгосрочные изменения в развитии и поощряла минимизацию роли государства в экономике. [7]
В течение этого периода многосторонние кредитные агентства и финансовые учреждения, такие как Международный валютный фонд и Всемирный банк, поставили « условия » на предоставление помощи в целях развития. Страны должны были согласиться провести ряд «структурных преобразований» в своей экономике, чтобы получить финансовую помощь или заняться рефинансированием . [8] Общий пакет политических рекомендаций включал девальвацию валюты , приватизацию или продажу государственных предприятий («полугосударственных компаний») в секторах здравоохранения и сельского хозяйства, либерализацию торговли (снижение или отмена тарифов на импорт), сокращение социальных расходов ( сельское хозяйство, здравоохранение, образование) и строгое сокращение дефицита . Программы структурной перестройки также привели к постепенному отказу от большинства программ субсидирования удобрений. [9] В число африканских стран, следующих этим рекомендациям, входят Бенин , Гана , Мадагаскар , Сенегал , Того , Танзания , Замбия , Камерун , Малави и Нигерия . [4]
Результаты либерализации и поэтапного отказа от субсидий были неоднозначными. В пятилетнем исследовании, сравнивающем случаи до и после, использование удобрений в Камеруне, Сенегале, Танзании, Нигерии и Гане снизилось на 25–40 процентов, а в Бенине, Того, Мали и Мадагаскаре оно увеличилось на 14–500 процентов. Субсидии, возможно, были лишь одним фактором, влияющим на цену и использование удобрений. [4]
В последнее время субсидии на удобрения вновь привлекли внимание как потенциально мощный инструмент широкомасштабного развития в Африке. [10] Джеффри Сакс , основатель Альянса «Обещание тысячелетия», сказал об использовании удобрений в Африке, что правительства должны «предоставлять субсидируемые удобрения фермерам, ведущим натуральное хозяйство, чтобы они могли производить достаточно продуктов питания». [11] Недавние успешные программы в Малави также привлекли новое внимание к субсидиям на удобрения.
Ваучеры на вводимые ресурсы или сертификаты, позволяющие фермерам покупать сельскохозяйственные ресурсы (например, удобрения) по сниженной цене, могут более точно направлять поддержку, чем универсальные субсидии до структурной перестройки. Они также могут дополнять развитие частных рынков, а не дестимулировать или подрывать их. Ваучерные программы реализуются следующим образом: фермер получает ваучер, который снижает стоимость удобрений, приобретенных у частной фирмы или дистрибьютора. Затем частная фирма может обменять ваучер на наличные плюс комиссию в специально отведенном государственном учреждении. Таким образом, ваучер представляет собой перевод средств от правительства фермеру. [12]
В отличие от общих субсидий, ваучеры на ресурсы совместимы с распределением в частном секторе и для своего функционирования должны использовать рыночные структуры. Они способствуют развитию частного сектора, гарантируя клиентскую базу и размер прибыли для фирмы, что позволяет ей расширяться и развивать экономику масштаба . Сторонники видят в них способ стимулировать более широкое использование удобрений без вопиющих рыночных искажений, присущих предыдущим схемам. Важно отметить, что « стратегия выхода » более осуществима при использовании программы ваучеров, чем при использовании универсальных субсидий. По мере развития частной распределительной сети стоимость ваучеров может постепенно снижаться, а после начала функционирования частных рынков их можно будет полностью отказаться от использования. [13]
Чтобы эффективно функционировать, программы входных ваучеров в значительной степени опираются на дополнительную политику и практику. Например, некоторые существующие распределительные сети (магазины или розничные торговцы) уже должны быть созданы, чтобы обеспечить широкое проникновение вводимых ресурсов. Некоторый доступ к микрокредитам может быть необходим, чтобы помочь покрыть даже первоначальные субсидируемые расходы. Кроме того, программы субсидирования удобрений наиболее эффективны, когда они поощряют к участию тех, кто не использует удобрения (фермеров, которые в противном случае не использовали бы удобрения), тем самым создавая новые источники производства. [13]
Необходима тщательная разработка программы, чтобы точно нацеливаться на нуждающихся фермеров, предотвращать «утечку» (когда более богатые фермеры пользуются программой субсидий) и поддерживать определенную степень исключенности . Более богатые фермеры могут оказаться в более выгодном положении, чтобы воспользоваться субсидиями, тем самым мешая достижению первоначальной цели программы. Кроме того, бюджетные ассигнования на субсидии на удобрения могут также повлечь за собой альтернативные издержки, отвлекая государственные ресурсы от услуг по распространению сельскохозяйственных знаний , строительства инфраструктуры или исследований и разработок. [5]