Федеральный трастовый фонд страхования по старости и на случай потери кормильца и Федеральный трастовый фонд страхования по инвалидности (совместно именуемые Трастовый фонд социального обеспечения или Трастовые фонды ) являются трастовыми фондами , которые обеспечивают выплату пособий по социальному обеспечению (страхование по старости, на случай потери кормильца и на случай потери кормильца; OASDI), администрируемых Администрацией социального обеспечения США . [1] [2] [3]
Администрация социального обеспечения собирает налоги с заработной платы и использует собранные деньги для выплаты пособий по старости, потере кормильца и инвалидности через трастовые фонды. Когда программа имеет излишек, избыточные средства увеличивают стоимость трастового фонда. По состоянию на 2021 год трастовый фонд содержал (или, в качестве альтернативы, был должен) 2,908 триллиона долларов. [4] По закону трастовый фонд должен быть инвестирован в нерыночные ценные бумаги, выпущенные и гарантированные «полным доверием и кредитом» федерального правительства. Эти ценные бумаги приносят рыночную процентную ставку. [5]
Избыточные средства используются правительством для целей, не связанных с социальным обеспечением, создавая обязательства перед Администрацией социального обеспечения и, следовательно, получателями программ. Однако Конгресс может сократить эти обязательства, изменив закон. Обязательства трастового фонда считаются «внутриправительственным» долгом, компонентом «государственного» или «национального» долга. По состоянию на декабрь 2022 года (по оценкам) внутриправительственный долг составлял 6,18 триллиона долларов из 31,4 триллиона долларов национального долга. [6] Из этих 6,18 триллиона долларов 2,7 триллиона долларов являются обязательствами перед Администрацией социального обеспечения.
По данным попечителей социального обеспечения, которые контролируют программу и отчитываются о ее финансовом состоянии, ожидается, что расходы на программу превысят непроцентный доход с 2010 года. Однако из-за процентов (полученных по ставке 3,6% в 2014 году) программа будет иметь общий профицит, который пополнит фонд до конца 2019 года. Согласно действующему законодательству, ценные бумаги в Целевом фонде представляют собой юридическое обязательство, которое правительство должно выполнять, когда доходы программы больше не будут достаточны для полного финансирования выплат пособий. Однако, когда Целевой фонд используется для покрытия дефицита программы в определенном году, остаток Целевого фонда уменьшается. Согласно одному из сценариев прогнозирования, к 2035 году Целевой фонд может быть исчерпан. После этого налоги на заработную плату, как ожидается, покроют только приблизительно 83% обязательств программы. [7]
Были выдвинуты различные предложения по устранению этого дефицита, в том числе: сокращение государственных расходов, например, за счет повышения пенсионного возраста, увеличение налогов, диверсификация инвестиций [8] и заимствования.
«Трастовый фонд социального обеспечения» состоит из двух отдельных фондов, которые держат долговые обязательства федерального правительства, связанные с тем, что традиционно считается пособиями по социальному обеспечению. Более крупный из этих фондов — это трастовый фонд страхования по старости и потере кормильца (OASI), который держит в доверительном управлении специальные процентные федеральные государственные ценные бумаги, купленные за счет излишков налоговых поступлений OASI на заработную плату. [9] Второй, меньший фонд — это трастовый фонд страхования по инвалидности (DI), который держит в доверительном управлении большую часть специальных процентных федеральных государственных ценных бумаг, купленных за счет излишков налоговых поступлений DI на заработную плату. [10]
Целевые фонды являются «внебюджетными» и рассматриваются в определенных отношениях отдельно от других федеральных расходов и других целевых фондов федерального правительства. Из Кодекса США:
ИСКЛЮЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИЗ ВСЕХ БЮДЖЕТОВ
Pub. L. 101–508, титул XIII, раздел 13301(a), 5 ноября 1990 г., 104 Stat. 1388-623, при условии, что: Несмотря на любые другие положения закона, поступления и выплаты Федерального трастового фонда страхования по старости и на случай потери кормильца и Федерального трастового фонда страхования по инвалидности не должны учитываться как новые бюджетные полномочия, расходы, поступления или дефицит или излишек для целей: (1) бюджета правительства Соединенных Штатов, представленного президентом, (2) бюджета конгресса или
(3) Закон о сбалансированном бюджете и контроле за чрезвычайным дефицитом 1985 года.
Трастовые фонды имеют излишки, поскольку сумма, выплачиваемая текущими работниками, превышает сумму, выплачиваемую текущим бенефициарам. Эти излишки инвестируются в специальные ценные бумаги правительства США, которые депонируются в трастовых фондах. Если трастовые фонды начинают испытывать дефицит, то есть выплачивается больше пособий, чем вносится взносов, Администрация социального обеспечения уполномочена выкупить ценные бумаги и использовать эти средства для покрытия дефицита.
Совет попечителей трастовых фондов состоит из шести членов: [1] [2] [11]
Действующий состав совета директоров по состоянию на 24 сентября 2024 года: [12]
Президент Байден выдвинул следующие кандидатуры для заполнения мест в совете. Они ждут утверждения Сенатом. [13]
Совет попечителей управляет трастовыми фондами. [14] Управляющий попечитель отвечает за инвестирование фондов, [15] что было делегировано Бюро фискальной службы . [16]
Система социального обеспечения в первую очередь является системой выплат по мере поступления , что означает, что выплаты нынешним пенсионерам производятся из текущих платежей в систему. Программа была первоначально создана в 1935 году в ответ на Великую депрессию. Первой, кто подал заявление на социальное обеспечение, была Ида Мэй Фуллер в 1940 году. [17] Фуллер заплатила 24,75 доллара налогов за три года работы по программе социального обеспечения и получила в общей сложности 22 889 долларов пособий, прежде чем уйти из жизни в возрасте 100 лет. Это представляет собой соотношение 925 долларов пособий на каждый доллар, который она внесла в программу.
В 1977 году президент Джимми Картер и 95-й Конгресс увеличили налог FICA для финансирования социального обеспечения, постепенно вводимый в 1980-х годах. [18] В начале 1980-х годов финансовые прогнозы Администрации социального обеспечения показали, что краткосрочные доходы от налогов на заработную плату не будут достаточными для полного финансирования краткосрочных пособий (что повысило вероятность сокращения пособий). Федеральное правительство назначило Национальную комиссию по реформе социального обеспечения во главе с Аланом Гринспеном (который еще не был назначен председателем Федеральной резервной системы ), чтобы исследовать, какие дополнительные изменения в федеральном законодательстве необходимы для укрепления финансового здоровья программы социального обеспечения. [19] Комиссия Гринспена прогнозировала, что система будет платежеспособной в течение всего ее 75-летнего прогнозного периода с определенными рекомендациями. [19] Изменения в федеральном законе, принятые в 1983 году и подписанные президентом Рейганом [20] и соответствующие рекомендациям Комиссии Гринспена, продвинули сроки ранее запланированного повышения налога на заработную плату (хотя и немного повысили налог на заработную плату для самозанятых, чтобы он был равен ставке для работодателей и работников), изменили некоторые расчеты пособий и повысили пенсионный возраст до 67 лет к 2027 году. [21] По состоянию на конец календарного 2010 года накопленный излишек в Целевом фонде социального обеспечения составлял чуть более 2,6 триллиона долларов. [22]
Пособия по социальному обеспечению выплачиваются из комбинации налогов на заработную плату по социальному обеспечению, уплачиваемых текущими работниками, и процентного дохода, получаемого Целевым фондом социального обеспечения. Согласно прогнозам Администрации социального обеспечения, Целевой фонд продолжит демонстрировать чистый рост до 2022 года [23], поскольку проценты, генерируемые его облигациями, и доход от налогов на заработную плату превышают сумму, необходимую для выплаты пособий. После 2022 года, без увеличения налогов на социальное обеспечение или сокращения пособий, Фонд, как ожидается, будет уменьшаться каждый год, пока не будет полностью исчерпан в 2034 году. На этом этапе, если не будут приняты законодательные меры, пособия будут сокращены. [24]
В пресс-релизе отчета попечителей за 2015 год (в котором содержалась статистика за 2014 год) говорилось:
Вот некоторые основные уравнения для понимания остатка средств:
"Доходы программы" имеют несколько компонентов, включая взносы налога на заработную плату, налогообложение пособий и бухгалтерскую запись, отражающую недавние сокращения налога на заработную плату в 2011 и 2012 годах, чтобы сделать фонд "целым", как если бы эти сокращения налогов не происходили. Все это добавляется к доходам программы.
В 2016 году первоначальный баланс по состоянию на 1 января составлял $2,780 млрд. Дополнительные $710 млрд. доходов от налога на заработную плату и $87 млрд. процентов были добавлены в Фонд в течение 2016 года, в то время как расходы в размере $776 млрд. были изъяты из Фонда, в результате чего на 31 декабря 2016 года баланс составил $2,801 млрд. (т. е. $2,780 + $710 + $87 - $776 = $2,801). [26]
В ежегодном отчете, опубликованном в августе 2021 года, Министерство финансов США объявило, что, по прогнозам, Фонд страхования по старости и потере кормильца сможет выплачивать запланированные пособия до 2033 года, в то время как Фонд страхования по инвалидности, по прогнозам, сможет выплачивать свои пособия до 2057 года (и до 2034 года, когда фонды гипотетически будут объединены), на 1 год и 8 лет раньше соответственно, чем было указано в предыдущем отчете. [27] [28] В июне 2022 года Министерство финансов опубликовало обновленный отчет по Фондам страхования по старости и потере кормильца и Фонду страхования по инвалидности с пересмотренными прогнозами относительно их способности выплачивать запланированные пособия до 2034 и 2057 годов соответственно и к 2035 году при гипотетическом объединении из-за ускоренного восстановления после рецессии COVID-19 . [29] [30] В марте 2023 года Министерство финансов опубликовало ежегодный отчет попечителей трастовых фондов страхования по старости, страхования на случай потери кормильца и страхования по инвалидности с прогнозируемыми датами истощения фондов, которые оцениваются в 2033 и 2097 годах соответственно, а в совокупности — к 2034 году. [31] [32] [33] [34]
В мае 2024 года был опубликован ежегодный отчет попечителей с прогнозами даты истощения фондов, оцененными как 2033 и 2098 годы соответственно, и к 2035 году при объединении. [35] [36] [37] [38] В годовом отчете совета попечителей за 1990 год предполагалось, что дата истощения объединенных фондов наступит в 2043 году, [39] в годовых отчетах за 2000 и 2010 годы предполагалось, что дата истощения объединенных фондов наступит в 2037 году, [40] [41] а в годовом отчете за 2020 год предполагалось, что дата истощения объединенных фондов наступит в 2035 году. [42] В опросе 210 членов Американской экономической ассоциации, опубликованном в ноябре 2006 года, 85 процентов согласились с утверждением: «Разрыв между фондами социального обеспечения и расходами станет неприемлемо большим в течение следующих пятидесяти лет, если текущая политика останется неизменной». [43]
2 февраля 2005 года президент Джордж Буш-младший сделал социальное обеспечение важной темой своего выступления «О положении страны» . Одним из последствий стало возросшее внимание общественности к природе Фонда социального обеспечения. В отличие от типичного частного пенсионного плана Фонд социального обеспечения не владеет рыночными активами для обеспечения уплаченных взносов работников. Вместо этого он владеет необращающимися казначейскими облигациями США и ценными бумагами США, обеспеченными « полной верой и кредитом правительства США». Трастовые фонды были инвестированы в основном в нерыночные казначейские долги, во-первых, потому что Закон о социальном обеспечении запрещает «предварительное финансирование» путем инвестиций в акции или корпоративные облигации, а во-вторых, из-за общего желания избежать больших колебаний на рынке казначейских облигаций, которые в противном случае возникли бы, если бы Фонд социального обеспечения инвестировал большие суммы поступлений налога на заработную плату в рыночные государственные облигации или погашал эти рыночные государственные облигации для выплаты пособий.
Управление по управлению и бюджету описало это различие следующим образом:
Эти остатки [Трастового фонда] доступны для финансирования будущих выплат пособий и других расходов Трастового фонда – но только в бухгалтерском смысле... Они не состоят из реальных экономических активов, которые могут быть использованы в будущем для финансирования пособий. Вместо этого они являются требованиями к Казначейству, которые при погашении должны будут финансироваться за счет повышения налогов, заимствования у населения или сокращения пособий или других расходов. Таким образом, существование больших остатков Трастового фонда само по себе не оказывает никакого влияния на способность правительства выплачивать пособия.
— из бюджета на 2000 финансовый год, Аналитические перспективы, стр. 337
Другие государственные служащие утверждали, что трастовые фонды имеют финансовую или моральную [ необходимо разъяснение ] ценность, подобную ценности любого другого казначейского векселя, банкноты или облигации. Эта уверенность в значительной степени проистекает из гарантии «полного доверия и кредита». «Если кто-то считает, что активы трастовых фондов ничего не стоят», утверждал бывший представитель Билл Арчер, то подобные рассуждения подразумевают, что «американцы, купившие сберегательные облигации EE, должны пойти домой и сжечь их, потому что они ничего не стоят, поскольку деньги уже потрачены». [44] На слушаниях в Сенате в июле 2001 года председателя Федеральной резервной системы Алана Гринспена спросили, являются ли инвестиции трастовых фондов «реальными» или просто бухгалтерским инструментом. Он ответил: «Ключевой вопрос: являются ли они конечными претензиями на реальные ресурсы? И ответ — да». [45]
Как и другие долговые обязательства правительства США, государственные облигации, удерживаемые трастовыми фондами, гарантированы «полным доверием и кредитом» правительства США. Чтобы избежать выплаты основного долга или процентов по «специальным» облигациям, удерживаемым трастовыми фондами, правительству пришлось бы объявить дефолт по этим обязательствам. Это не может быть сделано указом президента или Администрацией социального обеспечения. Конгрессу пришлось бы принять закон об аннулировании этих конкретных государственных облигаций. Это действие Конгресса может быть связано с определенным политическим риском и, поскольку оно затрагивает финансовую безопасность пожилых американцев, кажется маловероятным. [ необходима цитата ]
Альтернативой отказу от этих облигаций было бы простое ограничение Конгрессом расходов на социальное обеспечение на уровне ниже того, который потребовал бы погашения облигаций. Опять же, это было бы политически рискованно, но не потребовало бы «дефолта» по облигациям.
С точки зрения трастовых фондов социального обеспечения, авуары "специальных" государственных облигаций являются инвестицией, которая принесла трастовым фондам 5,5% прибыли в 2005 году. [46] Трастовые фонды не могут перепродавать эти "специальные" государственные облигации на вторичном рынке облигаций, хотя процентная ставка определяется на основе рыночных процентных ставок. Вместо этого "специальные" облигации могут быть проданы обратно правительству по номинальной стоимости, что является преимуществом, когда процентные ставки растут.
Через неделю после своего выступления «О положении страны» Буш преуменьшил важность Трастового фонда:
Некоторые в нашей стране думают, что социальное обеспечение — это трастовый фонд, другими словами, там накапливается куча денег. Это просто неправда. Деньги — налоги на заработную плату, поступающие в социальное обеспечение, тратятся. Они тратятся на пособия и государственные программы. Доверия нет. [47]
Эти комментарии подверглись критике как «закладывающие основу для дефолта по казначейским облигациям США на сумму почти два триллиона долларов». [48] [ ненадежный источник? ]
Однако даже политики правого толка были непоследовательны в языке, который они использовали, ссылаясь на социальное обеспечение. Например, Буш упомянул, что система «обанкротится» в 2042 году. Эта дата возникает из-за ожидаемого истощения Трастового фонда, поэтому язык Буша «кажется, предполагает, что есть что-то , что исчезнет в 2042 году». [49] В частности, в 2042 году и в течение многих десятилетий после этого система социального обеспечения может продолжать выплачивать пособия, но выплаты пособий будут ограничены доходной базой от 12,4% налога FICA (Social Security payroll) на заработную плату. По словам попечителей социального обеспечения, продолжающиеся поступления от налога на заработную плату по ставке 12,4% позволят социальному обеспечению выплачивать около 74% обещанных пособий в течение 2040-х годов, причем это соотношение снизится примерно до 70% к концу прогнозируемого периода в 2080 году. [50]
В 2011 и 2012 годах федеральное правительство временно продлило сокращение доли налогов на заработную плату работников с 6,2% до 4,2% от компенсации. [51] Возникший дефицит был выделен из общих государственных фондов. Это увеличило государственный долг, но не приблизило год истощения Целевого фонда. [52]
Предвыборная платформа Джо Байдена предлагала новые налоги на заработную плату для тех, кто зарабатывает 400 000 долларов и более в год (но после вступления в должность его налоговое предложение включало только изменения в налоге на Medicare). [53]
Целевой фонд представляет собой юридическое обязательство федерального правительства по программе бенефициаров. Согласно действующему законодательству, когда программа сталкивается с ежегодным дефицитом денежных средств, правительство должно искать альтернативное финансирование помимо налогов на заработную плату, выделенных на программу, чтобы покрыть дефицит. Это сокращает остаток целевого фонда в той мере, в какой это происходит. Ожидается, что дефицит программы исчерпает фонд к 2034 году. После этого, поскольку социальное обеспечение уполномочено выплачивать бенефициарам только то, что оно собирает в виде налогов на заработную плату, выделенных на программу, выплаты по программе сократятся примерно на 21%.
Валовой федеральный долг состоит из долга, удерживаемого общественностью, и долга, выпущенного на счета правительства (например, целевые фонды социального обеспечения). Последний тип долга не влияет напрямую на экономику и не имеет чистого эффекта на бюджет.
Ожидается, что целевой фонд достигнет пика в 2021 году и составит около 3,0 триллионов долларов. [23] Если части бюджета за пределами социального обеспечения будут иметь дефицит, что Бюджетное управление Конгресса и многочисленные группы экспертов по бюджету предполагают в обозримом будущем, то есть несколько последствий:
С другой стороны, если другие части бюджета профицитны и получатели программ могут быть оплачены из общего фонда, то нет необходимости выпускать дополнительные долговые обязательства. Однако такой сценарий крайне маловероятен.
Некоторые комментаторы полагают, что то, является ли трастовый фонд фактом или вымыслом, зависит от того, вносит ли трастовый фонд вклад в национальные сбережения или нет. [56] Если 1 доллар, добавленный в фонд, увеличивает национальные сбережения или заменяет заимствования у других кредиторов на 1 доллар, трастовый фонд реален. Если 1 доллар, добавленный в фонд, не заменяет другие заимствования или иным образом не увеличивает национальные сбережения, трастовый фонд не «реален». Некоторые экономические исследования утверждают, что трастовые фонды привели лишь к небольшому или скромному увеличению национальных сбережений и что большая часть трастового фонда была «потрачена». [56] [57] [58] [59] Другие предполагают более значительный эффект сбережений. [60]
{{cite journal}}: Цитировать журнал требует |journal=( помощь )