Немецкий Бундесрат ( немецкий: [ˈbʊndəsˌʁaːt] ⓘ , букв. «Федеральный совет») — законодательный орган[а], который представляет шестнадцать земель (федеративных земель)Германиина федеральном уровне (нем.Bundesebene). Бундесрат собирается в бывшейпрусской палате лордоввБерлине. Второй офис находится в бывшей столице Западной ГерманииБонне.
Бундесрат принимает законы наряду с Бундестагом , который состоит из представителей, избираемых прямым голосованием немецкого народа. Законы, затрагивающие полномочия штатов, и все конституционные изменения требуют согласия обеих палат. За свою схожую функцию Бундесрат иногда (спорно) называют верхней палатой парламента по образцу Сената США , Сената Канады и Палаты лордов Великобритании . [а]
Название «Бундесрат» использовалось аналогичными организациями в Северо-Германской Конфедерации (1867 г.) и Германской Империи (1871 г.). Предшественником Бундесрата в Веймарской республике (1919–1933) был Рейхсрат .
На политический состав Бундесрата влияют изменения власти в землях Германии и, следовательно, выборы в каждой земле. Каждая делегация штата в Бундесрате по сути является представителем правительства штата и отражает политический состав правящей коалиции в законодательном собрании каждого штата. Таким образом, Бундесрат представляет собой непрерывный орган и не имеет законодательных периодов. По организационным причинам Бундесрат структурирует свой законодательный календарь по годам деятельности ( Geschäftsjahre ), начиная каждый год 1 ноября. Каждый год деятельности соответствует одному году полномочий Президиума Бундесрата . Подсчет сессий ведется непрерывно с момента первой сессии 7 сентября 1949 года. 1000-я сессия Бундесрата состоялась 12 февраля 2021 года и открылась речью президента Германии Франка-Вальтера Штайнмайера .
Историческим предшественником Бундесрата был Федеральный съезд (Конфедеративный сейм) Германской Конфедерации (1815–1848, 1850/1851–1866). Это Федеральное собрание состояло из представителей государств-членов. В первом основном законе (Bundesakte) Германской Конфедерации было указано, сколько голосов имеет государство-член за два разных формирования парламента. Единственным органом была диета – разделения властей не было. Сейм возглавлял представитель Австрии.
В ходе революции 1848 года Бундестаг передал свои полномочия имперскому регенту [1] и возобновил свою работу только в 1850/1851 году. Несколько других попыток реформировать Конфедерацию включали сохранение Бундестага и добавление парламента и суда. Одна из этих попыток, предложенный Закон о реформе 1863 года, ввел термин Бундесрат . С роспуском Конфедерации в августе 1866 года [2] сейм и федеральный закон прекратили свое действие.
1 июля 1867 года Северо-Германская Конфедерация была основана как конфедеративное государство . Рейхстаг, избираемый мужчинами Северной Германии, был одним законодательным органом. Другим был Бундесрат (старое написание). Этот орган был специально создан по образцу старой диеты. [3] Когда в 1871 году Конфедерация была преобразована и переименована в Немецкий Рейх (Германская империя), Бундесрат сохранил свое название.
Хотя делегаты первоначального Бундесрата, как и Рейхсрата, назначались правительствами штатов, как и сегодня, обычно были высокопоставленными государственными служащими, а не членами кабинета министров. Первоначальный Бундесрат был очень могущественным; каждый законопроект нуждался в его согласии, что приравнивало его к всенародно избранному рейхстагу . С согласия императора оно могло также распустить рейхстаг.
Во время революции 1918 года революционный орган Rat der Volksbeauftragten («Совет народных представителей») ограничил власть Бундесрата его административными функциями. Staatenausschuss (комитет земель) сопровождал реформу Германии, но не играл официальной роли в принятии новой конституции . Согласно этой Веймарской конституции , 1 августа 1919 года ее заменил Рейхсрат ( 1919–1934).
Рейхсрат Веймарской республики (1919–1934) имел значительно меньше влияния, поскольку мог только наложить вето на законопроекты, и даже тогда они были отменены Рейхстагом . Однако для отмены решения рейхсрата требовалось большинство в две трети голосов в рейхстаге , который состоял из многих партий, расходящихся во мнениях. Так, в большинстве случаев законопроекты, на которые наложил вето рейхсрат, проваливались из-за отсутствия единства партий, входящих в состав рейхстага . Рейхсрат был упразднен « Законом об упразднении рейхсрата » 14 февраля 1934 года, примерно через год после прихода к власти Гитлера .
С 1894 по 1933 год Бундесрат/Рейхсрат собирался в том же здании, что и Рейхстаг, сегодня известный как Reichstagsgebäude . После 1949 года Бундесрат собирался в Бундесхаусе в Бонне вместе с Бундестагом, по крайней мере, большую часть времени. Крыло Бундесхауса было построено специально для Бундесрата. [ нужна цитата ]
В 2000 году Бундесрат переехал в Берлин, как и Бундестаг годом ранее. Берлинская резиденция Бундесрата — бывшее здание прусской палаты лордов . Крыло Бундесрата в Бонне до сих пор используется в качестве второго места. [ нужна цитата ]
Для Федерального сейма 1815 года основной закон (Bundesakte) установил две разные формации. На пленарном заседании для принятия наиболее важных решений каждое государство имело как минимум один голос. Более крупные государства — Австрия, Пруссия, Бавария, Саксония, Ганновер и Вюртемберг — имели по четыре голоса каждое, а меньшие — три или два. Из 39 штатов 25 имели только один голос.
Северо-Германская Конфедерация отличалась от Германской Конфедерации, но ее также можно рассматривать как детище длительных дебатов о реформе внутри Германской Конфедерации. Новый Бундесрат даже сослался на старую диету в статье 6, когда он перераспределил голоса по каждому штату. Пруссия, первоначально имевшая четыре голоса, получила голоса государств, которые она аннексировала в 1866 году, то есть Ганновера, Гессен-Касселя, Гольштейна, Нассау и Франкфурта, всего 17 голосов. Общее число голосов в 1867 году составило 43 голоса.
Когда в 1870/71 году к нему присоединились южногерманские земли, пересмотренные федеральные конституции предоставили им новые голоса. Бавария имела шесть голосов, Вюртемберг четыре, Баден три и (весь) Гессен-Дармштадт три. Общее число возросло до 58 голосов, а в 1911 году, с тремя новыми голосами за Эльзас-Лотарингию, до 61 голоса. Прусские голоса остались 17.
Если представить прусские голоса в контексте: 80% северных немцев жили в Пруссии, а после 1871 года Пруссия составляла две трети немецкого населения и территории. Пруссия всегда была недостаточно представлена в Бундесрате.
Рейхсрат поначалу не имел фиксированного количества голосов для государств-членов. Вместо этого он ввел принцип, согласно которому число зависело от фактического количества жителей. Первоначально штаты имели один голос на каждый миллион жителей. В 1921 году это число сократилось до 700 000 жителей на голос.
Ни одному штату не разрешалось иметь более 40 процентов голосов. Это рассматривалось как clausula antiborussica , уравновешивающее доминирующее положение Пруссии, в которой все еще проживало примерно две трети немецкого населения. Кроме того, с 1921 года половина прусских голосов подавалась не правительством прусского государства, а администрациями прусских провинций .
Например, из 63 голосов в 1919 году Пруссия имела 25 голосов, Бавария — семь, а Саксония — пять. 12 штатов имели только один голос каждый.
Состав Бундесрата отличается от других аналогичных законодательных органов, представляющих штаты (таких как Совет Федерации Российской Федерации или Сенат США ). Члены Бундесрата не избираются ни всенародным голосованием, ни парламентами земель, а делегируются правительством соответствующей земли. Они не пользуются свободным мандатом (например, большинство парламентских привилегий в Бундесрате могут осуществляться только землей , а не отдельным членом) и исполняют свои обязанности только до тех пор, пока они представляют свое государство, а не в течение фиксированного периода времени. Однако члены Бундесрата (суффикс «MdBR») пользуются тем же иммунитетом от судебного преследования , что и члены немецкого Бундестага . Кроме того, члены Бундесрата имеют неограниченный доступ к сессиям Бундестага ( где у них есть свои собственные скамьи слева от председателя Бундестага) и его комитетов и могут выступать на них в любое время. [4] Последнее право наиболее широко использовалось в 2002 году тогдашним сенатором от Гамбурга Рональдом Шиллом , который произнес подстрекательскую речь, которая была широко осуждена . [5]
Обычно государственная делегация состоит из министра-президента (называемого управляющим мэром в Берлине, председателя Сената в Бремене и первого мэра в Гамбурге) и других министров кабинета (называемых сенаторами в Берлине, Бремене и Гамбурге). Кабинеты штатов могут назначать столько делегатов, сколько штат имеет голосов, и обычно так и делают, но также могут направить одного делегата для использования всех голосов штата. Все остальные министры/сенаторы обычно назначаются заместителями делегатов. В любом случае государство должно отдать свои голоса блоком , то есть без разделения голосов. Если депутаты Бундесрата от одной и той же земли голосуют по-разному, все голоса штата засчитываются как воздержавшиеся. Известным примером этого было очень близкое голосование правительства Шредера по новому иммиграционному закону в 2002 году , когда заместитель министра-президента Бранденбурга Йорг Шенбом (ХДС) проголосовал против, а государственный министр Алвин Зиль (СДПГ) проголосовал за. . [6] Поскольку выборы земель не координируются по всей Германии и могут произойти в любое время, распределение большинства в Бундесрате может измениться после таких выборов. Даже без новых выборов штата вполне возможно, что парламент штата установит новое правительство штата, потому что сформировалась новая коалиция штата.
Количество голосов, выделяемых штату, основано на форме дегрессивной пропорциональности в зависимости от его населения. Таким образом, меньшие штаты имеют больше голосов, чем можно было бы получить при распределении, пропорциональном населению. Наличие небольших городов-государств Бремена , Гамбурга и Берлина не позволяет Бундесрату иметь сельскую и консервативную предвзятость других аналогичных законодательных органов в пользу небольших государств . Распределение голосов регулируется конституцией Германии ( Grundgesetz ). [7] Все голоса штата подаются единым блоком — либо за, либо против, либо при воздержании от предложения. Каждому штату выделяется минимум три голоса и максимум шесть. Государства с более чем
По условию земли , возглавляемые СДПГ, называются A-Länder , а те, в которых правительства возглавляются ХДС или ХСС, называются B-Länder .
В отличие от многих других законодательных органов, делегаты в Бундесрате от любой земли должны подавать голоса штата единым блоком (поскольку голоса не являются голосами соответствующего делегата). Делегаты не являются независимыми членами Бундесрата, а являются уполномоченными представителями правительств федеральных земель. Если члены делегации подали разные голоса, то весь голос соответствующего государства недействителен. Эта традиция берет свое начало с Бундесрата 1867 года. Это конституционное требование. [9]
Делегаты штата равны друг другу в Бундесрате, поэтому президент-министр не имеет особых прав по сравнению со своими министрами. Но возможно (и даже обычно), что один из делегатов ( стиммфюрер , «лидер голосов» — обычно министр-президент) отдает все голоса соответствующего государства, даже если присутствуют другие члены делегации. [ нужна цитата ]
В период с 1949 по 1990 год Западный Берлин был представлен четырьмя членами, избираемыми его Сенатом , но из-за неоднозначного правового статуса города они не имели права голоса. [10]
Поскольку коалиционные правительства распространены в штатах, штаты часто предпочитают воздерживаться , если их коалиция не может прийти к согласию по какой-либо позиции. Воздержание имеет тот же эффект, что и голосование против предложения, поскольку каждое решение Бундесрата требует большинства мест (т. е. 35), а не просто большинства поданных голосов или большинства присутствующих делегатов.
Для законов, которые требуют явного согласия Бундесрата ( Zustimmungsgesetze , законы о согласии ), такое воздержание означает, что несколько политических партий, представленных в Бундесрате, обладают де-факто вето на закон, поскольку они могут блокировать голоса 35 или более мест. [12]
Во время коалиции «Светофор» 2021–2025 годов такое вето имели две из трех правительственных партий ( СДПГ и «Зеленые» , а не СвДП ), а также оппозиционный ХДС/ХСС , что привело к фактической четырехсторонней коалиции. [13] В течение 16 лет до этого при канцлере Ангеле Меркель «Зеленые» пользовались таким правом вето и использовали его для поддержки цен на сертификаты на выбросы. [14]
Из-за угрозы вето со стороны оппозиции правительство добивается предварительного одобрения оппозицией права вето. Если соглашение проваливается, правительство склонно откладывать принятие законов, чтобы не показаться неспособным действовать. Эта законодательная сдержанность федерального правительства проявляется в эмпирическом анализе федерального законодательства. [13] [15]
Законы о согласии составляют большинство политически важных законов и одну треть в целом. [16]
Первоначально с 1867 по 1918 год Бундесрат возглавлял канцлер, хотя он не был его членом и не имел права голоса. Эта традиция сохранялась до такой степени, что с 1919 года рейхсрат по-прежнему должен был возглавлять член имперского правительства (часто министр внутренних дел).
С 1949 года пост президента ежегодно меняется среди министров-президентов каждого из штатов . Это фиксируется Königsteiner Abkommen, начиная с федеральной земли с наибольшей численностью населения. Президент Бундесрата созывает и председательствует на пленарных заседаниях органа и формально несет ответственность за представление Германии в делах Бундесрата. Президенту помогают два вице-президента, которые играют консультативную роль и замещают его в отсутствие президента; предшественник нынешнего президента - первый, его предполагаемый преемник - второй вице-президент. Все трое вместе составляют исполнительный комитет Бундесрата.
Президент Бундесрата («Bundesratspräsident») занимает четвертое место в порядке старшинства после Федерального президента, председателя Бундестага, канцлера и председателя Федерального конституционного суда . Президент Бундесрата становится исполняющим обязанности Федерального президента Германии в случае, если должность Федерального президента оказывается вакантной.
Поскольку Бундесрат намного меньше Бундестага, ему не требуется обширная организационная структура Бундестага. [ нужна цитата ] Бундесрат обычно назначает пленарные заседания раз в месяц с целью голосования по законодательству, подготовленному в комитете. Для сравнения, Бундестаг проводит около пятидесяти пленарных заседаний в год.
Сами делегаты Бундесрата с правом голоса редко посещают заседания комитетов; вместо этого они делегируют эту ответственность государственным служащим своих министерств, как это предусмотрено Основным законом (статья 52,2). Сами делегаты, как правило, проводят большую часть своего времени в столицах своих штатов, а не в федеральной столице. Делегации поддерживаются Landesvertretungen , которые функционируют в основном как посольства штатов в федеральной столице.
Законодательная власть Бундесрата подчинена власти Бундестага, но, тем не менее, он играет жизненно важную законодательную роль. Федеральное правительство должно сначала представить все свои законодательные инициативы в Бундесрат; только после этого предложение может быть передано в Бундестаг.
Кроме того, Бундесрат должен утвердить все законы, затрагивающие области политики, в отношении которых Основной закон наделяет земли параллельными полномочиями и в отношении которых земли должны применять федеральные правила. Это одобрение ( Zustimmung ) требует большинства активно используемых голосов «за», чтобы коалиция штата с раздельными мнениями по законопроекту проголосовала – воздержавшись – фактически против законопроекта. Бундесрат со временем расширил свои законодательные обязанности, успешно отстаивая широкую, а не узкую интерпретацию того, что представляет собой диапазон законов, затрагивающих интересы земель. В 1949 году только 10% всех федеральных законов, а именно тех, которые непосредственно затрагивали земли, требовали одобрения Бундесрата. В 1993 году около 60% федерального законодательства требовало одобрения Бундесрата . Основной закон также предоставляет Бундесрату право вето на подобные законы.
Конституционные изменения требуют одобрения большинством в две трети всех голосов в Бундестаге и Бундесрате, что дает Бундесрату абсолютное вето против конституционных изменений.
На все другие законы Бундесрат имеет приостанавливающее вето ( Einspruch ), которое можно преодолеть, приняв закон повторно, но на этот раз 50% плюс один голос всех членов Бундестага, а не просто большинством поданных голосов, что часто бывает в ежедневные парламентские дела. Поскольку большая часть законов принимается коалицией, имеющей абсолютное большинство в Бундестаге, такого рода приостанавливающее вето редко останавливает принятие законов. Однако в качестве дополнительного положения закон, на который наложено вето большинством в две трети голосов, должен быть принят повторно большинством в две трети голосов в Бундестаге, [17] в более общем плане вето Бундесрата может быть преодолено голосованием в Бундестаге с большим процентом вето. [18] Einspruch должен быть принят активным голосованием «против», чтобы воздержавшиеся считались голосами против вето, т. е. чтобы закон был принят .
Если используется абсолютное вето, Бундесрат, Бундестаг или правительство могут созвать совместный комитет для переговоров о компромиссе. Этот компромисс не может быть изменен, и обе палаты (Бундесрат и Бундестаг) должны провести окончательное голосование по компромиссу в его нынешнем виде. Политическая сила абсолютного вето особенно очевидна, когда оппозиционная партия или партии в Бундестаге имеют большинство в Бундесрате, что имело место почти постоянно в период с 1991 по 2005 год. Всякий раз, когда это происходит, оппозиция может поставить под угрозу законодательную программу правительства. Такое разделение власти может усложнить процесс управления, когда основные партии расходятся во мнениях, и, в отличие от Бундестага, Бундесрат не может быть распущен. Такие тупиковые ситуации мало чем отличаются от тех, которые могут возникнуть при совместном проживании в других странах.
Некоторые наблюдатели утверждают, что противостоящее большинство приводит к усилению закулисной политики, когда все важные решения принимаются небольшими группами высокопоставленных лидеров, а у представителей Бундестага есть выбор только между согласием с ними или вообще ничего не предпринимать. Немецкая « Комиссия по федерализму » изучала этот вопрос, среди других. Часто высказывались предложения о замене Бундесрата избираемым Сенатом по американскому образцу, [19] который будет избран в тот же день, что и Бундестаг . Ожидается, что это повысит популярность института, уменьшит влияние земельной бюрократии на законодательство, [ необходимы разъяснения ] уменьшит вероятность противодействия большинству, сделает законодательный процесс более прозрачным и в целом установит новый стандарт демократического, а не бюрократического руководства.
Другие наблюдатели подчеркивают, что разное большинство в двух законодательных органах гарантирует, что все законы, после их одобрения, будут иметь поддержку широкого политического спектра, что особенно ценно после объединения, когда консенсус по критически важным политическим решениям имеет жизненно важное значение. Формальное представительство земель в федеральном правительстве через Бундесрат обеспечивает очевидный форум для координации политики между землями и федеральным правительством. Потребность в такой координации, особенно с учетом конкретных, важнейших потребностей восточных государств, стала еще более важной.
Сторонники Бундесрата утверждают, что Бундесрат служит механизмом контроля над Бундестагом в смысле системы сдержек и противовесов . Поскольку исполнительная и законодательная функции тесно переплетены в любой парламентской системе, способность Бундесрата пересматривать и замедлять законодательные процессы часто рассматривается как восполнение этой потери разделения.
Im Ausland wird ein solches parlamentarisches System im Allgemeinen als Zweikammer- System bezeichnet. Для Бундестага и Бундесрата это дагеген eine Gemeinsame Bezeichnung nicht allgemein üblich, и это слишком ограничено, ob der Bundesrat eine Zweite Kammer ist. (Английский: За рубежом такая парламентская система обычно называется двухпалатной. Для Бундестага и Бундесрата такое общее обозначение необычно, и даже вызывает споры, является ли Бундесрат вообще второй палатой .)
Если федеральное правительство или Бундестаг (нижняя палата немецкого парламента) делит предмет между несколькими законами, чтобы помешать Бундесрату (верхней палате немецкого парламента) препятствовать принятию положений, которые сами по себе не подпадают под его действие. согласия, это не вызывает возражений с точки зрения Конституции.
Договор об объединении был подписан федеральным правительством и правительством Германской Демократической Республики 31 августа 1990 года. Бундестаг (нижняя палата немецкого парламента) и Бундесрат (верхняя палата немецкого парламента) одобрили этот Договор, Протокол, Приложения I–III и соглашение от 18 сентября 1990 г. на основании Закона от 23 сентября 1990 г. – Закона об объединенном договоре (Федеральный вестник законов II, стр. 885).
В федеративных государствах такие заметные дисбалансы, как правило, допустимы только для второй палаты, существующей при парламенте; в Германии и Австрии вторая палата — Бундесрат, в Австралии, Бельгии и США — Сенат.
52°30′33″N 13°22′53″E / 52.50917°N 13.38139°E / 52.50917; 13.38139