Федеральная комиссия по радиосвязи ( FRC ) была государственным учреждением, которое регулировало радиосвязь США с момента ее создания в 1927 году до 1934 года, когда на смену ей пришла Федеральная комиссия по связи (FCC). FRC был создан Законом о радио 1927 года , [1] который заменил Закон о радио 1912 года после того, как в предыдущем законе не было достаточных положений о надзоре, особенно в отношении регулирования радиовещательных станций. В дополнение к расширению регулирующих полномочий FRC ввел стандарт, согласно которому для получения лицензии необходимо доказать, что радиостанция «отвечает общественным интересам, удобству или необходимости».
Хотя радиосвязь (первоначально известная как «беспроводная телеграфия») была разработана в конце 1890-х годов, в Соединенных Штатах она практически не регулировалась до принятия Закона о радио 1912 года . Этот закон установил процедуры для Министерства торговли по лицензированию радиопередатчиков, которые первоначально состояли в основном из морских и любительских станций. Вещание новостей и развлечений для широкой публики, которое начало развиваться в начале 1920-х годов, этим законодательством не предусматривалось. [2]
Первые постановления Министерства торговли, конкретно касающиеся радиовещания, были приняты 1 декабря 1921 года, когда для станций, ведущих передачи, предназначенные для широкой аудитории, были выделены две длины волны: 360 метров (833 кГц) для «развлечений» и 485 метров (619 кГц). для «сводок рынка и погоды». [3] Число радиовещательных станций значительно выросло в 1922 году, и к концу года в Соединенных Штатах их насчитывалось более 500. Количество зарезервированных частот передачи также расширилось, и к 1925 году «полоса вещания» состояла из частот от 550 кГц до 1500 кГц с шагом в десять кГц.
Герберт Гувер стал министром торговли в марте 1921 года и, таким образом, взял на себя основную ответственность за формирование радиовещания на заре его существования, что было трудной задачей в быстро меняющихся условиях. Чтобы помочь в принятии решений, он спонсировал серию из четырех национальных конференций с 1922 по 1925 год, на которых приглашенные лидеры отрасли участвовали в установлении стандартов радио в целом.
.jpg/1280px-Radio_station_WJAZ,_Chicago,_'wave_pirates'_publicity_photograph_(1926).jpg)
Во время своего пребывания в должности Гувер осознавал, что некоторые из его действий имели шаткую правовую основу, учитывая ограниченные полномочия, предоставленные ему Законом 1912 года. В частности, в 1921 году департамент пытался отказать в продлении лицензии радиотелеграфной станции прямой связи в Нью-Йорке, управляемой Intercity Radio Company, на том основании, что она создавала чрезмерные помехи предыдущим радиотелеграфным станциям. работает рядом. Intercity подала апелляцию, и в 1923 году Апелляционный суд округа Колумбия встал на сторону Intercity, заявив, что Закон 1912 года не предусматривает принятия решений о лицензировании «по усмотрению исполнительного директора». Министерство торговли планировало потребовать пересмотра решения Верховным судом, но дело было признано спорным, когда компания Intercity решила закрыть станцию в Нью-Йорке. Тем не менее, это подняло серьезные вопросы о степени власти Гувера. [5]
Второй, в конечном итоге успешный, вызов произошел в 1926 году. Радиокорпорация Зенит в конце 1925 года основала мощную радиостанцию WJAZ с передатчиком за пределами Чикаго, штат Иллинойс. Узнав, что у станции может не быть доступной частоты для использования, президент компании Э. Ф. Макдональд предложил, что, поскольку они хотят вещать только два часа в неделю, они были бы довольны назначением на 930 кГц, которое ограничено 10 с 00:00 до полуночи по центральному времени в четверг вечером, когда единственная другая станция на этой частоте, KOA в Денвере, штат Колорадо, обычно не работала. Несмотря на первоначальное выражение Макдональдом удовлетворения графиком всего два часа в неделю, его тон вскоре изменился. В то время у Соединенных Штатов было неофициальное соглашение с Канадой о том, что шесть назначенных частот диапазона AM будут использоваться исключительно канадскими станциями. В начале января 1926 года Макдональд приказал WJAZ перейти с частоты 930 кГц на частоту 910 кГц, одну из ограниченных канадских частот, и начать расширенные часы работы. [6]
Ссылаясь на решения по делу Межгородской радиокомпании, компания "Зенит" проигнорировала приказ Министерства торговли вернуть WJAZ на назначенную ему частоту. 20 января 1926 года в Чикаго был подан иск в федеральный суд США против Zenith Radio Corporation и EF McDonald . Макдональд ожидал узкого решения в свою пользу, утверждая, что лишь небольшое количество станций, включая WJAZ, имеют лицензии «Развития класса D», свободные от обычных ограничений. Однако фактический результат был ошеломляющим. 16 апреля 1926 года в постановлении судьи Джеймса Х. Вилкерсона говорилось, что в соответствии с Законом 1912 года Министерство торговли фактически не может ограничивать количество выдаваемых лицензий на вещание или назначать частоты станций. Правительство рассматривало возможность обжалования этого решения, но анализ исполняющего обязанности генерального прокурора Уильяма Дж. Донована совпал с решением суда. [7]
Непосредственным результатом стало то, что до тех пор, пока Конгресс не примет новое законодательство, Министерство торговли не могло ограничивать количество новых радиовещательных станций, которые теперь могли свободно работать на любой частоте и использовать любую мощность по своему усмотрению. Многие станции проявили сдержанность, а другие воспользовались возможностью увеличить мощности и перейти на новые частоты (насмешливо называемые «прыжками по волнам»). Трудно судить, в какой степени эта новая среда привела к нарушению работы обычного слушателя, но термин «хаос» начал появляться в дискуссиях. [8]
До принятия в начале 1926 года отрицательного решения о регулирующем органе Министерства торговли в Конгрессе США предпринимались многочисленные попытки заменить Закон о радио 1912 года более всеобъемлющим законопроектом, но ни одна из этих попыток не принесла большого успеха. Потребность в новом законодательстве приобрела дополнительную важность, поскольку в отсутствие федерального регулирования станции передавали свои индивидуальные споры в суды, которые начали выносить решения в пользу действующих станций. Фактически это означало предоставление существующим станциям «прав собственности» на использование своих назначений, чего правительство хотело избежать, поскольку обычно считало радиоспектр общественным ресурсом.
Несмотря на признание необходимости нового законодательства, не было единого мнения о том, следует ли ему повысить полномочия министра торговли, что, по мнению оппонентов, создаст слишком могущественного «царя радио», или же необходим независимый регулирующий орган. некоторые оспаривали, что это ненужно и слишком дорого. В конечном итоге принятый закон был известен как законопроект Дилла-Уайта, который был предложен и спонсирован сенатором Кларенсом Диллом (демократ от Вашингтона) и представителем Уоллесом Х. Уайтом-младшим (республиканец от штата Мэн) 21 декабря 1926 года. в Сенате 28 января 1927 года и в качестве компромисса уточнил, что комиссии из пяти членов будут предоставлены полномочия реорганизовать регулирование радиосвязи, но большинство ее обязанностей закончится через год. После месяца дебатов этот законопроект был принят 18 февраля 1927 года как Закон о радио 1927 года [9] и подписан президентом Кэлвином Кулиджем 23 февраля 1927 года. [10] Организационное заседание Комиссии состоялось в марте. 15.
Закон о радио 1927 года разделил страну на пять географических зон и определил, что будет назначен один комиссар, проживающий в каждой зоне. Первоначально срок полномочий составлял до шести лет, но позже он был сокращен до одного года, и не более трех членов комиссии могли быть членами одной и той же политической партии. Комиссарами FRC по зонам с 1927 по 1934 год были:
Пять первоначальных назначений, сделанных президентом Кулиджем 2 марта 1927 года, были следующими: адмирал Уильям Х. Буллард председателем, полковник Джон Ф. Диллон, Юджин О. Сайкс, Генри А. Беллоуз и Орест Х. Колдуэлл. Буллард, Диллон и Сайкс были подтверждены 4 марта, но действия по Беллоузу и Колдуэллу были отложены, поэтому первоначально они участвовали без оплаты. В октябре 1927 года Диллон умер, и Беллоуз подал в отставку. В течение следующего месяца Буллард умер, и были назначены Гарольд Лафаунт и Сэм Пикард. [10] Лишь в марте 1928 года, после того как Колдуэлл был одобрен с перевесом в один голос и Ира Э. Робинсон была назначена председателем, все пять постов комиссаров были заполнены подтвержденными членами.
Чтобы исправить ограничения закона 1912 года, FRC было предоставлено право выдавать и отказывать в лицензиях, назначать частоты станций и уровни мощности, а также налагать штрафы за нарушения. В первом параграфе Закона о радио 1927 года его цели резюмировались следующим образом:
«...настоящий Закон призван регулировать все формы межгосударственных и иностранных радиопередач и связи внутри Соединенных Штатов, их территорий и владений; поддерживать контроль Соединенных Штатов над всеми каналами межгосударственных и иностранных радиопередач; и обеспечивать использование таких каналов, но не право собственности на них, частными лицами, фирмами или корпорациями в течение ограниченных периодов времени по лицензиям, выданным федеральным органом власти, и никакая такая лицензия не может быть истолкована как создающая какое-либо право, помимо условия и сроки действия лицензии». [9]
Некоторые технические обязанности оставались в ведении отдела радио Министерства торговли, и поскольку Конгресс не смог обеспечить финансирование штата, в течение первого года работы FRC комиссия сильно зависела от поддержки со стороны торгового персонала. Более того, ожидалось, что большая часть работы FRC будет завершена в течение одного года, и первоначально предполагалось, что большинство его функций затем перейдет к министру торговли:
«Раздел 5. Через год после первого заседания комиссии, созданной настоящим Законом, все полномочия и полномочия, предоставленные комиссии в соответствии с условиями настоящего Закона, за исключением отзыва лицензий, передаются и осуществляется министром торговли, за исключением того, что после этого комиссия будет иметь полномочия и юрисдикцию действовать и решать любые вопросы, представленные ей в соответствии с положениями настоящего раздела». [9]
В целях проверки полномочий комиссии «цензура» программ радиостанций не допускалась, хотя крайние выражения были запрещены:
«Статья 29. Ничто в настоящем Законе не должно пониматься или истолковываться как дающее лицензирующему органу право цензуры в отношении радиосообщений или сигналов, передаваемых любой радиостанцией, и никакие правила или условия не могут быть обнародованы или установлены лицензирующим органом, который не должно вмешиваться в право на свободу слова посредством радиосвязи. Ни одно лицо, находящееся под юрисдикцией Соединенных Штатов, не должно произносить непристойные, неприличные или нецензурные выражения посредством радиосвязи». [9]
Однако стандарт «общественных интересов, удобства или необходимости» позволял Комиссии принимать во внимание содержание программы при продлении лицензий, а возможность отозвать лицензию обеспечивала некоторую степень контроля над контентом. Это позволило FRC бороться с «вульгарной» лексикой — например, с наполненными ненормативной лексикой Уильямом К. Хендерсоном на канале KWKH в Шривпорте, штат Луизиана. [11] Но это также привело к спорам о свободе слова Первой поправки по поводу уместности некоторых действий FRC.
Предшественник более позднего « правила равного времени » Федеральной комиссии по связи требовал, чтобы радиостанции предоставляли равные возможности политическим кандидатам:
«Раздел 18. Если какой-либо лицензиат разрешает любому лицу, которое является юридически квалифицированным кандидатом на любую государственную должность, использовать радиовещательную станцию, он должен предоставить всем другим таким кандидатам на эту должность равные возможности в использовании такой радиовещательной станции, и Лицензирующий орган должен разработать правила и положения для введения этого положения в действие: При условии, что такой лицензиат не будет иметь полномочий цензурировать транслируемый материал в соответствии с положениями настоящего параграфа. Никакое обязательство настоящим не налагается на лицензиата разрешать использование его. станции любым таким кандидатом». [9]
Закон о радио 1927 года не уполномочивал Федеральную комиссию по радио устанавливать какие-либо правила, регулирующие рекламу , хотя раздел 19 требовал от рекламодателей должным образом идентифицировать себя. [9] Почти не было упоминаний о радиосетях — в частности, Национальной радиовещательной компании (NBC) и чуть позже Columbia Broadcasting System (CBS) — которые находились в процессе доминирования в радиовещании, за исключением заявления в разделе 3, что «Комиссия имеет право устанавливать специальные правила, применимые к станциям, занимающимся цепным вещанием». [9]
В начале 1928 года стало ясно, что FRC потребуется более одного года для выполнения своих задач, и срок его полномочий был продлен еще на год. В декабре 1929 г. мандат комиссии был продлен на неопределенный срок. [12]
Регулирующая деятельность FRC и осведомленность общественности о ее работе в первую очередь были сосредоточены на радиовещательных станциях. Однако в 1932 году, помимо 625 радиовещательных станций, комиссия курировала множество других классификаций станций, в том числе около тридцати тысяч любительских радиостанций , две тысячи корабельных станций и одну тысячу наземных станций с фиксированной точкой. 25 февраля 1928 года лаборатория Чарльза Дженкинса в Вашингтоне, округ Колумбия , стала первым обладателем телевизионной лицензии.
Самой острой проблемой, с которой столкнулся FRC на момент своего создания, был избыток радиовещательных станций, которых сейчас насчитывалось 732, и все в диапазоне AM. (Диапазон FM-вещания не был создан до 1941 года). Существовали некоторые существенные технические ограничения на количество станций, которые могли работать одновременно. Ночью изменение ионосферы позволяет радиосигналам, особенно от более мощных станций, распространяться на сотни километров. Кроме того, в то время стабильность частоты передатчика часто была ограничена, а это означало, что станции, вещавшие номинально на одной и той же частоте, часто фактически были слегка смещены друг от друга, что создавало пронзительные высокочастотные «гетеродинные» помехи на даже больших расстояниях, чем смешение их звук. Еще одним инструментом, который еще не был доступен, были направленные антенны, которые могли ограничивать сигналы определенными направлениями. В целом, основными инструментами, доступными для обеспечения качественного приема, было ограничение количества одновременно работающих станций, что означало ограничение работы некоторых станций только в дневное время и во многих случаях требование разделения времени, когда до четырех станций в данном регионе должны были работать. разделите часы, каждый из которых используется на одной частоте.
3 мая 1927 года FRC произвела первое из серии временных присвоений частот, которые служили для переназначения станций, работающих на канадских частотах, а также устранения операций «расщепления частот», выходящих за рамки стандарта передачи на частотах равномерно. разделить на 10 кГц. [13] FRC провел обзор и перепись существующих станций, а затем уведомил их, что, если они желают оставаться в эфире, им необходимо подать официальную заявку на получение лицензии до 15 января 1928 года, что является первым шагом в определении того, соответствуют ли они требованиям. новый стандарт «общественного интереса, удобства или необходимости». [14]
После рассмотрения заявок 25 мая 1928 года FRC издал Общий приказ 32, который уведомил 164 радиостанции о том, что первоначальная проверка показала, что их обоснование для получения лицензии недостаточно, и им придется присутствовать на слушаниях в Вашингтоне, округ Колумбия. «На этом слушании, если вы не сможете утвердительно доказать, что удовлетворение вашего заявления будет отвечать общественным интересам, удобству или необходимости, оно будет окончательно отклонено». [15]
Многие маломощные независимые станции были ликвидированы, хотя восемьдесят одна станция выжила, большинство из которых имели пониженную мощность. Особенно плохо дела обстояли на образовательных станциях. Обычно от них требовалось использовать частоты совместно с коммерческими станциями и работать в дневное время, что считалось имеющим ограниченную ценность для образования взрослых.
Теперь, когда список станций сокращен до несколько более управляемого уровня, FRC приступила к серьезной реорганизации присвоения частот радиовещательным станциям. 30 августа 1928 года Комиссия издала Общий приказ № 40, который определил «диапазон вещания», состоящий из 96 частот от 550 до 1500 кГц. Шесть частот были ограничены для эксклюзивного использования канадскими станциями, в результате чего 90 остались доступными для чуть менее 600 станций США. [16] Новые назначения вступили в силу 11 ноября 1928 года. [17]
Сорок из доступных частот были зарезервированы для мощных станций «чистого канала», которые в большинстве случаев имели только одну станцию с эксклюзивным общенациональным назначением. Хотя общепринято считать, что на техническом уровне это удалось уменьшить помехи и улучшить прием, существовало также мнение, что крупные компании и их станции получили лучшие задания. Комиссар Айра Э. Робинсон публично выразил несогласие, заявив, что: «Выступив против плана и выделенных в его рамках ассигнований и проголосовав против него, я считаю неэтичным и неправильным принимать участие в слушаниях по его изменению». [18] Некоторые более поздние экономические анализы пришли к выводу, что ранняя политика регулирования радиосвязи отражала регулятивный захват и поиск ренты . [19]
Большинство решений FRC, рассмотренных судами, были оставлены в силе, однако заметным исключением стала станция WGY в Скенектади, штат Нью-Йорк, давно созданная мощная станция, принадлежащая General Electric. В соответствии с планом переназначения от 11 ноября 1928 года работа WGY была ограничена дневными часами плюс вечерними часами до заката в Окленде, Калифорния, где располагался KGO, ведущий передачу на той же частоте. Раньше WGY работал неограниченное количество часов. 25 февраля 1929 года Апелляционный суд округа Колумбия постановил, что ограничение часов работы WGY «необоснованно и не отвечает общественным интересам, удобству или необходимости» [20]. Верховный суд США согласился принять апелляцию FRC, но после устные аргументы отказались вынести решение после того, как решили, что в соответствии с действующим законодательством у него нет надзора, что позволило оставить решение суда низшей инстанции в силе. [21]
KFKB была популярной радиовещательной станцией в Милфорде, штат Канзас, лицензия на которую принадлежала организации, контролируемой Джоном Р. Бринкли, известным как «Доктор козьих желез» из-за его пропаганды операции по «сексуальному омоложению», которая включала имплантацию кусочков козьих яичек.
В 1930 году Федеральная комиссия по радио отклонила его просьбу о продлении срока действия, главным образом на том основании, что вместо того, чтобы работать как общественная служба, станция в основном работала как «просто дополнение к конкретному бизнесу». (В одной из программ Бринкли он читал письма слушателей с описанием медицинских проблем, а затем по радио рекомендовал лекарства сомнительной ценности, обозначенные номерами. Слушателям приходилось посещать аптеку Бринкли, чтобы купить эти товары.)
Бринкли подал апелляцию на том основании, что это было запрещено цензурой, но Апелляционный суд США отклонил его апелляцию, заявив: «Это утверждение необоснованно. до его опубликования. При рассмотрении вопроса о том, будет ли служить общественным интересам, удобству или необходимости продление лицензии апеллянта, комиссия просто воспользовалась своим несомненным правом принять к сведению прошлое поведение апеллянта, что не является цензурой». [22]
Лишенный этой станции, Бринкли перенес свою деятельность на ряд влиятельных мексиканских каналов, расположенных на границе с США, что помогло привести к реализации Североамериканского регионального соглашения о вещании в 1941 году.
KGEF была радиовещательной станцией, впервые получившей лицензию в конце 1926 года методистской церкви Троицы на юге в центре Лос-Анджелеса. [23] В его программах преобладали длинные разоблачения пастора Роберта «Боевого Боба» Шулера , [24] который заявил, что он управлял станцией, чтобы «затруднить плохому человеку возможность совершать плохие поступки в обществе», но его резкие выступления вскоре стали очень спорными. [11] После оценки заявки на продление срока действия станции в 1931 году главный эксперт Эллис А. Йост выразил опасения по поводу «чрезвычайно нескромных» передач Шулера, но рекомендовал одобрить. [25] Однако проверка Комиссии пришла к выводу, что станцию следует удалить, поскольку она «... не могла определить, что ее предоставление отвечает общественным интересам ; что программы, транслируемые ее основным докладчиком, были скорее сенсационными, чем поучительными. и в двух случаях он был признан виновным в попытке воспрепятствовать упорядоченному отправлению правосудия по радио». [26]
Апелляционный суд округа Колумбия подтвердил решение Комиссии и постановил, что, несмотря на защиту Первой поправки : «...это не означает, что правительство через органы, созданные Конгрессом, не может отказать в продлении лицензии тому, кто уже злоупотребил ею для трансляции клеветнических и ложных материалов. В этом случае речь идет не об отказе в свободе слова, а просто о применении регулирующих полномочий Конгресса в области, входящей в сферу его законодательных полномочий». [26] Суд также постановил, что отказ в продлении лицензии как не отвечающий общественным интересам не нарушает запрет Пятой поправки на «захват собственности» без надлежащей правовой процедуры. [27] Это решение стало окончательным после того, как ходатайство о выдаче судебного приказа о пересмотре Верховным судом США было отклонено. [28]
В ходе реорганизации 11 ноября 1928 года WNYC , муниципальная станция Нью-Йорка, получила задание на полставки с низким энергопотреблением. Радиостанция подала апелляцию на том основании, что ей должны были дать постоянную авторизацию, но проиграла. Несмотря на то, что станция принадлежала государству, Федеральная комиссия по радио заявила, что владение городом не дает станции какого-либо особого статуса в соответствии со стандартом «общественных интересов, удобства и необходимости». [29] Однако этот случай был расценен как показатель предпочтения, отдаваемого коммерческим интересам по сравнению с интересами некоммерческих станций.
Раздел 9 Закона 1927 года включал общую декларацию о необходимости справедливого распределения назначений станций, в которой говорилось: «При рассмотрении заявлений на получение лицензий и продлении лицензий, когда и в той мере, в какой это требуется, лицензирующий орган должен обеспечить такое распределение лицензий, диапазонов частот и длин волн, периодов времени для работы и полномочий между различными штатами и сообществами, чтобы обеспечить справедливую, эффективную и равноправную радиослужбу для каждого из них». [9] Повторное разрешение 1928 года укрепило этот мандат, включив положение, известное как « Поправка Дэвиса » по имени ее спонсора, представителя Юина Л. Дэвиса (штат Теннесси), которое требовало «справедливого и равноправного распределения лицензий, длин волн, время работы и мощность станции для каждого из штатов, округа Колумбия, территорий и владений Соединенных Штатов в каждой зоне в зависимости от численности населения». [30] Это привело к дополнительной сложности, поскольку помимо станций, оцениваемых по их индивидуальным достоинствам, комиссия должна была отслеживать, не приведет ли решение в густонаселенных районах к тому, что зона или штат превысит расчетную квоту.
В тех случаях, когда две или более станций используют общую частоту на основе разделения времени, станция может обратиться в FRC с просьбой увеличить часы работы путем удаления других станций. Яркий пример под юрисдикцией FRC произошел, когда станция WJKS в Гэри, штат Индиана, предложила удалить двух своих партнеров по таймшеру, WIBO и WPCC, оба расположены в Чикаго, штат Иллинойс. Основным оправданием было то, что Индиана в настоящее время не достигла квоты в соответствии с положениями поправки Дэвиса, в то время как Иллинойс превысил свою квоту. Комиссия вынесла решение в пользу WJKS, однако Апелляционный суд округа Колумбия отменил решение, назвав его «произвольным и капризным». FRC обжаловал решение суда низшей инстанции в Верховном суде, заявив, что этот вопрос затронул 116 отдельных дел, находящихся на рассмотрении. [28]
Единогласно Верховный суд отменил решение Окружного суда и вынес решение в пользу FRC, подтвердив законность положений поправки Дэвиса. [31] WIBO предприняла последнюю попытку убедить FRC в том, что выражение WJKS о сильных связях с Индианой было мошенничеством, и что владельцы WJKS действительно пытались создать еще одну станцию в Чикаго. Эта апелляция не увенчалась успехом, и WIBO и WPCC были вынуждены прекратить вещание. В 1934 году положения поправки Дэвиса были перенесены в Федеральную комиссию по связи, но они были отменены 5 июня 1936 года. [32] В 1944 году WJKS, изменив свои позывные на WIND , переехала из Гэри в Чикаго.
Закон о связи 1934 года упразднил Федеральную комиссию по радиосвязи и передал юрисдикцию по лицензированию радиосвязи новой Федеральной комиссии по связи (FCC). Раздел III Закона о связи содержал положения, очень похожие на Закон о радио 1927 года, и FCC в значительной степени взяла на себя деятельность и прецеденты FRC. Закон также передал юрисдикцию над обычными операторами связи, такими как телефонные и телеграфные компании, от Межштатной торговой комиссии к FCC.