Northwest Austin Municipal Utility District No. 1 v. Holder , 557 US 193 (2009), было решением Верховного суда Соединенных Штатов в отношении раздела 5 Закона об избирательных правах 1965 года и, в частности, его требования о том, что предлагаемые изменения избирательного права в определенных штатах должны быть одобрены федеральным правительством. В решении 9–0 суд пришел к выводу, что округ имеет право подать заявку на освобождение (спасение) от этого раздела в соответствии с разделом 4(a), поскольку определение «политического подразделения» в разделе 14(c)(2) включало округ такого рода. В мнении 8–1 суд отказался выносить решение о конституционности этого положения, сославшись на принцип конституционного избегания .
Апеллянт, муниципальный коммунальный округ Northwest Austin № 1 , [1] [2] — небольшой коммунальный округ, расположенный к северо-западу от Остина, штат Техас . Округ управляется выборным советом.
Округ никогда не имел истории или заявлений о расовой дискриминации на каких-либо выборах. Однако, поскольку округ расположен в Техасе, он подпадал под требования §5 Закона об избирательных правах 1965 года (Закон, который применяется к штатам с историей дискриминации, особенно на Юге, учитывая законы эпохи Джима Кроу ) [3] и распространяется на любое «политическое подразделение» в пределах штата.
Однако другой раздел Акта, §4(a), позволяет политическому подразделению добиваться «спасения» (т. е. освобождения от требований предварительной очистки) при соблюдении определенных условий. Таким образом, Округ подал иск в Окружной суд Соединенных Штатов по округу Колумбия , требуя спасения в соответствии с §4(a). Округ утверждал в качестве альтернативы, что, если §5 толкуется как не подлежащий спасению, §5 является неконституционным.
Окружной суд отклонил оба иска. Он пришел к выводу, что финансовая помощь в соответствии с §4(a) доступна только округам, приходам и подразделениям, которые регистрируют избирателей, а не субъектам, таким как округ, которые не регистрируют своих собственных избирателей. [4] Он также пришел к выводу, что поправка 2006 года, продлевающая действие §5 на 25 лет, является конституционной.
Прения состоялись 29 апреля 2009 года. Главный судья Робертс и судья Алито задались вопросом, почему Конгресс не распространил действие §5 на все 50 штатов. [5]
В Части А Робертс описал проблемную историю применения Пятнадцатой поправки , которая привела к принятию Закона об избирательных правах , большая часть которого состоит из «схемы строгих мер, направленных на области, где дискриминация при голосовании была наиболее вопиющей». [6] Эти меры были подкреплены §5, который приостанавливал любые изменения в процедуре выборов в штате до тех пор, пока федеральное правительство не подтвердит, что оно «не имеет цели и не будет иметь последствий отрицания или ограничения права голоса по признаку расы или цвета кожи». Чтобы ограничить эти меры областями вопиющего лишения избирательных прав, Закон применял их только к штатам, которые соответствовали определенным явным стандартам. Однако, признавая, что эта формула охвата «может вовлечь в свой охват правительственные подразделения, не виновные в какой-либо незаконной дискриминационной практике голосования, [Конгресс] предоставил таким юрисдикциям немедленно доступную защиту в форме ... [иска о «спасении»». [7]
Затем Робертс изложил требования такого иска в соответствии с DC 42 USC §§1973b. Он отметил, что §§4 и 5 были временными положениями — изначально предполагалось, что они будут действовать только в течение пяти лет. §4(a), 79 Stat. 438. Однако Конгресс повторно санкционировал Акт в 1970 году (на 5 лет), 1975 году (на 7 лет) и 1982 году (на 25 лет); каждое повторное санкционирование оспаривалось в суде как неконституционное, и каждый раз Верховный суд подтверждал его конституционность. Совсем недавно, в 2006 году, Конгресс продлил §5 еще на 25 лет. Именно это последнее продление сейчас находится на рассмотрении суда.
В части B описывается процессуальная история иска Округа.
Пятнадцатая поправка обещает, что «право граждан Соединенных Штатов голосовать не должно отрицаться или ограничиваться ... по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства». Конституция США, Amdt. 15, §1. В дополнение к этому самоисполняемому праву поправка также дает Конгрессу «полномочия обеспечивать соблюдение этой статьи посредством соответствующего законодательства». §2. Однако первое столетие применения поправки Конгрессом можно считать только неудачным. Ранние акты об обеспечении соблюдения применялись непоследовательно и отменялись с появлением Джима Кроу. Южная Каролина против Катценбаха , 383 US 301, 310 (1966); А. Кейссар, Право голоса 105-111 (2000). Другая серия законов об обеспечении соблюдения в 1950-х и 1960-х годах зависела от индивидуальных исков, поданных Министерством юстиции. Но судебные разбирательства — дело медленное и затратное, и Штаты проявили изобретательность, «придумывая новые правила», чтобы продолжать нарушать Пятнадцатую поправку «вопреки неблагоприятным постановлениям федерального суда». Katzenbach , supra, at 335; Riley v. Kennedy , 553 US ___, ___ (2008) (slip op., at 2).
Конгресс ответил Законом об избирательных правах. Раздел 2 Закона действует по всей стране; в том виде, в котором он существует сегодня, это положение запрещает любые «стандарты, практики или процедуры», которые «приводят к отрицанию или ограничению права любого гражданина Соединенных Штатов голосовать по признаку расы или цвета кожи». 42 USC §1973(a). Раздел 2 в данном случае не является предметом обсуждения.
Остальная часть Акта представляет собой «схему строгих мер, направленных на области, где дискриминация при голосовании была наиболее вопиющей». Katzenbach , supra, at 315. Вместо того, чтобы продолжать зависеть от судебных разбирательств по каждому конкретному случаю, Акт напрямую упредил самые мощные инструменты лишения избирательных прав чернокожих в охватываемых областях. Все тесты на грамотность и аналогичные цензы для голосования были отменены §4 Акта. Закон об избирательных правах 1965 года, §§4(a)-(d), 79 Stat. 438-439. Хотя такие тесты могли быть внешне нейтральными, ими легко манипулировать, чтобы не допустить голосования чернокожих. Акт также уполномочил федеральных экзаменаторов отменять определения штатов о том, кто имеет право голосовать. §§ 6, 7, 9, 13, id., at 439-442, 444-445.
Эти два средства правовой защиты были подкреплены §5, который приостанавливал все изменения в процедуре выборов в штате до тех пор, пока они не будут представлены и одобрены тремя судьями Федерального окружного суда в Вашингтоне, округ Колумбия, или Генеральным прокурором. Там же, на стр. 439, кодифицировано с поправками в 42 USC §1973c(a). Такое предварительное разрешение предоставляется только в том случае, если изменение «не имеет цели и не будет иметь последствий отрицания или ограничения права голоса по признаку расы или цвета кожи». Там же. Мы истолковали требования §5 как применимые не только к правам доступа к голосованию, гарантированным §4, но и к проведению границ округов. Аллен против Государственного окружного суда по выборам , 393 US 544, 564-565 (1969).
Чтобы ограничить эти средства правовой защиты областями вопиющего лишения избирательных прав, Закон применял их только к штатам, которые использовали запрещенный тест или устройство в ноябре 1964 года и имели менее 50% регистрации избирателей или явки на президентских выборах 1964 года. §4(b), 79 Stat. 438. Конгресс признал, что принятая им формула охвата «может охватить правительственные подразделения, не виновные в какой-либо незаконной дискриминационной практике голосования». Briscoe v. Bell , 432 US 404, 411 (1977). Поэтому он «предоставил таким юрисдикциям немедленно доступную защиту в форме ... [a] иска о «спасении»». Ibid.
Чтобы выйти из кризиса в соответствии с действующим положением, юрисдикция должна запросить декларативное решение от трехсудейского окружного суда в Вашингтоне, округ Колумбия 42 USC §§1973b(a)(1), 1973c(a). Она должна показать, что в течение предыдущих 10 лет она не использовала запрещенный избирательный тест, не подвергалась никаким обоснованным возражениям в соответствии с §5 и не была признана ответственной за другие нарушения избирательных прав; она также должна показать, что она «принимала конструктивные меры по устранению запугивания и преследования» избирателей и подобных мер. §§1973b(a)(1)(A)-(F). Генеральный прокурор может дать согласие на вынесение решения в пользу выхода из кризиса, если доказательства того требуют, хотя другим заинтересованным сторонам разрешено вмешиваться в процесс декларативного решения. §1973b(a)(9). Существуют и другие ограничения: для выхода из кризиса юрисдикция, на которую распространяется страховое покрытие, должна показать, что каждая юрисдикция на ее территории выполнила все эти требования. §1973b(a)(3). Окружной суд также сохраняет непрерывную юрисдикцию в отношении успешного иска о выходе из кризиса в течение 10 лет и может восстановить покрытие, если будет обнаружено какое-либо нарушение. §1973b(a)(5).
В принятом виде §§4 и 5 Закона об избирательных правах были временными положениями. Ожидалось, что они будут действовать всего пять лет. §4(a), 79 Stat. 438. Мы поддержали временный Закон об избирательных правах 1965 года как надлежащее осуществление полномочий Конгресса в деле Катценбаха, объяснив, что «конституционная уместность Закона об избирательных правах 1965 года должна оцениваться со ссылкой на исторический опыт, который он отражает». 383 US, на стр. 308. Мы пришли к выводу, что проблемы, с которыми столкнулся Конгресс, когда он принял Закон, были настолько серьезными, что «исключительные условия [могли] оправдать законодательные меры, которые в противном случае не были бы уместны». Там же, на стр. 334-335 (ссылаясь на Home Building & Loan Assn. v. Blaisdell , 290 US 398 (1934), и Wilson v. New , 243 US 332 (1917)).
Конгресс повторно санкционировал Акт в 1970 году (на 5 лет), 1975 году (на 7 лет) и 1982 году (на 25 лет). Формула охвата осталась прежней, основанной на использовании тестов на право голоса и уровне регистрации и явки среди всех избирателей, но соответствующие даты для оценки этих критериев переместились с 1964 года на 1968 год и, в конечном итоге, на 1972 год. 42 USC §1973b(b). Мы поддержали каждое из этих повторных санкционирований вопреки конституционным возражениям, установив, что обстоятельства по-прежнему оправдывают положения. Georgia v. United States , 411 US 526 (1973); City of Rome v. United States , 446 US 156 (1980); Lopez v. Monterey County , 525 US 266 (1999). Совсем недавно, в 2006 году, Конгресс продлил действие §5 еще на 25 лет. Fannie Lou Hamer, Rosa Parks и Coretta Scott King Закон о повторной авторизации и поправках к Закону об избирательных правах 2006 г. , 120 Stat. 577. Закон 2006 г. сохранил 1972 год в качестве последнего базового года для начала покрытия в соответствии с § 5. Именно это последнее расширение сейчас перед нами.
Б
Коммунальный округ Northwest Austin Municipal Utility District Number One был создан в 1987 году для предоставления городских услуг жителям части округа Тревис, штат Техас. Им управляет совет из пяти членов, избираемых на скользящие сроки в четыре года. Округ не регистрирует избирателей, но несет ответственность за свои собственные выборы; по административным причинам эти выборы проводятся округом Тревис. Поскольку округ расположен в Техасе, на него распространяются обязательства §5, хотя нет никаких доказательств того, что он когда-либо дискриминировал по признаку расы.
Округ подал иск в Окружной суд округа Колумбия, добиваясь судебной защиты в соответствии с положениями закона о финансовой помощи и утверждая в качестве альтернативы, что, если толковать его как лишающий округ права на финансовую помощь, §5 является неконституционным. Окружной суд из трех судей отклонил оба иска. Согласно закону, только «штат или политическое подразделение» имеет право требовать финансовой помощи, 42 USC §1973b(a)(1)(A), и суд пришел к выводу, что округ не является политическим подразделением, поскольку этот термин включает только «округа, приходы и подразделения регистрации избирателей», Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. One v. Mukasey , 573 F. Supp. 2d 221, 232 (2008). Возвращаясь к конституционному иску округа, суд пришел к выводу, что 25-летнее продление §5 является конституционным, поскольку «Конгресс... рационально пришел к выводу, что продление [§]5 было необходимо для защиты меньшинств от продолжающейся расовой дискриминации при голосовании», а также потому, что «поправка 2006 года квалифицируется как последовательный и пропорциональный ответ на продолжающуюся проблему расовой дискриминации при голосовании». Там же, на стр. 283. Мы отметили вероятную юрисдикцию, 555 US ___ (2009), а теперь и наоборот.В разделе II судья Робертс признал «неоспоримые» исторические достижения Закона об избирательных правах. Однако Закон «теперь вызывает серьезные конституционные опасения». В частности, § 5, «который разрешает федеральное вмешательство в чувствительные области государственной и местной политики, налагает существенные «издержки федерализма»» [8], издержки, которые заставили членов этого Суда выразить серьезные опасения относительно конституционности § 5. [9] Между тем, некоторые из условий, на которые опирался Суд, когда ранее поддерживал эту установленную законом схему [10], несомненно, улучшились. «Эти улучшения, без сомнения, в значительной степени обусловлены самим Законом об избирательных правах и являются памятником его успеху», но Закон налагает текущие бремена и должен быть оправдан текущими потребностями. Закон также проводит различия между штатами способами, которые больше не могут быть оправданы.
Суд признает, что оценка конституционности Акта Конгресса является «самой серьезной и самой деликатной обязанностью, которую призван выполнить этот Суд». [11] Окружной суд установил, что вклад Конгресса в документацию задокументировал продолжающуюся расовую дискриминацию, и что §5 сдержал дискриминационные изменения. Суд не будет уклоняться от своей обязанности «быть оплотом ограниченной Конституции против законодательных посягательств», [12] но «[т]о... общеизвестно... что обычно Суд не будет решать конституционный вопрос, если есть какие-то другие основания для разрешения дела». [13] Здесь округ действительно предоставляет такие другие основания: он выдвигает установленное законом требование о том, что он имеет право на освобождение в соответствии с §§4 и 5. Существование этого требования ссылается на этот принцип « конституционного избегания », как он был охарактеризован в деле округа Эскамбия против Макмиллана . [13]
Суд не согласился с доводом судьи Томаса о том, что этот принцип здесь не имеет значения. Он утверждает, что даже если бы Суд разрешил статутный аргумент округа в его пользу, ему все равно пришлось бы решать конституционный вопрос, поскольку статутный аргумент округа не предоставил бы ему всего того облегчения, которое он ищет. Однако округ прямо описывает свое конституционное возражение против §5 как находящееся «в альтернативе» его статутному аргументу. [14] Адвокат округа подтвердил это в устном прении. [15]
Исторические достижения Закона об избирательных правах неоспоримы. Когда он был впервые принят, неконституционная дискриминация была широко распространена, и «регистрация белых, достигших избирательного возраста, опережала» регистрацию черных примерно на 50 процентных пунктов или более во многих охваченных штатах. Katzenbach , supra, at 313; HR Rep. No. 109-478, p. 12 (2006). Сегодня разрыв в регистрации между белыми и черными избирателями составляет однозначные числа в охваченных штатах; в некоторых из этих штатов черные теперь регистрируются и голосуют чаще, чем белые. Id., 12-13. Аналогичные существенные улучшения произошли и в отношении других расовых меньшинств. Id., 18-20. «[М]ногие из барьеров первого поколения для регистрации избирателей меньшинств и явки избирателей, которые существовали до [Закона об избирательных правах], были устранены». Id., 12; Бартлетт против Стрикленда , 556 US 1, ___ (2009) (выдержка из текста, на стр. 5) (мнение большинства) («Принятие Закона об избирательных правах 1965 года стало важным шагом в борьбе за прекращение дискриминационного обращения с меньшинствами, которые стремятся реализовать одно из самых основных прав наших граждан: право голоса»).
В то же время, §5, «который разрешает федеральное вмешательство в чувствительные сферы государственной и местной политики, налагает существенные «издержки федерализма».» Lopez , supra, at 282 (цитируя Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995)). Эти издержки федерализма заставили членов этого Суда выразить серьезные опасения относительно конституционности §5. Katzenbach , 383 US, at 358-362 (Black, J., соглашающееся и не соглашающееся); Allen , 393 US, at 586, n. 4 (Harlan, J., соглашающееся частично и не соглашающееся частично); Georgia , supra, at 545 (Powell, J., не соглашающееся); City of Rome , 446 US, на стр. 209–221 (судья Ренквист, несогласный); там же, на стр. 200–206 (судья Пауэлл, несогласный); Lopez , 525 US, на стр. 293–298 (судья Томас, несогласный); там же, на стр. 288 (судья Кеннеди, согласный в решении).
Раздел 5 выходит за рамки запрета Пятнадцатой поправки, приостанавливая все изменения в избирательном законодательстве штата, какими бы безобидными они ни были, до тех пор, пока они не будут предварительно одобрены федеральными властями в Вашингтоне, округ Колумбия. Требование предварительного одобрения применяется в широком смысле ( NAACP против Избирательной комиссии округа Хэмптон , 470 US 166, 175-176 (1985)) и, в частности, к каждому административному подразделению в соответствующем штате, независимо от его размера ( United States против Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, 117-118 (1978)).
Некоторые из условий, на которые мы опирались при поддержке этой установленной законом схемы в Катценбахе и городе Риме, несомненно, улучшились. На Юге ситуация изменилась. Явка избирателей и уровень регистрации теперь приближаются к паритету. Откровенно дискриминационные уклонения от федеральных указов редки. И кандидаты из числа меньшинств занимают должности на беспрецедентном уровне. См. в целом HR Rep. No. 109-478, at 12-18.
Эти улучшения, несомненно, в значительной степени обусловлены самим Законом об избирательных правах и являются памятником его успеха. Однако сам по себе прошлый успех не является достаточным оправданием для сохранения требований предварительного допуска. См. Issacharoff, Is Section 5 of the Voting Rights Act a Victim of Its Own Success? 104 Colum. L. Rev. 1710 (2004). Возможно, этих улучшений недостаточно и условия по-прежнему требуют предварительного допуска в соответствии с Законом. Но Закон налагает текущие бремена и должен быть оправдан текущими потребностями.
Акт также проводит различие между штатами, несмотря на нашу историческую традицию, согласно которой все штаты обладают «равным суверенитетом». Соединенные Штаты против Луизианы , 363 US 1, 16 (1960) (со ссылкой на Lessee of Pollard против Hagan , 3 How. 212, 223 (1845)); см. также Texas против White , 7 Wall. 700, 725-726 (1869). Различия могут быть оправданы в некоторых случаях. «Доктрина равенства штатов... не запрещает... средства правовой защиты от местных зол, которые впоследствии проявились». Katzenbach , supra, at 328-329 (выделено мной). Но отход от основополагающего принципа равного суверенитета требует демонстрации того, что разнородный географический охват закона в достаточной степени связан с проблемой, на которую он направлен.
Эти опасения по поводу федерализма подчеркиваются аргументом о том, что требования предварительной очистки в одном штате будут неконституционными в другом. См. Georgia v. Ashcroft , 539 US 461, 491-492 (2003) (судья Кеннеди, согласное мнение) («Раса не может быть преобладающим фактором при перераспределении округов в соответствии с нашим решением в Miller v. Johnson , 515 US 900 (1995). Тем не менее, соображения расы, которые обрекли бы план перераспределения округов в соответствии с Четырнадцатой поправкой или §2, похоже, являются тем, что спасает его в соответствии с §5»). Дополнительные конституционные опасения возникают в связи с утверждением, что это напряжение между §§2 и 5 должно сохраняться в охватываемых юрисдикциях, а не где-либо еще.
Зло, которое §5 призван устранить, может больше не концентрироваться в юрисдикциях, выделенных для предварительной очистки. Формула охвата закона основана на данных, которым сейчас более 35 лет, и есть весомые доказательства того, что она не учитывает текущие политические условия. Например, расовый разрыв в регистрации избирателей и явке ниже в штатах, изначально охватываемых §5, чем в целом по стране. E. Blum & L. Campbell, Assessment of Voting Rights Progress in Jurisdictions Covered Under Section Five of the Voting Rights Act 3-6 (American Enterprise Institute, 2006). Конгресс услышал предупреждения от сторонников расширения §5 о том, что доказательства в протоколе не рассматривают «систематические различия между охватываемыми и не охватываемыми областями Соединенных Штатов[,] ... и, по сути, доказательства, которые есть в протоколе, предполагают, что есть больше сходства, чем различий». Продолжающаяся необходимость предварительного согласования раздела 5: слушания в сенатском комитете по правосудию, 109-й конгресс, 2-я сессия, 10 (2006) (заявление Ричарда Х. Пилдеса); см. также Persily, The Promise and Pitfalls of the New Voting Rights Act, 117 Yale LJ 174, 208 (2007) («Максимум, что можно сказать в защиту формулы [охвата], это то, что она является лучшей из политически осуществимых альтернатив или что изменение формулы... нарушит устоявшиеся ожидания»).
Стороны не пришли к согласию относительно стандарта, который следует применять при решении вопроса о том, превысил ли Конгресс свои полномочия по обеспечению соблюдения Пятнадцатой поправки, расширив требования предварительной очистки. Округ утверждает, что «[т]еще должна быть согласованность и пропорциональность между ущербом, который необходимо предотвратить или исправить, и средствами, принятыми для достижения этой цели» (Заключение для апеллянта 31, цитирующее дело города Берн против Флореса , 521 US 507, 520 (1997); федеральное правительство утверждает, что достаточно, чтобы законодательство было «рациональным средством для осуществления конституционного запрета» (Заключение для федерального апеллянта 6, цитирующее дело Катценбаха , см. выше, на стр. 324). Этот вопрос был подробно изложен в этом деле, но нам не нужно его решать. Требования Закона к предварительной очистке и его формула охвата поднимают серьезные конституционные вопросы при любом тесте.
При оценке этих вопросов мы остро осознаем свою институциональную роль. Мы полностью осознаем, что оценка конституционности Акта Конгресса является «самой серьезной и самой деликатной обязанностью, которую призван выполнить этот Суд». Blodgett v. Holden , 275 US 142, 147-148 (1927) (Holmes, J., concuring). «Конгресс является равноправной ветвью власти, члены которой приносят ту же присягу, что и мы, соблюдать Конституцию Соединенных Штатов». Rostker v. Goldberg , 453 US 57, 64 (1981). Пятнадцатая поправка уполномочивает «Конгресс», а не Суд, определять в первой инстанции, какое законодательство необходимо для ее обеспечения. Конгресс накопил значительный объем информации в поддержку своего решения о продлении требований предварительной очистки, информации, которую Окружной суд определил как «документирующую современную расовую дискриминацию в охватываемых штатах». 573 F. Supp. 2d, на стр. 265. Окружной суд также установил, что запись «продемонстрировала, что раздел 5 предотвращает дискриминационные изменения в голосовании» путем «тихого, но эффективного сдерживания дискриминационных изменений». Там же, на стр. 264.
Мы не уклонимся от своего долга «как оплота ограниченной конституции против законодательных посягательств», The Federalist № 78, стр. 526 (ред. Дж. Кука, 1961 г.) (А. Гамильтон), но «[i]то является общепризнанным принципом, регулирующим благоразумное осуществление юрисдикции этого Суда, что обычно Суд не будет решать конституционный вопрос, если есть какое-то другое основание для рассмотрения дела», Escambia County v. McMillan , 466 US 48, 51 (1984) (per curiam). Здесь округ также выдвигает установленное законом требование о том, что он имеет право на освобождение в соответствии с §§4 и 5. Судья Томас утверждает, что принцип конституционного избегания здесь не имеет отношения. Он утверждает, что даже если мы разрешим статутный аргумент округа в его пользу, нам все равно придется решать конституционный вопрос, поскольку статутный аргумент округа не предоставит ему всего того облегчения, которого он добивается. Пост, на стр. 1–3 (мнение, совпадающее с решением частично и несогласное частично).
Мы не согласны. Округ прямо описывает свой конституционный вызов §5 как «альтернативу» его статутному аргументу. См. Заключение для апеллянта 64 («[С]уд должен отменить решение окружного суда и вынести решение о том, что округ имеет право использовать процедуру спасения или, в качестве альтернативы, что §5 не может быть конституционно применен к округу»). Адвокат округа подтвердил это в устном прении. См. Tr. of Oral Arg. 14 («[Вопрос:] [Вы] признаете, что если мы примем решение в вашу пользу по вопросу спасения, нам не нужно будет достигать конституционного аргумента? [Ответ:] Я признаю это»). Поэтому мы переходим к статутному аргументу округа.В разделе III Робертс рассмотрел более узкий аргумент округа о том, что он имеет право на спасение в соответствии с требованиями §§4 и 5. Вопрос зависел от предполагаемого определения термина «[Политическое подразделение», как он используется в §14(c)(2). Суд пришел к выводу, что «все политические подразделения — а не только те, которые описаны в §14(c)(2) — имеют право подать иск о спасении», тем самым отменив окружной суд.
Раздел 4(b) Закона об избирательных правах разрешает иск о спасении со стороны «штата или политического подразделения». 42 USC §1973b(a)(1)(A). Не вызывает сомнений, что округ является политическим подразделением штата Техас в обычном смысле этого слова. См., например, Black's Law Dictionary 1197 (8-е изд. 2004 г.) («Подразделение штата, которое существует в первую очередь для выполнения некоторых функций местного самоуправления»). Округ был создан в соответствии с законодательством Техаса с «полномочиями правительства», касающимися местных коммунальных служб и природных ресурсов. Tex. Const., Art. XVI, §59(b); Tex. Water Code Ann. §54.011 (West 2002); см. также Bennett v. Brown Cty. Water Improvement Dist. № 1 , 272 SW 2d 498, 500 (Tex. 1954) («Районы [районы] по улучшению водоснабжения... считаются политическими подразделениями штата» (внутренние кавычки опущены)).
Однако в Законе также дается более узкое определение в §14(c)(2): ««Политическое подразделение» означает любой округ или приход, за исключением случаев, когда регистрация для голосования не проводится под надзором округа или прихода; этот термин включает любое другое подразделение штата, которое проводит регистрацию для голосования». 42 USC §1973l(c)(2). Окружной суд пришел к выводу, что это определение применимо к положению о финансовой помощи в §4(a), и что округ не соответствует требованиям, поскольку он не является округом или приходом и не проводит собственную регистрацию избирателей.
«Конечно, в обычном случае определения, установленные законом, контролируют значение установленных законом слов. Но это необычный случай». Lawson против Suwannee Fruit & SS Co. , 336 US 198, 201 (1949); см. также Farmers Reservoir & Irrigation Co. против McComb , 337 US 755, 764 (1949); Philko Aviation, Inc. против Shacket , 462 US 406, 412 (1983). Если бы сфера действия §4(a) рассматривалась изолированно от остальной части закона и наших предыдущих дел, подход окружного суда вполне мог бы быть правильным. Но здесь конкретный прецедент, структура Закона об избирательных правах и основные конституционные проблемы требуют более широкого прочтения положения о финансовой помощи.
Важно то, что мы не пишем с чистого листа. Наши решения уже установили, что установленное законом определение в §14(c)(2) не применяется к каждому использованию термина «политическое подразделение» в Акте. Например, мы пришли к выводу, что определение не применяется к обязательству предварительного согласования §5. Согласно его тексту, §5 применяется только «[к]огда [охваченный] штат или политическое подразделение» вводит или администрирует новую практику голосования. Тем не менее, в деле Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, мы отклонили аргумент техасского города о том, что он не является ни штатом, ни политическим подразделением, как определено в Акте, и поэтому не нуждается в предварительном согласовании изменения голосования. Несогласные согласились с городом, указав, что город не соответствует установленному законом определению «политического подразделения» и, следовательно, не может быть охвачен. Id., at 141-144 (мнение Stevens, J.). Большинство, однако, опираясь на цель и структуру Акта, пришли к выводу, что «определение было предназначено для использования только в целях определения того, какие политические единицы в неуказанных штатах могут быть отдельно указаны для охвата в соответствии с §4(b)». Id., at 128-129; см. также id., at 130, n. 18 («Исключительной целью Конгресса в §14(c)(2) было ограничение юрисдикций, которые могут быть отдельно указаны для охвата в соответствии с §4(b)»).
Мы подтвердили эту ограниченную сферу действия законодательного определения в следующем семестре в деле Dougherty County Bd. of Ed. v. White , 439 US 32 (1978). Там школьный совет утверждал, что поскольку «это не соответствовало определению» политического подразделения в §14(c)(2), то «это не подпадало под действие §5». Там же, на стр. 43, 44. Мы ответили:
Согласно этим решениям, установленное законом определение «политического подразделения» в §14(c)(2) не применяется к каждому использованию термина «политическое подразделение» в Акте. Даже интервенты, выступающие против спасения округа, признают, например, что определение не должно применяться к §2, который запрещает расовую дискриминацию при голосовании «любым штатом или политическим подразделением», 42 USC §1973(a). См. Brief for Intervenor-Appelleeee Texas State Conference of NAACP Branches et al. 17 (ссылаясь на Smith v. Salt River Project Agricultural Improvement and Power Dist. , 109 F. 3d 586, 592-593 (CA9 1997)); см. также United States v. Uvalde Consol. Independent School Dist. , 625 F. 2d 547, 554 (CA5 1980) («Верховный суд постановил, что это определение [в §14(c)(2)] ограничивает значение фразы «штат или политическое подразделение» только тогда, когда она появляется в определенных частях Закона, и что оно не ограничивает фразу, используемую в других местах Закона»). В свете наших постановлений о том, что установленное законом определение не ограничивает объем предварительной очистки, требуемой §5, округ утверждает, что вполне разумно, что это определение не должно ограничивать доступность финансовой помощи из этих требований предварительной очистки.
Правительство отвечает, что любой такой аргумент исключается нашей интерпретацией статута в деле города Рима , 446 US 156. Там, утверждает оно, мы ясно дали понять, что обсуждение политических подразделений в Шеффилде было dictum, и «в частности, постановили, что «город не является «политическим подразделением» для целей §4(a) финансовой помощи»». Краткое изложение для федерального апелляционного суда 14 (цитата из дела города Рима , см. выше, на стр. 168).
Даже если это то, что город Рим держал, предпосылки его уставного владения не пережили более поздние изменения в законе. В деле города Рим мы отклонили попытку города освободиться от покрытия в соответствии с §5, заключив, что «политические единицы охваченной юрисдикции не могут независимо подать иск о спасении в соответствии с §4(a)». 446 US, на стр. 167. Мы пришли к выводу, что закон в том виде, в котором он был тогда написан, разрешал иск о спасении только «штату», подпадающему под формулу покрытия, или «политическому подразделению, в отношении которого были приняты определения [охвата] как отдельной единицы», там же, на стр. 164, прим. 2 (цитируя 42 USC §1973b(a) (ред. 1976 г.)); см. также 446 US, на стр. 163-169. Политические подразделения, охваченные в силу того, что они были частью охваченного штата, а не из-за отдельных определений о покрытии, не могли отдельно освободиться. Как выразился судья Стивенс, «политические подразделения охваченного штата» «не имели права выходить из кризиса по частям». Там же, на стр. 192 (совпадающее мнение).
Однако в 1982 году Конгресс прямо отклонил Город Рим и вместо этого принял "частичную" финансовую помощь. В рамках пересмотра положения о финансовой помощи Конгресс внес поправки в Закон об избирательных правах, чтобы прямо предусмотреть, что финансовая помощь также доступна "политическим подразделениям" в охваченном штате, "хотя определения [охвата] не были сделаны в отношении такого подразделения как отдельной единицы". Поправки к Закону об избирательных правах 1982 года, 96 Stat. 131, кодифицированные в 42 USC §1973b(a)(1) (выделено мной). Другими словами, Конгресс постановил, что юрисдикция, охваченная, поскольку она находится в охваченном штате, не должна оставаться охваченной так долго, как штат. Если подразделение соответствовало требованиям финансовой помощи, оно могло оказать финансовую помощь, даже если штат не мог. В свете этих поправок наша логика отказа в предоставлении финансовой помощи городу Риму больше не применима к Закону об избирательных правах — скорее, эта логика приводит к противоположному выводу.
Спасение и предварительное освобождение в соответствии с §5 теперь регулируются принципом симметрии. «Учитывая решение суда в Шеффилде о том, что все политические единицы в охватываемом штате должны рассматриваться для целей §5 так, как если бы они были «политическими подразделениями» этого штата, следует, что они также должны рассматриваться как таковые для целей положений о спасении в §4(a)». Город Рим , supra, at 192 (Stevens, J., concurring).
Правительство утверждает, что такое толкование Шеффилда ошибочно и что округ подпадает под действие §5 согласно нашему решению по Шеффилду не потому, что он является «политическим подразделением», а потому, что он является «штатом». Это означало бы, что он мог бы выйти из кризиса только в том случае, если бы весь штат мог выйти из кризиса.
Утверждение, что округ является штатом, по меньшей мере, противоречит здравому смыслу. Однако мы признаем, что было много путаницы относительно того, почему Шеффилд считал, что город в этом случае подпадает под действие текста §5. См. City of Rome , 446 US, на стр. 168-169; там же, на стр. 192 (Stevens, J., соглашаясь); см. также Uvalde Consol. Independent School Dist. v. United States , 451 US 1002, 1004, n. 4 (1981) (Rehnquist, J., не соглашаясь с отказом в certiorari) («[Э]тот суд еще не принял решения о правильном толковании термина „политическое подразделение“»).
Но после поправок 1982 года позиция правительства несостоятельна. Если округ считается штатом и, следовательно, обязательно подлежит предварительной проверке, пока Техас охвачен, то то же самое должно быть верно и для всех других подразделений штата, включая округа. Это сделало бы даже округа неспособными искать спасение, пока их штат охвачен. Но это то самое ограничение, которое отменили поправки 1982 года. Никто не отрицает, что округа в охваченном штате могут искать спасение, как это сделали некоторые из них. См. Закон об избирательных правах: Раздел 5 Закона — История, сфера действия и цель: слушания перед подкомитетом по Конституции Комитета Палаты представителей по судебной системе, 109-й конгресс, 1-я сессия, 2599-2834 (2005) (подробное описание спасений). Поскольку сейчас разрешено такое поэтапное спасение, нельзя утверждать, что §5 рассматривает каждую правительственную единицу как само государство.
Противоположное толкование правительства помогло сделать положение о спасении практически недействительным. С 1982 года только 17 юрисдикций — из более чем 12 000 охватываемых политических подразделений — успешно вышли из-под действия Акта. Приложение к краткому изложению юрисдикций, которые вышли из-под контроля в качестве Amici Curiae 3; Министерство торговли, Бюро переписи населения, Перепись правительств 2002 года, том 1, № 1, стр. 1, 22–60. Маловероятно, что Конгресс намеревался сделать это положение столь ограниченным. См. United States v. Hayes , 555 US ___, ____ (2009) (slip op., at 10).
Поэтому мы считаем, что все политические подразделения, а не только те, которые описаны в §14(c)(2), имеют право подать иск о финансовой помощи.Судья Кларенс Томас частично согласился, частично не согласился.
Он согласился с решением суда о том, что округ должен иметь возможность подать иск о финансовой помощи. Однако он не согласился с решением большинства не рассматривать конституционность §5 и утверждал, что §5 больше не является конституционным [19] (позиция, которую он снова займет в деле округа Шелби против Холдера, когда вопрос о конституционности §5 снова будет поднят).
Доктрина конституционного уклонения в значительной степени влияет на вывод Суда о том, что апеллянт имеет право на спасение как «политическое подразделение» в соответствии с §4(a) VRA. См. ante, на стр. 11. Независимо от решения Суда по вопросу о законе, я полностью согласен, что это дело поднимает серьезные вопросы относительно конституционности §5 VRA. Но, в отличие от Суда, я не считаю, что доктрина конституционного уклонения применима здесь. Конечной мерой, запрашиваемой в этом деле, является не право на спасение, а само спасение. См. Первую измененную жалобу в № 06-1384 (DDC), стр. 8, Record, Doc. 83 («Истец просит суд объявить, что округ выполнил требования по спасению, изложенные в §4 [VRA], и что требования по предварительному одобрению, изложенные в §5... больше не применяются к округу; или, в качестве альтернативы, что §5 Закона, применяемый к округу, является неконституционным чрезмерным расширением полномочий Конгресса по обеспечению соблюдения законов с целью устранения прошлых нарушений Пятнадцатой поправки»).
Право на финансовую помощь зависит от установленного законом вопроса, рассматриваемого Судом, — надлежащего определения «политического подразделения» в положениях о финансовой помощи §4(a) VRA. Однако право на финансовую помощь требует, чтобы охваченное «политическое подразделение» представило существенные доказательства, указывающие на то, что оно не занимается «дискриминацией при голосовании по признаку расы», см. 42 USC §1973b(a)(3). Суд обоснованно отказывает апеллянту в финансовой помощи, поскольку апеллянт еще не доказал своего соответствия установленным законом требованиям для такой помощи. См. §§1973b(a)(1)-(3). Фактически, приведенная ниже запись показывает, что фактическое право апеллянта на финансовую помощь является активно оспариваемым вопросом. См., например, Заявление NAACP о неоспариваемых существенных фактах в № 06-1384 (DDC), стр. 490-492, запись, док. 100; Заявление Генерального прокурора о неоспариваемых существенных фактах в № 06-1384 (DDC), ¶¶19, 59, запись, док. 98. Учитывая свое решение вопроса, установленного законом, Суд, таким образом, правильно вернул дело для разрешения фактического права апеллянта на финансовую помощь. См. ante, на стр. 16.
Но поскольку Суд не в состоянии присудить апеллянту финансовую помощь, то, по моему мнению, невозможно избежать вынесения решения о конституционности §5. «Традиционно канон об избегании не был доктриной, согласно которой суды читали законы, чтобы избежать простых конституционных сомнений. Вместо этого он предписывал судам, столкнувшимся с двумя правдоподобными толкованиями закона — одним конституционным и другим неконституционным — выбирать конституционное толкование». Clark v. Martinez , 543 US 371, 395 (2005) (судья Томас, несогласный). В той степени, в которой конституционное избегание является полезным инструментом статутного толкования, это происходит потому, что оно позволяет суду решать все дело на основаниях, которые не требуют от суда вынесения решения о конституционности закона. См. Ashwander v. TVA , 297 US 288, 347 (1936) (Brandeis, J., concurring) («Суд не будет рассматривать конституционный вопрос, хотя он надлежащим образом представлен в протоколе, если есть также какое-либо другое основание, по которому дело может быть разрешено»); см. также, например, Mayor of Philadelphia v. Educational Equality League , 415 US 605, 629 (1974). Доктрина «избегает решения конституционных вопросов, где это возможно, и позволяет одному иску, а не двум, разрешить весь спор». C. Wright, The Law of Federal Courts §19, p. 104 (4-е изд. 1983). При отсутствии определения, что апеллянт не просто имеет право на финансовую помощь, но и имеет на нее право, это дело не будет полностью разрешено на неконституционном основании. Ср. Tr. of Oral Arg. 14 («[Если] бы Суд предоставил нам финансовую помощь... Суд мог бы по своему усмотрению решить не обращаться к конституционным вопросам, поскольку мы бы получили облегчение»). Поэтому ссылка на доктрину конституционного уклонения в данном случае неуместна.
Доктрина конституционного избегания здесь также недоступна, поскольку толкование §4(a), которое просто делает больше политических подразделений имеющими право на спасение, не делает §5 конституционным, и Суд, в частности, не предлагает иного. См. Clark, supra, на стр. 396 (Thomas, J., несогласное мнение). Право на спасение является отдаленной перспективой для большинства охваченных юрисдикций. Чтобы получить спасение охваченная юрисдикция должна удовлетворять многочисленным объективным критериям. Она должна показать, что в течение предыдущих 10 лет: (A) никакой «тест или устройство не использовались в таком штате или политическом подразделении с целью или с эффектом отрицания или ограничения права голоса по признаку расы или цвета кожи»; (B) «ни одно окончательное решение какого-либо суда Соединенных Штатов ... не постановило, что отрицания или ограничения права голоса по признаку расы или цвета кожи имели место где-либо на территории» охваченной юрисдикции; (C) «никакие федеральные инспекторы или наблюдатели ... не были назначены» в охваченную юрисдикцию; (D) охватываемая юрисдикция полностью выполнила §5; и (E) «Генеральный прокурор не выдвинул никаких возражений (которые не были отменены окончательным решением суда), и ни одно декларативное решение не было отклонено в соответствии с [§5]». §§1973b(a)(1)(A)-(E). Юрисдикция также несет бремя представления «доказательств участия меньшинства, включая доказательства уровней регистрации и голосования групп меньшинства, изменений в таких уровнях с течением времени и различий между участием групп меньшинства и не меньшинства». §1973b(a)(2).
Эти обширные требования может быть трудновыполнимы, см. Brief for Georgia Governor Sonny Purdue as Amicus Curiae 20-26, но, по крайней мере, они объективны. Охваченная юрисдикция, ищущая спасения, должна также соответствовать субъективным критериям: она должна "(i) устранить процедуры голосования и методы выборов, которые препятствуют или ослабляют равный доступ к избирательному процессу; (ii) предпринять конструктивные усилия по устранению запугивания и преследования лиц, осуществляющих права, защищенные [в соответствии с Законом]; и (iii) предпринять другие конструктивные усилия, такие как расширенные возможности для удобной регистрации и голосования для каждого лица, достигшего избирательного возраста, и назначение лиц из числа меньшинств в качестве должностных лиц на выборах по всей юрисдикции и на всех этапах процесса выборов и регистрации". §§1973b(a)(1)(F)(i)-(iii).
В результате, охваченная юрисдикция, отвечающая каждому из объективных условий, тем не менее может быть лишена финансовой помощи, поскольку она, по субъективному мнению Окружного суда Соединенных Штатов по округу Колумбия, не предприняла достаточно «конструктивных усилий» для расширения возможностей голосования, §1973b(a)(1)(F)(iii). Конгресс, конечно, имеет полное право устанавливать условия финансовой помощи. Но его обещание возможности финансовой помощи в подавляющем большинстве случаев оказалось не более чем миражом. Как отмечает Суд, лишь немногие «из более чем 12 000 охваченных политических подразделений... успешно вышли из-под действия Акта». Ante, на стр. 16;1 см. Williamson, The 1982 Amendments to the Voting Rights Act: A Statutory Analysis of the Revised Bailout Provisions, 62 Washington. ULQ 1, 42 (1984) (объясняет, что «условия прекращения покрытия стали настолько ограничительными, что спасение по-прежнему будет невозможно для большинства юрисдикций»). Соответственно, право на спасение не устраняет вопрос конституционности §5.«Правительство Соединенных Штатов является одним из делегированных полномочий. Его полномочия определены и ограничены Конституцией. Все полномочия, не предоставленные ему этим инструментом, сохраняются за штатами или народом». United States v. Cruikshank , 92 US 542, 551 (1876); см. также US Term Limits, Inc. v. Thornton , 514 US 779, 848 (1995) (Thomas, J., несогласный). В конкретной области избирательных прав этот Суд последовательно признавал, что Конституция предоставляет штатам основные полномочия по структурированию избирательных систем. См., например, White v. Weiser , 412 US 783, 795 (1973); Burns v. Richardson , 384 US 73, 84-85 (1966). «Никакая функция не является более существенной для отдельного и независимого существования штатов и их правительств, чем право определять в рамках Конституции квалификацию своих избирателей для государственных, окружных и муниципальных должностей, а также характер своего собственного механизма для заполнения местных государственных должностей». Орегон против Митчелла , 400 US 112, 125 (1970) (мнение судьи Блэка).
Автономия штатов в отношении механизма самоуправления определяет штаты как суверенные образования, а не просто провинциальные аванпосты, подчиняющиеся всем указаниям центральной власти. См. US Const., Amdt. 10 («Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются за штатами или народом»); см. также Alden v. Maine , 527 US 706, 713 (1999). В основном, «создатели Конституции намеревались, чтобы штаты сохранили за собой, как предусмотрено в Десятой поправке, право регулировать выборы». Gregory v. Ashcroft , 501 US 452, 461-462 (1991) (внутренние кавычки опущены).
Конечно, власть штата над местными выборами не является абсолютной в соответствии с Конституцией. Пятнадцатая поправка гарантирует, что «право граждан Соединенных Штатов голосовать не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы, цвета кожи или прежнего состояния рабства», §1, и она предоставляет Конгрессу полномочия «обеспечивать» эти права «соответствующим законодательством», §2. Таким образом, Пятнадцатая поправка делает неконституционным любой федеральный или государственный закон, который ограничивает доступ гражданина к голосованию по одному из трех оснований, перечисленных в Поправке. См. Mobile v. Bolden , 446 US 55, 65 (1980) (мнение большинства) (Пятнадцатая поправка защищает от «намеренно дискриминационного отрицания или ограничения правительством свободы голоса»). Тем не менее, поскольку штаты по-прежнему сохраняют суверенную власть над своими избирательными системами, любые меры, принимаемые в целях содействия Пятнадцатой поправке, должны быть тщательно изучены, чтобы гарантировать, что их посягательство на государственную власть в этой области ограничивается надлежащим обеспечением соблюдения этого запрета на дискриминацию.
Конечно, нет никаких сомнений в том, что VRA изначально «был принят в соответствии с полномочиями Конгресса в соответствии с Пятнадцатой поправкой». Лопес против округа Монтерей , 525 US 266, 282 (1999). Например, §§2 и 4(a) стремятся реализовать существенную заповедь Пятнадцатой поправки, создавая частную причину иска для обеспечения соблюдения §1 Пятнадцатой поправки, см. §1973(a), и запрещая дискриминационные тесты и устройства в охватываемых юрисдикциях, см. §1973b(a); см. также City of Lockhart v. United States , 460 US 125, 139 (1983) (Marshall, J., частично соглашаясь и частично не соглашаясь) (объясняя, что §2 отражает определение Конгресса «что дискриминация при голосовании является общенациональной проблемой», что призывает к «общему запрету дискриминационной практики»). Другие положения VRA также напрямую обеспечивают соблюдение Пятнадцатой поправки. См. §1973h (отмена избирательных налогов, которые фактически лишают определенные расовые группы права голоса); §1973i(a) («Ни одно лицо, действующее под видом закона, не должно не разрешать или не отказывать в разрешении голосовать любому лицу, имеющему право голосовать... или намеренно не разрешать или отказываться подсчитывать, подсчитывать и сообщать результаты голосования такого лица»).
Раздел 5, однако, был принят с другой целью: не допустить, чтобы охваченные юрисдикции обходили прямые запреты, налагаемые положениями, такими как §§2 и 4(a). См. Reno v. Bossier Parish School Bd. , 520 US 471, 477 (1997) (объясняется, что §§2 и 5 «борются с разными пороками» и «возлагают на штаты совершенно разные обязанности»). Раздел 5 «был ответом на распространенную в некоторых юрисдикциях практику оставаться на шаг впереди федеральных судов, принимая новые дискриминационные законы о голосовании, как только старые были отменены. Такая практика была возможна, потому что каждый новый закон оставался в силе до тех пор, пока Министерство юстиции или частные истцы не могли выдержать бремя доказывания того, что новый закон также был дискриминационным». Бир против Соединенных Штатов , 425 US 130, 140 (1976) (внутренние кавычки опущены).
Восстание против предоставления избирательных прав чернокожим после ратификации Пятнадцатой поправки проиллюстрировало необходимость усиления федерального вмешательства для защиты права голоса. Почти сразу после Реконструкции чернокожие, пытавшиеся голосовать, столкнулись с скоординированным запугиванием и насилием. См., например, L. McDonald, A Voting Rights Odyssey: Black Enfranchisement in Georgia 34 (2003) («К 1872 году законодательная и исполнительная ветви власти штата ... снова оказались под твердым контролем белых демократов, которые прибегали к различным тактикам, включая мошенничество, запугивание и насилие, чтобы лишить черных права голоса, несмотря на ратификацию Пятнадцатой поправки в 1870 году ...»).2 Например, кандидат на пост мэра Уилмингтона, Северная Каролина, который вскоре должен был победить, призвал белых избирателей в своей речи накануне выборов 1898 года: «Завтра идите на избирательные участки, и если вы увидите голосующего негра, скажите ему, чтобы он покинул избирательные участки, а если он откажется, убейте его; застрелите его на месте». S. Tolnay & E. Beck, A Festival of Violence: An Analysis of Southern Lynchings, 1882-1930, стр. 67 (1995).
Эта кампания насилия в конечном итоге была дополнена, а частично и заменена более тонкими методами, разработанными для того, чтобы лишить чернокожих права голоса. См. South Carolina v. Katzenbach , 383 US 301, 310-312 (1966). Тесты на грамотность были особенно эффективны: «по состоянию на 1890 год в ... штатах [с тестами на грамотность] более двух третей взрослых негров были неграмотными, в то время как менее четверти взрослых белых не умели читать или писать», там же, на стр. 311, потому что «[до] Гражданской войны большинство рабовладельческих штатов считали преступлением обучение негров чтению или письму», см. также там же, на стр. 311, прим. 10.3 Усугубляя дискриминационное воздействие тестов на чернокожих, были приняты альтернативные законы о цензах избирателей, такие как «дедовские оговорки, имущественные цензы [и] тесты на «хорошую репутацию»», чтобы защитить тех белых, которые не смогли пройти тесты на грамотность. Там же, на стр. 311; см. также Лопес , выше, на стр. 297 (Томас, Дж., несогласный) («Тесты на грамотность проводились несправедливо; белым давали легкие вопросы, а черным — более сложные, такие как количество пузырьков в куске мыла, новости, содержащиеся в копии Peking Daily, значение непонятных отрывков в конституциях штатов и определение таких терминов, как habeas corpus» (внутренние кавычки опущены)).
Суд объявил многие из этих «тестов и устройств» неконституционными, см. Katzenbach , supra, на стр. 311-312, но искоренение в каждом конкретном случае было совершенно недостаточным для того, чтобы гарантировать, что избирательное право распространяется на всех граждан независимо от расы, см. id., на стр. 328. В результате усилия по обеспечению соблюдения до принятия §5 сделали право голоса иллюзорным для чернокожих на Юге Джима Кроу. Несмотря на кровавую покупку Пятнадцатой поправки Гражданской войной, «реальность оставалась далекой от обещания». Райс против Каэтано , 528 US 495, 512-513 (2000); см. также Р. Уордлоу, Избирательное право негров в Джорджии, 1867-1930, стр. 34 (Phelps-Stokes Fellowship Studies, № 11, 1932) («Южные штаты намеревались добиться эффективной отмены военных мер Конгресса»).
Таким образом, к 1965 году Конгресс имел все основания сделать вывод, что штаты, в истории которых лишались избирательных прав избирателей по признаку расы, продолжат делать все возможное, чтобы обойти конституционный запрет на дискриминацию при голосовании. К тому времени дискриминация по признаку расы «заразила избирательный процесс в некоторых частях нашей страны почти на столетие». Katzenbach , 383 US, на стр. 308. Более того, масштабные усилия по лишению избирательных прав сделали невозможным, если не сизифовым трудом, индивидуальное применение Пятнадцатой поправки. См. там же, на стр. 309 («Конгресс пришел к выводу, что безуспешные меры, которые он предписывал в прошлом, должны быть заменены более строгими и более сложными мерами, чтобы выполнить четкие предписания Пятнадцатой поправки»); Rice, supra, на стр. 513 («Прогресс был медленным, особенно когда судебные разбирательства приходилось вести по каждому делу, по округу, иногда от одного избирателя к другому»); Thernstrom, Раздел 5 Закона об избирательных правах: К настоящему времени все запутано, 5 Geo. JL & Pub. Pol'y 41, 44 (2007) («В 1965 году было совершенно разумно полагать, что любой шаг, влияющий на предоставление избирательных прав черным на Глубоком Юге, был крайне подозрительным. И только такая карательная мера [как §5] могла дать хоть какую-то надежду заставить Юг разрешить черным голосовать» (выделено в оригинале)).
Именно на этом фоне «исторического опыта» §5 был впервые принят и поддержан в отношении конституционного иска. См. Katzenbach , supra, at 308. Как объяснил суд Катценбаха , §5, который применялся к тем штатам и политическим подразделениям, которые использовали дискриминационные тесты и приемы на предыдущих президентских выборах, см. 42 USC §1973b(b), был напрямую направлен против «коварного и всепроникающего зла, которое увековечивалось в определенных частях нашей страны посредством неустанного и изобретательного пренебрежения Конституцией». 383 US, at 309; см. также id., at 329 («Конгресс начал работу с достоверными доказательствами фактической дискриминации при голосовании в подавляющем большинстве штатов и политических подразделений, затронутых новыми средствами правовой защиты Закона»). По мнению Суда, было целесообразно радикально вмешиваться в контроль над местными выборами только в тех юрисдикциях, где существовала история дискриминационного лишения избирательных прав, поскольку это были «географические районы, где немедленные действия казались необходимыми». Там же, на стр. 328. Суд счел, что таким образом «допустимо применять новые средства правовой защиты» в юрисдикциях, охватываемых §4(b), «по крайней мере, при отсутствии доказательств того, что они были свободны от существенной дискриминации при голосовании в последние годы». Там же, на стр. 330.
Поддерживая §5 в деле Катценбаха, Суд, тем не менее, отметил, что это положение было «необычным осуществлением полномочий Конгресса», которое не было бы «уместным» при отсутствии «исключительных условий» и «уникальных обстоятельств», присутствовавших в целевых юрисдикциях в то конкретное время. Там же, на стр. 334-335. Таким образом, принимая свое решение, Суд отказался просто принять представление Конгресса о том, что крайняя мера была необходима для обеспечения соблюдения Пятнадцатой поправки; вместо этого он внимательно изучил записи, собранные Конгрессом, чтобы убедиться, что §5 является ««уместным»» законодательством против уклонения от уплаты налогов. См. там же, на стр. 308. При этом Суд подчеркнул доказательства, показывающие, что в нескольких штатах уровень регистрации чернокожих избирателей был примерно на 50 процентных пунктов ниже, чем уровень регистрации белых избирателей. См. там же, на стр. 313. Он также отметил, что уровень регистрации чернокожих в Алабаме «вырос всего с 14,2% до 19,4% между 1958 и 1964 годами; в Луизиане он едва поднялся с 31,7% до 31,8% между 1956 и 1965 годами; а в Миссисипи он увеличился только с 4,4% до 6,4% между 1954 и 1964 годами». Там же. Суд также отметил, что уровень явки избирателей в охваченных юрисдикциях был по крайней мере на 12% ниже среднего по стране на президентских выборах 1964 года. См. там же, на стр. 329-330.
Статистические данные подтвердили суждение Конгресса о том, что «чрезвычайная уловка создания новых правил различных видов с единственной целью увековечения дискриминации при голосовании перед лицом неблагоприятных постановлений федерального суда» работала и не могла быть побеждена путем применения Пятнадцатой поправки в каждом конкретном случае. Там же, на стр. 335. Эти данные также явно подтверждают прогнозное суждение Конгресса о том, что такие «штаты могут попытаться предпринять подобные маневры в будущем, чтобы обойти средства правовой защиты от дискриминации при голосовании, содержащиеся в самом Акте». Там же. Эти суровые статистические данные — в сочетании с неумолимым использованием дискриминационных тестов и практик, которые лишают чернокожих права голоса, — представляют собой достаточное доказательство «реальной дискриминации при голосовании», чтобы поддержать требование предварительной проверки, налагаемое §5 на охватываемые юрисдикции, как надлежащее осуществление полномочий Конгресса в соответствии с Пятнадцатой поправкой. Там же, на стр. 330. Только «[под] давлением этих уникальных обстоятельств [Конгресс] отреагировал допустимо решительным образом». Там же, на стр. 335.Из дела Катценбаха и последовавших за ним решений вытекает несколько важных принципов. Во-первых, §5 запрещает больше государственных избирательных практик, чем те, которые обязательно охватываются явным запретом на преднамеренную дискриминацию, содержащимся в тексте Пятнадцатой поправки. Явное предписание Пятнадцатой поправки — это запрет на государственные практики, которые фактически лишают людей права голосовать «по признаку» расы, цвета кожи или предыдущего рабства. Напротив, §5 — это квинтэссенция профилактики; он «выходит за рамки запрета Пятнадцатой поправки, приостанавливая все изменения в законе о выборах штата — какими бы безобидными они ни были — до тех пор, пока они не будут предварительно одобрены федеральными властями в Вашингтоне, округ Колумбия» Анте, на стр. 7. Суд открыто признал, что такое законодательство является превентивным, поддержав его на основе мнения о том, что поправки о реконструкции дают Конгрессу полномочия «как исправлять, так и предотвращать нарушение прав, гарантированных ими, путем запрета несколько более широкого спектра поведения, включая то, что само по себе не запрещено текстом поправки». Кимел против Florida Bd. of Regents , 528 US 62, 81 (2000) (выделено добавлено).
Во-вторых, поскольку он охватывает более широко, чем субстантивное предписание Пятнадцатой поправки, §5 раздвигает внешние границы полномочий Конгресса по обеспечению соблюдения Пятнадцатой поправки. См. Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995) (подробно описывающее «издержки федерализма, требуемые §5»); Presley v. Etowah County Comm'n , 502 US 491, 500-501 (1992) (описывающее §5 как «чрезвычайное отклонение от традиционного курса отношений между штатами и федеральным правительством»); Город Рим против Соединенных Штатов , 446 US 156, 200 (1980) (судья Пауэлл, несогласное мнение) («Требование предварительной проверки как вторгается в прерогативы государственных и местных органов власти, так и ограничивает избирательные права всех граждан в штатах, на которые распространяется действие Закона»); Лопес , 525 US, на стр. 293 (судья Томас, несогласное мнение) («Раздел 5 — это уникальное требование, которое влечет за собой значительные издержки федерализма»); анте, на стр. 7 («[Раздел] 5, который разрешает федеральное вмешательство в чувствительные сферы государственной и местной политики, влечет за собой существенные издержки федерализма» (внутренние кавычки опущены)).
Действительно, требование §5 о предварительной очистке является «одним из самых чрезвычайных положений по исправлению положения в Законе, известном своими широкими средствами правовой защиты. Даже Министерство юстиции описало его как «существенное отступление ... от обычных концепций нашей федеральной системы»; его посягательство на суверенитет штата является значительным и неоспоримым». United States v. Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, 141 (1978) (судья Стивенс, несогласное мнение) (сноска опущена). Это «посягательство особенно тревожно, поскольку оно разрушает местный контроль над средствами самоуправления, одной из центральных ценностей нашего государства». City of Rome , supra, at 201 (судья Пауэлл, несогласное мнение). Спустя более 40 лет после его принятия это вторжение становится все труднее оправдать.
В-третьих, чтобы урегулировать противоречия между конституционными императивами Пятнадцатой и Десятой поправок — баланс между разрешением федеральному правительству контролировать практику голосования в штатах на предмет дискриминации и сохранением существенного интереса штатов к самоопределению — конституционность §5 всегда зависела от доказанного существования преднамеренной дискриминации, настолько обширной, что ее устранение путем применения мер в каждом конкретном случае было бы невозможно. См. Katzenbach , 383 US, at 308 («Перед принятием меры Конгресс с большой тщательностью исследовал проблему расовой дискриминации при голосовании»); Katzenbach v. Morgan , 384 US 641, 667 (1966) (судья Харлан, несогласный) («Конгресс провел подробное расследование различных практик штатов, которые использовались для лишения негров права голоса»). «Не может быть средства правовой защиты без несправедливости. Важнейшим для наших решений в деле [Южная Каролина против] Катценбаха и города Рима был наш вывод о том, что Конгресс устранял последствия предшествующей преднамеренной расовой дискриминации. В обоих случаях мы потребовали от Конгресса предоставить некоторые доказательства того, что юрисдикция, обремененная обязательствами по предварительному досмотру, фактически занималась такой преднамеренной дискриминацией». Лопес , supra, at 294-295 (Thomas, J., несогласное мнение) (выделено в оригинале).
Суд никогда не отклонялся от этого понимания. Мы объяснили, что профилактическое законодательство, призванное обеспечить соблюдение Поправок о реконструкции, должно «выявлять поведение, нарушающее ... существенные положения», которые оно стремится обеспечить, и быть адаптировано «для исправления или предотвращения такого поведения». Florida Prepaid Postsecondary Ed. Expense Bd. v. College Savings Bank , 527 US 627, 639 (1999). Конгресс должен установить «историю и характер» конституционных нарушений, чтобы установить необходимость в §5, оправдав средство правовой защиты, которое выходит за рамки его конституционных полномочий. Board of Trustees of Univ. of Ala. v. Garrett , 531 US 356, 368 (2001). В результате, для того чтобы §5 выдержал возобновленный конституционный надзор, должна быть продемонстрирована связь между выбранными «мерами по исправлению» и «злом, представленным» в протоколе, составленном Конгрессом при возобновлении действия Акта. Город Берн против Флореса , 521 US 507, 530 (1997). «Жесткие меры, необходимые для устранения одного вреда, могут быть неоправданным ответом на другой, меньший вред». Там же.Широкая модель дискриминации, которая ранее привела Суд к утверждению §5 как обеспечивающего соблюдение Пятнадцатой поправки, больше не существует. Охваченные юрисдикции теперь не занимаются систематической кампанией по лишению чернокожих граждан доступа к голосованию посредством запугивания и насилия. И дни «дедушкиных оговорок, имущественных цензов, тестов «хорошего характера» и требования, чтобы регистрирующиеся «понимали» или «интерпретировали» определенные вопросы», Katzenbach , 383 US, на стр. 311, прошли. Таким образом, в настоящее время в этих юрисдикциях не предпринимаются согласованные усилия по «неустанному и изобретательному неповиновению Конституции», там же, на стр. 309, что служило конституционной основой для поддержания «необычного осуществления власти Конгресса», воплощенного в §5, там же, на стр. 334.
Отсутствие достаточных доказательств того, что охваченные юрисдикции в настоящее время практикуют тот тип дискриминации, который лежал в основе принятия §5, подрывает любые основания для его сохранения. Наказание за давно совершенные грехи не является законным основанием для введения перспективной превентивной меры, которая уже выполнила свою задачу. Сторонники повторного принятия §5 утверждают, что без него эти юрисдикции вернулись бы к расово-дискриминационной практике 30 и 40 лет назад. Но нет никаких доказательств того, что государственные служащие готовы, если им представится возможность, снова заняться согласованными актами насилия, террора и уловками, чтобы не допустить голосования меньшинств. Без таких доказательств обвинение может основываться только на устаревших предположениях о расовых отношениях в охваченных юрисдикциях. Признание того, что такой широкий профилактический закон, как §5, больше не является конституционно оправданным на основе текущих доказательств дискриминации, не является признаком поражения. Это признание победы.
Текущие статистические данные подтверждают, что чрезвычайная ситуация, которая побудила принять §5, давно миновала. К 2006 году уровень регистрации избирателей среди чернокожих в Алабаме, Луизиане и Миссисипи подскочил до 71,8%, 66,9% и 72,2% соответственно. См. Приложение к сводке для Southeastern Legal Foundation как Amicus Curiae 6a-7a (далее — сводка SLF). Таким образом, в отличие от вывода суда Катценбаха о том, что «регистрация белых, имеющих право голоса, опережала регистрацию негров примерно на 50 процентных пунктов или более» в этих штатах в 1964 году, см. 383 US, на стр. 313, с тех пор это неравенство почти исчезло. В 2006 году разница составила всего 3 процентных пункта в Алабаме, 8 процентных пунктов в Луизиане и в Миссисипи, регистрация черных избирателей фактически превысила регистрацию белых избирателей на 1,5 процентных пункта. См. Приложение к SLF Brief 6a-7a. Кроме того, черные в этих трех охваченных штатах также имеют более высокие показатели регистрации, чем уровень регистрации белых в неохваченных штатах. См. E. Blum & L. Campbell, Assessment of Voting Rights Progress in Jurisdictions Covered Under Section Five of the Voting Rights Act 3-6 (American Enterprise Institute, 2006); см. также S. Rep. No. 109-295, p. 11 (2006) (отмечается, что «в настоящее время в семи из рассматриваемых штатов афроамериканцы зарегистрированы на уровне, превышающем средний показатель по стране»; еще в двух регистрация чернокожих на выборах 2004 года была «идентична среднему показателю по стране»; а в «Калифорнии, Джорджии, Миссисипи, Северной Каролине и Техасе регистрация и явка чернокожих на выборах 2004 года... были выше, чем у белых»).
Действительно, при повторном принятии §5 в 2006 году Конгресс, очевидно, понимал, что чрезвычайные условия, которые побудили первоначальное принятие §5, больше не существуют. См. HR Rep. No. 109-478, стр. 12 (2006) («Документация показывает, что многие из барьеров первого поколения для регистрации избирателей меньшинств и явки избирателей, которые существовали до VRA, были устранены»). Вместо того, чтобы полагаться на тот вид доказательств, который суд Катценбаха счел столь убедительным, Конгресс вместо этого основывал повторное принятие на доказательствах того, что он назвал «барьерами второго поколения, созданными для того, чтобы помешать избирателям меньшинств в полной мере участвовать в избирательном процессе». §2(b)(2), 120 Stat. 577. Но такие доказательства не являются доказательствами того типа преднамеренной дискриминации, которая побудила Конгресс принять §5 в 1965 году. Например, Конгресс полагался на доказательства расово поляризованного голосования в охватываемых юрисдикциях. Но расово поляризованное голосование не является доказательством неконституционной дискриминации, см. Bolden , 446 US 55, не является действием штата, см. James v. Bowman , 190 US 127, 136 (1903), и не является проблемой, уникальной для Юга, см. Katz, Aisenbrey, Baldwin, Cheuse, & Weisbrodt, Documenting Discrimination in Voting: Judicial Findings Under Section 2 of The Voting Rights Act Since 1982, 39 U. Mich. JL Reform 643, 665 (2006). Другие доказательства, на которые ссылается Конгресс, такие как действия по обеспечению соблюдения §5, судебные иски §§2 и 4, а также охват федеральных инспекторов и наблюдателей, также не имеют ничего общего с записью, изначально поддерживающей §5, и явно недостаточны для поддержания такого чрезвычайного средства правовой защиты. См. SLF Brief 18-35. Подводя итог, можно сказать, что свидетельства существования «барьеров второго поколения» не идут ни в какое сравнение с широко распространенной и повсеместной дискриминацией при голосовании в 1960-х годах.
Это не означает, что дискриминация избирателей исчезла. Действительно, окружной суд выделил несколько примеров предположительно дискриминационной практики голосования из протокола, составленного Конгрессом. См., например, Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. One v. Mukasey , 573 F. Supp. 2d. 221, 252-254, 256-262 (DDC 2008). Но существование отдельных и изолированных случаев вмешательства в право голоса никогда не было достаточным оправданием для введения чрезвычайных требований §5. С самого начала закон продвигался как мера, необходимая для нейтрализации скоординированной и неустанной кампании по лишению целой расы доступа к голосованию. См. City of Boerne , 521 US, на стр. 526 (заключение о том, что Катценбах столкнулся с «широко распространенным и постоянным лишением конституционных прав, являющимся результатом истории расовой дискриминации в этой стране»). Идеальное соответствие основному предписанию Пятнадцатой поправки не является сейчас — и никогда не было — мерилом для определения того, имеет ли Конгресс полномочия применять широкое профилактическое законодательство для обеспечения соблюдения этой поправки. Бремя доказательства того, что чрезвычайные обстоятельства, оправдывающие принятие §5, сохраняются и сегодня, остается за Конгрессом. Запись разрозненных нарушений права голоса не является конституционно приемлемой заменой.