Канада (AG) против Онтарио (AG) [1937] UKPC 6, [1937] AC 326, также известное как Ссылка на трудовые конвенции , является знаменательным решением Судебного комитета Тайного совета относительно различного характера федеральной и провинциальной юрисдикции в канадском федерализме .
В рамках Акта о Британской Северной Америке 1867 года парламенту Канады были предоставлены полномочия по реализации некоторых договоров:
132. Парламент и правительство Канады будут иметь все полномочия, необходимые или соответствующие для выполнения обязательств Канады или любой ее провинции, как части Британской империи, по отношению к иностранным странам, вытекающих из договоров между Империей и такими иностранными странами. [1]
В 1920-х годах в результате растущей политической и дипломатической независимости различных доминионов Империи Декларация Бальфура 1926 года гласила, что Соединенное Королевство и доминионы:
автономные сообщества в пределах Британской империи , равные по статусу, никоим образом не подчиненные друг другу ни в каком аспекте своих внутренних или внешних дел, хотя и объединенные общей верностью Короне и свободно объединившиеся в качестве членов Британского Содружества Наций .
Когда Канада впоследствии обрела полную независимость после принятия Вестминстерского статута 1931 года , статья 132 не была изменена с целью отразить ее изменившийся статус.
В результате Версальского договора была создана Международная организация труда , членом которой стала Канада. В период с 1919 по 1928 год МОТ приняла несколько конвенций, [2] в том числе:
Их ратификация и реализация не были осуществлены после обращения в Верховный суд Канады в 1925 году , который заявил, что только провинциальные законодательные органы имеют право делать это с первыми двумя конвенциями, за исключением федеральных гражданских служащих и рабочих в тех частях Канады, которые не находятся в пределах провинции. [3] Решение в этом постановлении было единогласным. [4]
В 1935 году парламент Канады ратифицировал конвенции и впоследствии принял:
Это изменение позиции последовало за решением Тайного совета в Справочнике по аэронавтике [8] , в котором говорилось:
Могут быть также случаи, когда Доминион имеет право говорить от имени всей страны, и это не из-за какого-либо судебного толкования ст. 91 и 92, а по причине ясных положений ст. 132, где Канада в целом, приняв на себя обязательство, получает полномочия, необходимые и надлежащие для выполнения такого обязательства. [9]
Поскольку велись дебаты о том, имеет ли парламент полномочия принимать эти законы, Верховному суду были направлены вопросы о том, в какой степени или в какой степени каждый из них выходит за рамки полномочий .
По каждому из вопросов мнения Суда разделились поровну, 3-3.
Главный судья Дафф , постановив, что все акты были приняты в рамках внутригосударственной компетенции , поскольку конвенции возникли из Версальского договора, заявил:
Из двух основных соображений следует вывод о том, что законодательные полномочия в отношении международных соглашений в отношении Канады принадлежат исключительно Парламенту Канады.
Во-первых, в силу раздела 132 Акта о Британской Северной Америке юрисдикция, законодательная и исполнительная, в целях придания силы любому договорному обязательству, налагаемому на Канаду или любую из провинций Канады силой договора между Британской империей и иностранным государством, принадлежит Парламенту и правительству Канады. Эта юрисдикция Доминиона, постановил Тайный совет, в деле об аэронавтике и в деле о радио, является исключительной; и, следовательно, в соответствии с Актом о Британской Северной Америке провинции не имеют полномочий и никогда не имели полномочий принимать законы в целях придания силы международному соглашению: что, как предмет законодательства, исключается из юрисдикции, предусмотренной разделом 92.
Во-вторых, в результате конституционного развития последних тридцати лет (и, в частности, последних двадцати лет) Канада приобрела статус международной единицы, то есть, она была признана Его Величеством Королем, другими странами Британского Содружества Наций и странами мира как обладающая статусом, позволяющим ей вступать от своего имени в международные соглашения и брать на себя обязательства по таким соглашениям. Эти соглашения могут иметь различные формы. Они могут иметь форму договоров, в строгом смысле, между главами государств, в которых Его Величество Король формально является стороной. Они могут иметь, inter alia , форму соглашений между правительствами, в которых Его Величество официально не присутствует, Канада представлена Генерал-губернатором в Совете или делегатом или делегатами, уполномоченными им напрямую. Какова бы ни была форма соглашения, в настоящее время установлено, что в отношении Канады канадское правительство, действующее под свою собственную ответственность перед Парламентом Канады, занимается этим вопросом. Если международный договор заключен в форме договора между главами государств, Его Величество действует в отношении Канады по совету своего канадского правительства.
В силу основных принципов нашей конституции канадское правительство при осуществлении этих функций обязательно находится под контролем парламента. Парламент имеет полную власть посредством законодательства определять условия, на которых могут заключаться международные соглашения, и обеспечивать их исполнение. То, что эти полномочия являются исключительными, по-видимому, неизбежно следует из обстоятельств, что вице-губернаторы провинций никоим образом не представляют Его Величество во внешних делах, и что провинциальные правительства не имеют отношения к таким делам: следствием двух решений, сообщенных в апелляционных делах 1932 года, является то, что во всех этих вопросах полномочия парламента являются не просто верховными, но и исключительными. [10]
В своем особом мнении судья Ринфрет (как он тогда именовался) утверждал, что конвенции были отдельными документами и не возникли как следствие Договора, Ссылка 1925 года была обязательной, и, более того, они вообще не были должным образом ратифицированы, заявив:
Право заключения договоров является прерогативой Короны. В обычной практике оно осуществляется по рекомендации советников Короны.
В Канаде постепенно распространилась практика заключения международных соглашений через посредство губернатора в совете. Похоже, что это прямо противоречило бы намерению Акта о Британской Северной Америке , чтобы король или генерал-губернатор заключали международное соглашение, касающееся вопросов, отнесенных исключительно к юрисдикции провинций, исключительно по совету федеральных министров, которым либо самим по себе, либо даже через посредство парламента доминиона запрещено Конституцией принимать на себя юрисдикцию по этим вопросам.
Я хотел бы завершить словами лорда Уотсона в деле Maritime Bank : [11]
- Целью Акта было не объединение провинций в одно целое и не подчинение провинциальных правительств центральной власти, а создание федерального правительства, в котором все они были бы представлены и которому было бы доверено исключительное управление делами, представляющими общий интерес, при этом каждая провинция сохраняла бы свою независимость и автономию.
Из всего сказанного мною следует, что, по моему мнению, проекты конвенций, на которых основано законодательство, представленное нам в настоящее время, не были надлежащим образом и компетентно ратифицированы, что они не могли быть ратифицированы без согласия законодательного органа каждой провинции, как в силу Акта о Британской Северной Америке , так и в силу надлежащего толкования статьи 405 Версальского договора; и что по этой причине представленные сейчас акты являются ultra vires парламента Канады. [12]
Совет постановил, что все акты были ultra vires . В своем постановлении лорд Аткин постановил:
Несмотря на то, что Вестминстерский статут 1931 года сделал Канаду полностью независимой в управлении своими иностранными делами, Совет постановил, что ст. 132 не был соответствующим образом изменен, чтобы принять это во внимание. Как отмечено в конце решения,
Не следует думать, что результатом этого решения является то, что Канада некомпетентна в законодательстве во исполнение договорных обязательств. В совокупности законодательных полномочий, Доминиона и Провинции вместе взятых, она полностью оснащена. Но законодательные полномочия остаются распределенными, и если при осуществлении ее новых функций, вытекающих из ее нового международного статуса, она берет на себя обязательства, они должны, поскольку это касается законодательства, когда они имеют дело с провинциальными классами субъектов, рассматриваться совокупностью полномочий, другими словами, сотрудничеством между Доминионом и Провинциями. В то время как государственный корабль теперь плывет в более крупные авантюры и в иностранные воды, он все еще сохраняет водонепроницаемые отсеки, которые являются неотъемлемой частью ее первоначальной структуры.
Объем федеральной юрисдикции в отношении трудовых отношений, определенный ссылкой 1925 года, продолжал применяться до 1955 года, когда в Справке о стивидорах [13] было установлено, что она распространяется на все работы и предприятия, подпадающие под нее. В этом решении судья Эббот заявил:
Право на забастовку и право на коллективные переговоры в настоящее время общепризнаны, и определение таких вопросов, как часы работы, ставки заработной платы, условия труда и т. п., по моему мнению, является жизненно важной частью управления и работы любого коммерческого или промышленного предприятия. При этом полномочия по регулированию таких вопросов в случае предприятий, которые подпадают под законодательные полномочия парламента, принадлежат парламенту, а не провинциальным законодательным органам. [14]
Ссылка служила для продвижения концепции двойного федерализма, где провинции могли действовать как отдельные сообщества в рамках более широкого политического союза. [15] В результате, побочные эффекты закона, принятого одним уровнем власти, на другой уровень не допускаются и рассматриваются судами путем объявления меры ultra vires или «смягчения», чтобы она оставалась в пределах юрисдикции исходного законодательного органа. [16]
Что касается ее общего влияния на федеральную и провинциальную юрисдикцию, было высказано предположение, что доктрина «водонепроницаемых отсеков», обычно трактуемая как утверждение, что ничего нельзя добавить или убрать, может быть более правильно описана как означающая, что глава власти может охватывать больше, чем это было в начале Канадской Конфедерации в 1867 году, но она не должна охватывать меньше. [17] Верховный суд в 2011 году резюмировал свой нынешний подход в Ссылке на Закон о ценных бумагах :
[56] Судебный комитет Тайного совета, который был окончательным арбитром Конституции Канады до 1949 года, был склонен отдавать предпочтение подходу исключительных полномочий. Так, лорд Аткин в 1937 году описал соответствующие полномочия парламента и провинциальных законодательных органов как «водонепроницаемые отсеки».... [18] Однако Судебный комитет признал, что отдельные вопросы могут иметь как федеральные, так и провинциальные аспекты и пересекаться.... [19] Юриспруденция Тайного совета также признала, что Конституцию следует рассматривать как « живое дерево, способное расти и расширяться в своих естественных пределах».... [20] Эта метафора сохранилась как предпочтительный подход в толковании конституции, гарантируя, «что Конфедерация может быть адаптирована к новым социальным реалиям».... [21]
[57] Верховный суд Канады, как окончательный арбитр конституционных споров с 1949 года, перешел к более гибкому взгляду на федерализм, который допускает перекрывающуюся юрисдикцию и поощряет межправительственное сотрудничество — подход, который можно охарактеризовать как «доминирующее течение» современного федерализма... [22]
В Ссылке прямо оставлен нерешенным вопрос о пределах федеральных полномочий по ведению переговоров, подписанию и ратификации договоров, касающихся территорий, подпадающих под юрисдикцию провинций.
После 1949 года Верховный суд, как правило, больше поддерживал федеральное правительство; [23] впоследствии, в 1955 году, он постановил, что международные соглашения между провинциями и иностранными правительствами допускаются только в том случае, если они не подразумевают договорных обязательств, а просто взаимные или одновременные законодательные действия. [24]
Это решение вызвало обширные дебаты об осложнениях, которые возникли при выполнении последующих международных обязательств Канады, [25] [26] и было осуждено за то, что оно не соответствовало канадским экономическим и политическим реалиям. [27] Верховный суд Канады указал в нескольких постановлениях , что он может быть готов вернуться к рассмотрению этого вопроса в соответствующем случае. [28]
Указание на то, что это может в конечном итоге произойти, прозвучало в комментарии судьи Диксона в 1987 году:
История канадского конституционного права допускала достаточное количество взаимодействия и даже совпадений между федеральными и провинциальными полномочиями. Верно, что такие доктрины, как межюрисдикционный и иммунитет Короны , а также концепции, такие как «водонепроницаемые отсеки», определяют степень этого взаимодействия. Но следует признать, что эти доктрины и концепции не были доминирующей волной конституционных доктрин; скорее, они были подводным течением против сильного притяжения сути и содержания , доктрины аспекта и, в последние годы, очень сдержанного подхода к вопросам параллелизма и верховенства . [22]