Бюджетирование с нулевой базой (ZBB) — это метод бюджетирования , который требует обоснования и утверждения всех расходов в каждом новом бюджетном периоде, обычно каждый год. Он был разработан Питером Пирром в 1970-х годах. Этот метод составления бюджета анализирует потребности и затраты организации, начиная с «нулевой базы» (что означает отсутствие выделения финансирования) в начале каждого периода. Предполагаемый результат – обеспечить доступ к эффективному использованию ресурсов путем определения возможности предоставления услуг по более низкой цене. Однако экономия достигается за счет полной реструктуризации каждого бюджетного цикла. Хотя ZBB используется, по крайней мере частично, как в правительстве, так и в частном секторе , есть некоторые сомнения в том, что ZBB когда-либо использовался в полной мере в какой-либо организации.
Будучи менеджером по бухгалтерскому учету в компании Texas Instruments , Питер Пирр создал бюджетирование с нулевой базой, чтобы помочь включить стратегические цели в процесс составления бюджета, привязав их к функциональным областям. В его системе затраты группируются и измеряются в сравнении с предыдущими результатами и текущими ожиданиями. Это позволяет руководству распределять средства по текущим потребностям, а не по историческим расходам. Пирр был назначен тогдашним губернатором Джорджии Джимми Картером для управления бюджетным процессом штата. [1]
Бюджетирование с нулевой базой побуждает компании оценивать финансирование каждого отдела и их текущие потребности, а не динамику бюджета предыдущего года или предыдущие расходы. [2] Это может помочь устранить излишние расходы. Коммуникацию между отделами можно улучшить, вовлекая сотрудников в процесс принятия решений и определения приоритетов бюджета. ZBB может осуществляться как «скользящий процесс», растянутый на несколько лет, так что каждый год затрагивается только ограниченное количество отделов или бизнес-функций.
Однако разработка бюджета может потребовать времени, усилий и привлечения дополнительного персонала. Менеджеры могут представлять любимые проекты как «необходимые» расходы. Департаменты могут испытывать трудности с обоснованием своих бюджетов из-за неопределенности колебаний рынка. Менеджерам приходится тратить больше времени на составление бюджетов, которые в противном случае они использовали бы для других обязанностей. Время и обучение, необходимые для составления бюджета с нулевой базой, могут означать, что управленческий персонал не реагирует на внезапные изменения в своей деятельности, такие как изменение рынков или чрезвычайная ситуация в департаменте. [3] В результате компании может потребоваться больше времени для выделения необходимого финансирования.
В США компания Texas Instruments первой разработала бюджетирование с нулевой базой для частного сектора. [4] Джимми Картер , тогдашний губернатор Джорджии, применил тот же метод к государственному сектору при подготовке финансового бюджета штата на 1973 год. Три года спустя, после того как Картер был избран президентом Соединенных Штатов , федеральное правительство ввело бюджет с нулевой базой в Законе о реформе государственной экономики и расходов 1976 года . [5] Позже президент Картер потребовал от федерального правительства принятия бюджетного процесса с нулевой базой в конце 1970-х годов. Как позже заявило Счетная палата правительства США (GAO), «Бюджетирование с нулевой базой (ZBB) представляло собой процесс формирования бюджета исполнительной власти, введенный в федеральное правительство в 1977 году. Его основная задача заключалась в оптимизации результатов, доступных на альтернативных бюджетных уровнях. В рамках ZBB агентства должны были устанавливать приоритеты на основе результатов программы, которых можно было достичь при альтернативных уровнях расходов, один из которых должен был быть ниже текущего финансирования». [6]
Для большинства правительств США основными пользователями ZBB являются законодательные органы, правительственные учреждения и исполнительная власть. Законодательные органы включают конгресс, законодательные собрания штатов и городские советы, и все они требуют подведения итогов и сосредоточения внимания на общественных приоритетах и целях. В состав агентств входят директор агентства и менеджеры отделов, и им требуется более подробная информация и сосредоточение внимания на реализации и эффективности программы. Наконец, в исполнительную власть входят президент, губернаторы и мэр/городской менеджер, которые сосредоточены на потребностях законодательного органа и агентства. [5] Хотя законодательная, ведомственная и исполнительная власти имеют разные направления деятельности, все они должны решать вопросы эффективности текущей деятельности и того, следует ли ее отменить или сократить. [5]
По словам Питера Саранта, бывшего директора по обучению управленческому анализу Комиссии по государственной службе США во время усилий Картера по внедрению ZBB, ZBB означает «разные вещи для разных людей». Некоторые определения подразумевают, что составление бюджета с нулевой базой — это процесс составления бюджета с нуля или требование обоснования каждой программы или мероприятия с нуля. Это неправда; аббревиатура ZBB является неправильным употреблением . Термин ZBB является неправильным, поскольку во многих крупных агентствах полный обзор всех элементов программы с нулевой базы в течение одного бюджетного периода невозможен. Это связано с тем, что это приведет к избыточной документации. [7] : 3 Во многих аспектах «распространенное непонимание» ZBB больше напоминает процесс «закатного обзора», чем традиционный процесс ZBB в государственном секторе.
В обзоре составления бюджета с нулевой базой можно выделить три элемента, составляющих концепцию: определение единицы принятия решений (формулирование структуры бюджета), формулирование пакета решений (составление бюджетного запроса) и ранжирование пакетов. Три компонента составляют ZBB государственного сектора: определение уровней финансирования единиц (традиционно нулевая база, текущее финансирование и расширенный уровень обслуживания), их влияние на единицу с использованием показателей эффективности и ранжирование пакетов решений по уровням финансирования. . Во многих случаях сотрудникам программ было поручено искать альтернативные модели, которые могли бы предоставлять услуги более эффективно при более низких уровнях финансирования. Главное бухгалтерское управление США ( GAO) рассмотрело прошлые инициативы по бюджетированию, ориентированному на результат, в 1997 году. [6] : 6
ZBB был официально ликвидирован при составлении федерального бюджета 7 августа 1981 года. «Некоторые участники бюджетного процесса, а также другие наблюдатели приписывали ZBB определенную эффективность программ, возникающую в результате рассмотрения альтернатив. ZBB установил в рамках федерального бюджетирования требование о : представить альтернативные уровни финансирования и связать [их] с альтернативными результатами». [6] Этот элемент бюджетного процесса ZBB оставался в силе при администрации Рейгана, Буша и ранней администрации Клинтона, прежде чем был упразднен в 1994 году. [ необходимы разъяснения ]
Часто возникает значительная путаница в отношении значения бюджетирования с нулевой базой. Нет никаких доказательств того, что ZBB государственного сектора когда-либо включал в свой анализ «составление бюджета снизу вверх» и «проверку каждого счета». При обсуждении ZBB часто путают процесс ZBB и процесс завершения обзора. При окончательном обзоре вся функция устраняется, если не предоставлены доказательства эффективности программы.
Определение Саранта нулевой базы, основанное на федеральном опыте обучения, представляет собой минимальный уровень финансирования, необходимый для поддержания программы. Таким образом, минимальный уровень — это «уровень программы или финансирования, ниже которого продолжение программы невозможно… поскольку невозможно внести конструктивный вклад в достижение ее цели». [7] : 73 Определение этого уровня финансирования программ было субъективным и проблематичным.
Следовательно, «некоторые штаты выбрали произвольные проценты, чтобы гарантировать, что будет рассмотрена сумма, меньшая, чем прошлогодний запрос. Они делают это, оговаривая, что один альтернативный вариант должен составлять 50, 80 или 90 процентов от прошлогоднего запроса». [8] : 52 Это соответствует анализу влияния на программную деятельность 10, 20 или 50-процентного сокращения финансирования в качестве уровня финансирования «нулевой базы».
Показатели эффективности являются ключевым компонентом процесса ZBB. По сути, это требует качественных показателей для анализа влияния сценариев финансирования на операции и результаты программы. Без них ZBB не будет работать, поскольку пакеты решений невозможно ранжировать. Для проведения ZBB-анализа «подготавливаются и ранжируются альтернативные пакеты решений, что позволяет провести сравнительный анализ предельной полезности ». [8] : 52
Традиционно анализ ZBB фокусировался на трех типах показателей. Это «...эффективность, результативность, рабочая нагрузка для каждого органа принятия решений. Косвенные или косвенные показатели можно было бы использовать, если бы эти системы не существовали или находились в стадии разработки». [6] : 6
По данным GAO, «агентства считали, что для реализации новой инициативы было выделено недостаточно времени. Требование сжать функции планирования и составления бюджета во временные рамки бюджетного цикла оказалось особенно трудным, влияя на способность менеджеров программ определять альтернативные подходы. для достижения целей агентства. Некоторые должностные лица агентства также считали, что информация о производительности, необходимая для анализа ZBB, отсутствует». [6] : 50–51
Кроме того, по данным Национальной конференции законодательных собраний штатов: [9] В своем первоначальном смысле ZBB означало, что никакие прошлые решения не принимаются как нечто само собой разумеющееся. Каждое предыдущее решение по бюджету подлежит пересмотру. Существующие и предлагаемые программы находятся в равных условиях, и традиционная государственная практика изменения почти всех существующих бюджетных статей на небольшие суммы каждый год или два будет отменена. Ни одно правительство штата никогда не считало это осуществимым. Даже в Джорджии, где губернатор Джимми Картер ввел ZBB в бюджет штата в 1971 году, использовалась значительно измененная форма.
Государственные программы на практике не подлежат такому ежегодному пересмотру. Уставы, обязательства перед местными органами власти, требования федерального правительства и другие прошлые решения много раз создавали обязательства по государственному финансированию, которые практически невозможно изменить в краткосрочной перспективе. Уровни финансирования образования определяются во многих штатах частично решениями государственных и федеральных судебных органов и конституционными положениями штатов, а также законами. Федеральные мандаты требуют, чтобы финансирование Medicaid на уровне штата соответствовало определенному минимальному уровню, если Medicaid вообще существует в штате. Федеральный закон влияет на расходы на экологические программы, а суды штата и федеральные суды помогают определять расходы штата на тюрьмы. Таким образом, значительная часть государственных расходов не может быть подвергнута тому фундаментальному пересмотру, который предполагает ЗББ в его первоначальной форме.
В той степени, в которой ZBB побудил губернаторов и законодателей внимательно взглянуть на влияние постепенных изменений в государственных расходах, это привело к значительному улучшению государственного бюджета. Но в своей классической форме – начинать все бюджетные оценки с нуля – ZBB так же неработоспособен, как и прежде.
Западное влияние на составление бюджета не существовало в Китае до 1993 года. Именно в 1990-е годы Китай начал искать новую и современную форму составления бюджета для общенациональной бюджетной реформы своей страны и в конечном итоге остановился на ZBB. Концепция ZBB была впервые представлена в Китае в начале 1990-х годов и была в первую очередь ориентирована на провинцию Хубэй . Там была принята новая политика для введения ZBB в действие, известная как DBR, или реформа бюджетирования департаментов. По словам Цзюня Ма, профессора Университета Небраски, первые годы ZBB в Хубэе были немного непростыми, поскольку DBR еще не была внедрена во всех департаментах штата Хубэй. Только несколько департаментов внедрили систему бюджетирования, а результаты нескольких департаментов, использующих несколько систем бюджетирования, были неудовлетворительными. Постепенно стало ясно, что использовать ZBB в традиционном смысле не получится. Чиновники провинции Хубэй и DBR начали искать способы объединить лучшие части ZBB и сформировать новую систему бюджетирования, которая отвечала бы их потребностям. Результатом этого изменения стала система целевого бюджетирования в китайском стиле. Эта форма составления бюджета требовала от бюрократических аппаратов и агентств представления простого бюджета в заранее установленные сроки. TBB, как модифицированная форма ZBB, на протяжении многих лет приносил хорошие результаты китайскому правительству в Хубэе, но в системе бюджетирования по-прежнему существует множество проблем.
Широко отмечался ряд проблем, начиная от отсутствия единого бюджета и определенных расходов, которые каким-либо образом исключены из процесса ZBB, до влияния или последствий политических факторов.
Хотя провинция Хубэй разработала тщательный бюджет путем объединения расходов и внебюджетных доходов в бюджет, все же остаются определенные виды расходов, которые все еще находятся под контролем определенных лиц, помимо Министерства финансов правительства. Из-за этого сложность определения приоритетов всех возможных государственных программ становится запутанной. У политических чиновников всегда был определенный план или изменение, которое они хотели реализовать, и которое могло бы сильно повлиять на процесс определения приоритетов ZBB. Некоторые политические чиновники могут заявить, что они очень поддерживают определенную программу и хотели бы, чтобы Департамент финансов сосредоточил больше денег на этой конкретной программе, в то время как другие политические чиновники думали бы иначе. Поэтому любые реальные изменения или улучшения всегда будут встречать сопротивление, если они не получат единой политической поддержки. Большая часть расходов не включена в процесс ZBB, например, операционные расходы, расходы на персонал и государственная политика, которая начинается после бюджетного года.
Две заметные реформы в процессе ZBB включают в себя представление департаментами бюджетных заявок и использование устаревшего законодательства. Бюджетные запросы отражают сокращение определенного процента, текущий уровень расходов и увеличение определенного процента. Это дает возможность торговли между отделами финансирования более низкого приоритета одного отдела с более высоким приоритетом другого. Законодательство о прекращении действия некоторых программ, реализованных или финансируемых в настоящее время, находится на рассмотрении для определения эффективности, результативности и необходимости.
Карлос Брито , протеже Хорхе Пауло Лемана , «принес в Anheuser-Busch концепцию бюджетирования с нулевой базой» в Anheuser-Busch InBev еще в 1990-х годах.
3G Capital добилась успеха, используя ZBB в своей компании. Они использовали аналогичные концепции управления затратами в своих последующих приобретениях: Burger King , Tim Hortons , Heinz , Kraft Foods и Popeyes Louisiana Kitchen . Это привело к принятию столь радикальных мер, как сокращение сотен управленческих должностей и выбрасывание корпоративных самолетов, до таких простых, как требование от сотрудников просить сделать фотокопии. [10] [11] Это могло бы стать продолжением субъективного представления о том, что стиль составления бюджета является панацеей для предприятий, пытающихся облегчить нагрузку новой компании. [12] После слияния Kraft и Heinz в 2015 году некоторые аналитики и бывшие сотрудники обвинили 3G Capital в использовании ZBB в плохой работе компании. [13]
По данным компании Accenture ,
Примеры компаний, которые успешно внедрили ZBB... включают компанию по производству потребительских товаров, которая смогла добиться 18-процентной экономии и 20-процентного увеличения цены акций. Другой случай произошел с известным коммерческим банком, который разблокировал крупную сумму денег и реинвестировал ее в «переход на цифровые технологии», а также с медицинской компанией, которая за три года сэкономила 1,2 миллиарда фунтов стерлингов (1,36 миллиарда евро).
Компании, открыто заявляющие об использовании программ ZBB в своих звонках по доходам, — это Mondelēz International , Campbell Soup Company , Kraft Heinz , Anheuser-Busch InBev и Tesco . В своих результатах за первое полугодие 2017 года Unilever сообщила, что ZBB повысила продуктивность маркетинга и оптимизировала расходы на рекламу, а также сократила ненужные накладные расходы. [14] В другом случае использование ZBB в рамках 3G Capital оказалось выгодным для акционеров. Когда 3G Capital быстро сократила расходы внутри Kraft, цены на их акции выросли на 36 процентов. Такой тип бюджетирования позволил таким компаниям, как Kraft, снова конкурировать по цене с более скромными конкурентами. Бюджетирование с нулевой базой помогает большему количеству денег поступать к акционерам, чем в неиспользуемые отделы, чрезмерно финансируемые программы и расточительные привычки к расходам. [10]