Закон о парламенте 1911 года ( 1 и 2 Geo. 5. c. 13) является актом парламента Соединенного Королевства . Это конституционно важно и частично регулирует отношения между Палатой общин и Палатой лордов , двумя палатами парламента . Закон о парламенте 1949 года предусматривает, что Акт о парламенте 1911 года и Акт о парламенте 1949 года должны толковаться вместе «как одно» по своим последствиям и что эти два закона могут цитироваться вместе как Законы о парламенте 1911 и 1949 годов . [1]
После отклонения Палатой лордов « Народного бюджета » 1909 года Палата общин попыталась установить свое формальное доминирование над Палатой лордов, которая нарушила общепринятые правила, выступая против законопроекта. В конечном итоге бюджет был принят лордами после того, как демократический мандат палаты общин был подтвержден проведением всеобщих выборов в январе 1910 года . Следующий парламентский закон, который был направлен на предотвращение повторения бюджетных проблем, также встретил широкое сопротивление в Палате лордов, и межпартийное обсуждение провалилось, особенно из-за применимости предлагаемого закона к принятию законопроекта о самоуправлении Ирландии . После вторых всеобщих выборов в декабре закон был принят с согласия монарха Георга V после того, как Палата лордов уступила из-за угрозы правительства о том, что консервативное большинство в палате лордов может быть преодолено путем создания множества новых пэров.
Закон фактически лишил Палату лордов права вето на денежные законопроекты и заменил право вето на другие государственные законопроекты возможностью откладывать их рассмотрение максимум на два года (Закон о парламенте 1949 года сократил это время до одного). Он также сократил максимальный срок полномочий парламента с семи лет (как установлено Семилетним законом 1716 года ) до пяти.
До принятия Закона о парламенте 1911 года не было никакого способа разрешить разногласия между двумя палатами парламента, кроме как путем создания монархом дополнительных коллег. [2] Королева Анна назначила двенадцать пэров-консерваторов для голосования в соответствии с Утрехтским договором 1713 года. [3] Закон о реформе 1832 года был принят, когда Палата лордов отказалась от его возражений: король Вильгельм IV пригрозил создать восемьдесят новых пэров по просьбе премьер-министра Эрла Грея . [2] Это создало неофициальную конвенцию, которой лорды отступали, когда общественность поддерживала Палату общин. Например, вопрос о ликвидации Ирландии , который был основным предметом разногласий между двумя основными партиями с 1830-х годов, был принят лордами в 1869 году после того, как вмешалась королева Виктория , и У. Э. Гладстон выиграл выборы 1868 года по этому вопросу. Однако на практике это давало лордам право требовать наличия такой общественной поддержки и определять время всеобщих выборов. [2]
Преобладало мнение, что Палата лордов не может вносить поправки в денежные законопроекты , поскольку только Палата общин имела право решать, какие ресурсы может использовать монарх. [2] Однако это не помешало ему полностью отклонить такие законопроекты. [2] В 1860 году, с отменой бумажных пошлин , все денежные векселя были объединены в единый бюджет. Это лишило лордов возможности отклонять отдельные компоненты, а перспектива голосования по всему бюджету казалась неприятной. И только в 1909 году эта возможность стала реальностью. [4] До принятия закона лорды имели права, равные правам палаты общин, в отношении законодательства, но по соглашению не использовали свое право вето в отношении финансовых мер. [5]
После раскола либералов в 1886 году в Палате лордов существовало подавляющее консервативно- либеральное большинство юнионистов . . [2] Между 1906 и 1909 годами несколько важных мер были значительно смягчены или полностью отвергнуты: [6] например, Огюстин Биррелл представил законопроект об образовании 1906 года , который был предназначен для решения проблем нонконформистов, вытекающих из Закона об образовании 1902 года , но он был был изменен лордами до такой степени, что фактически стал другим законопроектом , после чего Палата общин отклонила его. [7] Это привело к принятию в Палате общин 26 июня 1907 года резолюции, выдвинутой премьер-министром-либералом Генри Кэмпбеллом-Баннерманом , в которой говорилось, что власть лордов должна быть ограничена. [6] [8] В 1909 году, надеясь провести выборы , [9] лорды отклонили финансовый законопроект, основанный на государственном бюджете (« Народный бюджет »), выдвинутый Дэвидом Ллойд Джорджем , [2] 350 голосами за 75. [10] Это действие, по мнению палаты общин, было «нарушением конституции и узурпацией прав палаты общин». [6] Лорды предложили Палате общин продемонстрировать на выборах правдивость своего утверждения о том, что законопроект отражает волю народа. Либеральное правительство стремилось сделать это посредством всеобщих выборов в январе 1910 года . Либеральное представительство в Палате общин резко упало, но партия сохранила большинство благодаря значительному числу депутатов от Ирландской парламентской партии (IPP) и лейбористской партии. [6] IPP считала, что продолжающаяся власть лордов наносит ущерб перспективам обеспечения ирландского самоуправления . [4] После выборов лорды смягчились по бюджету (который был повторно представлен правительством), [6] и он был принят лордами 28 апреля, на следующий день после голосования палаты общин. [11]
Лорды теперь столкнулись с перспективой принятия закона о парламенте, который получил значительную поддержку со стороны ирландских националистов. [4] Была согласована серия встреч между либеральным правительством и членами юнионистской оппозиции. С 16 июня по 10 ноября было проведено двадцать одно такое заседание. [12] В ходе обсуждений был рассмотрен широкий спектр предложений, включая первоначальное соглашение по финансовым законопроектам и о совместном заседании Палаты общин и лордов как средства обеспечения превосходства Палаты общин в спорных областях; число присутствующих членов лордов будет ограничено, чтобы либеральное большинство в пятьдесят или более человек в Палате общин могло отменить решение лордов. [13] Тем не менее, вопрос самоуправления в Ирландии был основным спором, поскольку юнионисты стремились исключить такой закон из процедуры Закона о парламенте посредством общего исключения для «конституционных» или «структурных» законопроектов. Либералы поддержали исключение для законопроектов, касающихся монархии и протестантской преемственности, но не самоуправления. [13] 10 ноября переговоры были признаны провалившимися. [12]
Правительство пригрозило новым роспуском, если Закон о парламенте не будет принят, и выполнило свою угрозу, когда оппозиция в палате лордов не уменьшилась. Всеобщие выборы в декабре 1910 года мало что изменили по сравнению с январем. [14] Второй роспуск парламента теперь, похоже, противоречил желаниям Эдуарда VII . Эдвард умер в мае 1910 года, когда кризис еще продолжался. Его преемника, Георга V , спросили, готов ли он создать достаточное количество пэров, что он сделал бы только в том случае, если бы возник этот вопрос. [6] Это означало бы создание более 400 новых пэров-либералов. [15] Король, однако, потребовал, чтобы законопроект был отклонен по крайней мере один раз лордами до его вмешательства. [13] Две поправки, внесенные лордами, были отклонены Палатой общин, и оппозиция законопроекту не показала никаких признаков снижения. Это побудило Его Высочество Асквита объявить о намерении короля преодолеть большинство в Палате лордов путем создания достаточного количества новых пэров. [16] Законопроект был окончательно принят палатой лордов 11 августа 1911 года 131 голосом против 114, большинством в 17. [17] Это отражает большое количество воздержавшихся. [18]
По просьбе видного члена кабинета министров сэра Эдварда Грея в преамбулу были включены слова «она призвана заменить Палату лордов, поскольку она в настоящее время существует, Второй палатой, сформированной на народной, а не наследственной основе, но такая замена не может быть немедленно осуществлена». введен в эксплуатацию». [19] [20] Длинное название закона гласило: «Закон, устанавливающий положения в отношении полномочий Палаты лордов по отношению к полномочиям Палаты общин и ограничивающий срок полномочий Парламента». [19] В разделе 8 сокращенное название определяется как «Парламентский акт 1911 года». [21]
Законопроект также был попыткой поставить отношения между Палатой общин и Палатой лордов на новую основу. Помимо прямого выпуска денежных законопроектов, он установил новые соглашения о том, как будет использоваться власть, которой продолжали обладать лорды. [22] Однако это не изменило состав лордов. [15]
Лорды смогут откладывать денежные счета только на один месяц, [23] фактически лишая их возможности это делать. [15] Они определялись как любой публичный законопроект, который содержал только положения, касающиеся введения, отмены, освобождения, изменения или регулирования налогообложения ; наложение сборов для выплаты долга или других финансовых целей на Консолидированный фонд или на деньги, предоставленные Парламентом, либо изменение или отмена любых таких сборов; поставлять; присвоение, получение, хранение, выпуск или проверка счетов государственных денег; а также получение или гарантия любого кредита или его погашение. Но оно не охватывало какие-либо местные налоги или подобные меры. Некоторые финансовые законопроекты не подпадают под этот критерий; Имеются законопроекты о Консолидированном фонде и ассигнованиях. Спикер Палаты общин должен был бы подтвердить, что законопроект является денежным, подтвердив его сертификатом спикера. [15] [24] Закон о финансах местного самоуправления 1988 года , который ввел общественный сбор («подушный налог»), не был сертифицирован как денежный вексель и поэтому рассматривался лордами. [25] Хотя финансовые законопроекты не считаются денежными векселями, конвенция предписывает, чтобы те части финансового законопроекта, которые касаются налогообложения или расходов (которые, если бы они были самостоятельными, представляли бы собой денежный законопроект), не подвергались сомнению. [26]
На другие государственные законопроекты больше нельзя было накладывать вето ; вместо этого они могут быть отложены на срок до двух лет. Этот двухлетний период означал, что законопроект, внесенный на четвертый или пятый год работы парламента, мог быть отложен до следующих выборов, что могло оказаться эффективной мерой по предотвращению его принятия. [15] В частности, между вторым чтением в Палате общин на первой сессии и принятием законопроекта в Палате общин на третьей сессии должно было пройти два года. [23] Спикер также должен подтвердить, что условия законопроекта были соблюдены. Существуют существенные ограничения [ какие? ] о поправках, чтобы гарантировать, что это один и тот же законопроект, который был отклонен дважды. [27] Закон 1911 года ясно дал понять, что жизнь парламента не может быть продлена без согласия лордов. [28]
Срок полномочий парламента был ограничен максимум семью годами в соответствии с Законом о семилетии 1716 года , но Закон о парламенте 1911 года внес поправки в Закон о семилетии, ограничив срок полномочий парламента пятью годами, отсчитываемыми от первого заседания парламента после выборов. На практике ни одно из выборов не было абсолютно вынужденным из-за этого ограничения; до тех пор, пока Закон о семилетии не был отменен Законом о парламентах с фиксированным сроком полномочий 2011 года , все парламенты были распущены монархом в соответствии с королевской прерогативой по запросу премьер-министра. [29] Максимальный пятилетний срок в измененном Законе о семилетии относится к сроку существования парламента, а не к интервалу между всеобщими выборами. Например, всеобщие выборы 2010 года состоялись через пять лет и один день после всеобщих выборов 2005 года ; всеобщие выборы 1992 г. состоялись 9 апреля 1992 г., а следующие всеобщие выборы состоялись только 1 мая 1997 г. Сокращение максимальной продолжительности полномочий парламента рассматривалось как противовес новым полномочиям, предоставленным Палате общин. [16] Закон о парламентах с фиксированным сроком полномочий 2011 года , напротив, предусматривал всеобщие выборы каждые пять лет (если они не были назначены раньше, как в 2017 году ) и предусматривал досрочный роспуск парламента только посредством определенных юридических процедур. Закон был отменен в 2022 году, восстановив предыдущую систему роспуска в рамках королевской прерогативы.
Лорды продолжали предлагать поправки к денежным законопроектам, на которые у них не было права вето; и в нескольких случаях они были приняты Палатой общин. К ним относятся законопроект о возмещении ущерба Китаю 1925 года и законопроект о прибрежной рыбной промышленности 1947 года. [25] Использование теперь временного вето лордов остается мощным сдерживающим фактором для законодательства. [30]
Он использовался в отношении Закона о правительстве Ирландии 1914 года , который находился под угрозой наложения вето лордов, теперь снятого. Протестанты Ольстера были категорически против принятия законопроекта. Однако Закон о правительстве Ирландии 1914 года так и не вступил в силу из-за начала Первой мировой войны . [31] Поправки к Закону о парламенте 1911 года были внесены с целью продлить жизнь парламента 1910 года после начала Первой мировой войны, а также парламента 1935 года из-за Второй мировой войны . Они сделали специальные исключения из требования о проведении всеобщих выборов каждые пять лет. [32]
Законодательство, принятое без согласия лордов, в соответствии с положениями Закона о парламенте, по-прежнему считается первичным законодательством , то есть полностью действительным актом парламента. Важность этого была подчеркнута в деле Джексон против Генерального прокурора [дело 1] , в котором была поставлена под сомнение законность Закона о парламенте 1949 года. [28] В оспаривании утверждалось, что Закон о Парламенте 1911 года делегировал полномочия от Парламента в целом Палате общин, и что поэтому был делегирован Закон о Парламенте 1949 года, а не основной закон. Если бы это было так, то Палата общин не могла бы и дальше расширять свои полномочия посредством Закона о парламенте 1949 года без прямого разрешения Палаты лордов. Поскольку он был принят в соответствии с законом 1911 года, закон 1949 года так и не получил необходимого согласия лордов. [33] Однако Судебный комитет Палаты лордов установил, что закон 1911 года в первую очередь не касался расширения полномочий Палаты общин, а, скорее, имел целью ограничить способность лордов отклонять законодательство, т.е. изменить процесс, посредством которого Парламент как целое принимает законы. [33] Таким образом, закон 1949 года был принят законно. [28] Это постановление также означает, что попытки упразднить Палату лордов (крупное конституционное изменение) с помощью закона могут быть успешными, хотя этот вопрос напрямую не затрагивался в постановлении. [34]
Закон о парламенте 1911 года можно рассматривать в контексте британской конституции : вместо того, чтобы создавать писаную конституцию, парламент предпочел издавать законы по обычным каналам в ответ на кризис. Это был прагматичный ответ, позволивший избежать дальнейших проблем кодификации неписаных правил и реконструкции всего правительства. [35] Обычно его считают законом «конституционного значения», что дает ему неформальный приоритет в парламенте и судах в отношении того, может ли более позднее законодательство изменить его, а также процесс, посредством которого это может произойти. [36]
Это также упоминается при обсуждении конституционного собрания . Хотя он заменил конвенции относительно роли Палаты лордов, он также опирается на несколько других. Раздел 1(1) имеет смысл только в том случае, если денежные законопроекты не рассматриваются в Палате лордов, а положения раздела 2(1) имеют смысл только в том случае, если рассмотрение публичного законопроекта завершается за одну сессию, в противном случае они должны быть отклонены и вынесены на рассмотрение. повторите процедуру. [37]
Полный текст Закона о парламенте 1911 года в Wikisource.