Дело Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды , 597 US 697 (2022), является знаковым решением Верховного суда США, касающимся Закона о чистом воздухе и степени, в которой Агентство по охране окружающей среды (EPA) может регулировать выбросы углекислого газа, связанные с изменением климата .
Дело сосредоточено на плане чистой энергии (CPP), предложенном EPA в 2015 году при администрации Обамы . Среди положений CPP было регулирование на существующих электростанциях в соответствии с разделом 7411(d) раздела 42 Свода законов США для внедрения технологии сокращения выбросов «в пределах линии ограждения» и перехода генерации «за пределами линии ограждения» на альтернативные чистые источники энергии, такие как солнечная и ветровая энергия. Аспекты смены генерации CPP были оспорены несколькими штатами и компаниями угольной промышленности, и CPP был приостановлен судами и так и не вступил в силу. EPA администрации Трампа выдвинуло менее агрессивное правило Affordable Clean Power в 2019 году, которое было похоже и приостановлено судами. Приостановка была оспорена несколькими штатами и компаниями угольной промышленности, стремящимися поставить под сомнение способность EPA регулировать существующие электростанции в соответствии с 7411(d), как предложено в CPP. Дело не было признано спорным, когда администрация Байдена пришла к власти в 2021 году, поскольку Агентство по охране окружающей среды при администрации Байдена заявило о своей склонности включить контроль «за линией ограждения», что сделало дело по-прежнему актуальным для полномочий Агентства по охране окружающей среды при толковании своего устава Конгресса.
В постановлении 6–3, вынесенном 30 июня 2022 года, Суд постановил, что регулирование существующих электростанций в Разделе 7411(d) подпадает под доктрину основных вопросов , и в рамках этого Конгресс не предоставил EPA полномочия регулировать выбросы существующих электростанций на основе механизмов переключения генерации, что сделало бы недействительным План чистой энергии. EPA может по-прежнему продолжать регулировать выбросы на существующих электростанциях с помощью технологий сокращения выбросов.
В рамках измененного Закона о чистом воздухе (CAA) в соответствии с § 7411(d) (или Разделом 111 в предлагаемом законопроекте) Конгресс предоставил Агентству по охране окружающей среды (EPA) полномочия по определению «лучшей системы сокращения выбросов» от электростанций или других крупных стационарных источников и работе со штатами для завершения планов внедрения с целью включения этих систем. Эти полномочия были разделены между двумя нормативными актами, один из которых охватывает контроль выбросов для новых установок, изложенный в § 7411(b), а другой — контроль выбросов на существующих установках, в § 7411(d). В рамках § 7411(d), хотя само EPA не может устанавливать налоги или штрафы для установок, которые не соответствуют стандартам выбросов, оно может работать со штатами в их планах внедрения, чтобы заставить генерирующие установки устанавливать технологию контроля выбросов или участвовать в программах торговли выбросами , или разрешить штатам вводить собственные налоги для установок-нарушителей. [1] По сравнению с использованием Агентством по охране окружающей среды § 7411(b) при надзоре за новыми заводами, Агентство по охране окружающей среды редко ссылалось на § 7411(d) в своих нормотворческих актах, и, таким образом, § 7411(d) подвергся меньшему юридическому контролю по сравнению с другими частями Закона о чистом воздухе. [1]
Одним из ключевых судебных разбирательств, связанных с Законом о чистом воздухе, было дело Верховного суда 2007 года «Массачусетс против Агентства по охране окружающей среды» , которое в решении 5–4 постановило, что Конгресс поручил Агентству по охране окружающей среды регулировать выбросы парниковых газов и что оно может быть привлечено к ответственности за непринятие правил в этом направлении в соответствии с Законом о чистом воздухе. [2] Дело «Массачусетс против Агентства по охране окружающей среды» считалось одним из самых значимых дел в судебных разбирательствах по вопросам охраны окружающей среды, поскольку оно допускало ряд дальнейших исков, направленных на то, чтобы заставить организации, производящие выбросы, ограничить свои выбросы. [3]
Другим важным судебным разбирательством было дело Верховного суда 2015 года Мичиган против Агентства по охране окружающей среды , которое в решении 5–4 постановило, что Агентство по охране окружающей среды должно учитывать издержки и что оно необоснованно интерпретировало Закон о чистом воздухе, когда определило, что ему не нужно учитывать издержки, когда оно вынесло «заключение» о том, что «необходимо и целесообразно» регулировать электростанции, работающие на ископаемом топливе. [4] Дело Мичиган против Агентства по охране окружающей среды считалось спорным в экологическом судебном разбирательстве, поскольку оно подверглось критике за минимизацию воздействия на здоровье и сигнализировало об отступлении от принципа уважения к Chevron , в котором толкование законодательства Конгресса, принятое исполнительными органами, рассматривается в судебном порядке, установленном в деле Chevron USA, Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc. , в административном праве. [5] [6]
В июне 2014 года Агентство по охране окружающей среды США (EPA) предложило План чистой энергии (CPP) в качестве правила администрации Обамы . Правила были направлены на борьбу с изменением климата , требуя сокращения выбросов углекислого газа при производстве электроэнергии на 32% от зафиксированных уровней 2005 года к 2030 году, при этом реализация должна была быть установлена штатами в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о чистом воздухе, § 7411(d). Штаты должны были бы представить планы реализации к 2018 году, а исполнение должно было начаться к 2022 году. [7] Штаты могли бы потребовать от существующих заводов внедрить повышение эффективности, контроль выбросов или включить производство возобновляемой энергии ; в соответствии с этими правилами существующие заводы, добавляющие эти элементы, могли бы затем подлежать проверке нового источника со стороны EPA в соответствии с § 7411(b), тем самым гарантируя, что старые заводы будут приведены в соответствие со стандартами, ожидаемыми от новых электростанций. [8] Это было частью обязательств Соединенных Штатов по Парижскому соглашению , используя поправки, внесенные в 1990 году в Закон о чистом воздухе, которые определили углекислый газ как загрязняющее вещество. [9] Хотя CPP не вступил в силу, его цели были достигнуты в 2019 году благодаря энергоэффективности, строительству ветряных и солнечных электростанций и ценам на рынке энергоносителей, что привело к переходу генерации с угля на газ. [10] [11]
В августе 2015 года противники CPP, в число которых входили 28 штатов и сотни компаний, оспорили полномочия EPA в его нормотворчестве CPP, подав иск в Апелляционный суд Соединенных Штатов по округу Колумбия (DC Circuit) после того, как правила были опубликованы в Федеральном реестре . Их иск оспаривал CPP в первую очередь по трем факторам. Первый был связан с упущением во время согласования поправки к Закону о чистом воздухе в 1990 году, в результате чего версии § 7411(d) Палаты представителей и Сената никогда не были согласованы, и обе версии были кодифицированы в подписанном законе. Версия Палаты представителей утверждала, что, поскольку другие части Закона о чистом воздухе охватывали регулирование углекислого газа, EPA не может использовать § 7411(d) для охвата выбросов углекислого газа от существующих заводов, в то время как версия Сената позволяла § 7411(d) перекрывать охват выбросов углекислого газа. [9] Агентство по охране окружающей среды сделало вывод, что оно имело судебное уважение при толковании закона после решения Верховного суда 2015 года по делу Кинг против Бервелла , и использовало формулировку Сената для разработки КПП, в то время как оппоненты считали, что версия Палаты представителей была предполагаемой формулировкой, соответствующей другим частям закона. [9]
Вторым фактором, поднятым противниками CPP, было то, что правило EPA выходило за рамки их обычных полномочий, предоставляя штатам полномочия регулировать электростанции по всем направлениям, а не на уровне отдельных предприятий. Противники считали, что в то время как EPA или штаты могли заставить предприятия предпринять такие действия, как внедрение контроля выбросов, поскольку они находились в пределах контроля предприятия или «в пределах линии ограждения», правила, связанные с повышением эффективности и возобновляемыми источниками энергии, считались «вне линии ограждения». [12] Третий фактор был связан с аргументами Десятой поправки о том, что EPA неправомерно делегировало федеральные полномочия штатам. [12] В январе 2016 года Окружной суд округа Колумбия согласился рассмотреть дело, хотя и не предоставил временный запрет на приостановление исполнения CPP. [13] [14] В феврале 2016 года Верховный суд постановил приостановить реализацию CPP. Хотя приказ не был подписан, судьи Рут Бейдер Гинзбург , Стивен Брейер , Соня Сотомайор и Елена Каган заявили, что они бы отклонили запрос. [7] Окружной суд округа Колумбия провел слушание в полном составе в сентябре 2016 года. [13]
После президентских выборов 2016 года и прихода к власти администрации Трампа в начале 2017 года Агентство по охране окружающей среды фактически заявило о своем намерении отменить План чистой энергии к марту 2017 года и заменить его новым правилом, которое должно было сохранить его полномочия «в пределах границ», и попросило Окружной суд округа Колумбия приостановить рассмотрение дела . [ 15] В апреле 2017 года Окружной суд округа Колумбия удовлетворил запрос на приостановку и предоставил дальнейшие отсрочки в течение года. В октябре 2017 года Агентство по охране окружающей среды официально вынесло свое первоначальное постановление об отмене CPP и продолжило просить Окружной суд округа Колумбия приостановить рассмотрение дела до тех пор, пока не будет завершено нормотворчество. Сторонники CPP призвали Окружной суд настаивать на вынесении решения от сентября 2016 года, поскольку любая задержка позволит EPA избежать своей обязанности соблюдать Закон о чистом воздухе. [16] Хотя Окружной суд округа Колумбия продолжал предоставлять дополнительные периоды отсрочки до июня 2018 года, в том же месяце суд заявил, что больше не будет удовлетворять никакие дальнейшие просьбы об отсрочке дела, требуя от Агентства по охране окружающей среды вынести свое окончательное постановление об отмене КПП и ввести заменяющее правило или разрешить суду продолжить рассмотрение. [17]
После отказа Окружного суда округа Колумбия предоставить дальнейшие отсрочки, EPA выпустило новый предлагаемый набор правил выбросов, правило доступной чистой энергии (ACE), в августе 2018 года. Они отменили CPP, а EPA утверждало, что они были разработаны на основе неуместного использования законодательного толкования § 7411(d). [14] Правила ACE были разработаны на основе ответственности EPA, установленной в деле Массачусетс против EPA , но устанавливали только минимальные гарантии и требования для таких сокращений, нацелившись только на сокращение выбросов углекислого газа от 0,7% до 1,5% от уровня 2005 года к 2030 году по сравнению с 32%, установленными CPP. Кроме того, ACE ограничил правила EPA только шагами «в пределах линии ограждения» электростанции посредством контроля выбросов и не содержал никаких разрешений на повышение эффективности или возобновляемые источники. В то время как электростанции, которые внедрили контроль выбросов, по-прежнему будут подлежать обзору новых источников, правило ACE также было направлено на ослабление требований этого обзора, чтобы сделать его менее строгим и более вероятным для старых станций, прошедших его без необходимости модернизации своих объектов. [18] [8] Анализ EPA подсчитал, что это правило увеличит загрязнение твердыми частицами по сравнению с тем, что было предложено в рамках CPP, что потенциально приведет к 1500–3600 преждевременным смертям в год к 2030 году и до 15 000 новых случаев заболеваний верхних дыхательных путей, среди других последствий для здоровья человека. EPA утверждало, что эти первоначальные правила были основаны на ограниченном толковании § 7411(d), и что другие аспекты Закона о чистом воздухе могут быть использованы для решения проблемы других загрязняющих веществ, чтобы сократить эти цифры. [19] С выпуском правила ACE и намерением отменить CPP Окружной суд округа Колумбия отклонил дело о CPP как спорное , что впоследствии положило конец отсрочке CPP, выданной Верховным судом. [20]
Новые правила были восприняты как благо для штатов и компаний, выступавших против CPP, особенно президентом Дональдом Трампом , который видел в нем средство поддержки угольной промышленности , но несколько других штатов и групп общественного здравоохранения раскритиковали новые правила, поставив прибыль сектора ископаемого топлива выше общественного здравоохранения. [19] Противники также утверждали, что цель сокращения на 32% в CPP уже была достигнута к моменту введения нового ACE, поэтому ACE представляет собой отмену этих достижений в сокращении выбросов. [14] После того, как окончательное правило было опубликовано в июне 2019 года, [21] Американская ассоциация пульмонологов и Американская ассоциация общественного здравоохранения подали иск в окружной суд округа Колумбия, чтобы оспорить правило в июле 2019 года. К истцам присоединились более 170 других групп, включая двадцать три штата, несколько городов и другие группы общественного здравоохранения с течением времени. В иске утверждалось, что посредством правила ACE Агентство по охране окружающей среды не выполняет свою обязанность по сокращению выбросов и улучшению общественного здоровья в соответствии с Законом о чистом воздухе, а также не позволяет штатам использовать другие давно существующие меры, такие как торговля выбросами, в рамках своих планов по внедрению. Устные слушания состоялись в октябре 2020 года. [14]
Окружной суд округа Колумбия вынес решение 2–1 19 января 2021 года, по чистой случайности, за день до инаугурации Джо Байдена в качестве следующего президента США, в пользу истцов, отменив ACE и отменив им CPP. Мнение большинства постановило, что нормотворчество EPA ACE было сделано произвольным и капризным образом, призванным «замедлить процесс сокращения выбросов», и что его реализация «зависела от фундаментального неправильного толкования» § 7411(d) Закона о чистом воздухе. [22] [20] Поскольку предыдущее дело против CPP было признано спорным, а отсрочка против CPP отклонена, это решение фактически привело к принудительному исполнению CPP, если EPA решит продолжить его или разработать новое правило, как предписано окружным судом округа Колумбия. [20] Однако к середине 2021 года администрация Байдена предположила, что, вероятно, ищет альтернативный план, нежели CPP, для выбросов углекислого газа. [23]
Девятнадцать других штатов во главе с Западной Вирджинией и энергетические компании оспорили [ когда? ] решение Окружного суда округа Колумбия, утверждая, что это решение дает Агентству по охране окружающей среды слишком много полномочий в регулировании выбросов. К Западной Вирджинии присоединились следующие штаты: Алабама, Аляска, Арканзас, Джорджия, Индиана, Канзас, Луизиана, Миссури, Миссисипи, Монтана, Небраска, Северная Дакота, Огайо, Оклахома, Южная Каролина, Южная Дакота, Техас, Юта и Вайоминг. [24] Дело было «продуктом скоординированной многолетней стратегии республиканских генеральных прокуроров и консервативных союзников». [25]
В октябре 2021 года было подано четыре отдельных петиции (в том числе две от угольных корпораций и одна от Северной Дакоты), в которых просили суд пересмотреть не только решение Окружного суда округа Колумбия, но и толкование полномочий, которые Конгресс предоставил Агентству по охране окружающей среды для применения к существующим заводам в соответствии с § 7411(d). В случае с петицией Западной Вирджинии возникли опасения, что с толкованием § 7411(d), сделанным Окружным судом округа Колумбия, Агентство по охране окружающей среды «может устанавливать стандарты на региональном или даже национальном уровне, вызывая кардинальные изменения в том, как и где производится электроэнергия, а также преобразуя любой другой сектор экономики, где стационарные источники выбрасывают парниковые газы». [26] В соответствии с выводами дела Мичиган против EPA , стороны, подающие петицию, выразили обеспокоенность тем, что при таком толковании § 7411(d) «повлечет за собой издержки, которые мы никогда не сможем возместить, поскольку EPA, штат и другие будут вынуждены вложить еще больше лет и ресурсов в предприятие, которое — в лучшем случае — юридически неопределенно. Суд должен вмешаться сейчас». [27]
Администрация Байдена настоятельно призвала Верховный суд не вмешиваться, позволив EPA издать свое новое правило «с учетом всех соответствующих соображений, включая изменения в секторе электроэнергетики, которые произошли за последние несколько лет», и дать время для его пересмотра, а не выносить суждение по спекулятивному правилу EPA. [26] [27] Верховный суд удостоверил четыре петиции 29 октября 2021 года, объединив дела по делу Западная Вирджиния против EPA . В связи с тем, что Верховный суд разрешил рассмотрение дела, EPA указало, что подождет решения суда, прежде чем приступить к разработке каких-либо новых правил для замены CPP или ACE. [28]
28 февраля 2022 года были заслушаны устные доводы, и Суд рассмотрел, подпадают ли аспекты дела под его доктрину основных вопросов , которую Верховный суд использовал, чтобы потребовать от судебной системы полагаться на Конгресс, а не на исполнительные агентства по вопросам, которые, по его мнению, могут иметь значительные последствия и результаты, если он считает, что Конгресс прямо не предоставил агентству такие полномочия. [29]
30 июня 2022 года было вынесено решение суда 6–3, и главный судья Джон Робертс написал мнение большинства, к которому присоединились другие консервативные судьи. Робертс сначала отверг аргумент EPA о том, что дело было спорным, поскольку CPP была отменена. Робертс сказал, что дело все еще остается в силе, «если только не будет «абсолютно ясно, что предположительно неправомерное поведение не может разумно ожидать повторения»» [30] . Робертс также заявил, что, поскольку президент Байден официально заявил о своем намерении «решительно защищать» тот же подход, что и CPP, то есть причина пересмотреть правила CPP. [30]
Суд постановил, что EPA не имеет полномочий Конгресса ограничивать выбросы на существующих электростанциях путем перехода генерации на более чистые источники (за линией ограждения), но все еще может регулировать выбросы на станциях с помощью технологий сокращения выбросов, как они делали в прошлом. [31] Обнаружив, что предлагаемые действия CPP подпадают под его доктрину основных вопросов , Суд постановил, что для их реализации требуется более конкретное одобрение Конгресса. Робертс написал, что «определенные чрезвычайные случаи, как принципы разделения властей, так и практическое понимание намерений законодательства заставляют нас «неохотно вчитываться в двусмысленный статутный текст», который, по утверждению делегации, там скрывается... Чтобы убедить нас в обратном, необходимо нечто большее, чем просто правдоподобная текстовая основа для действий агентства. Вместо этого агентство должно указать на «четкое разрешение Конгресса» на полномочия, на которые оно претендует». [32]
Судья Нил Горсач написал совпадающее мнение, к которому присоединился судья Сэмюэл Алито . Горсач писал о важности доктрины основных вопросов, заявляя, что она «стремится защитить от «непреднамеренных, косвенных или иным образом маловероятных» вторжений» в сферы «самоуправления, равенства, справедливого уведомления, федерализма и разделения властей». [30]
Судья Елена Каган написала особое мнение, к которому присоединились судьи Стивен Брейер и Соня Сотомайор , ссылаясь на обеспокоенность по поводу изменения климата и вмешательства суда в игнорирование экспертизы Агентства по охране окружающей среды. Каган написала: «Предмет регулирования здесь делает вмешательство суда еще более тревожным. Что бы еще ни знал этот суд, он не имеет ни малейшего понятия о том, как решать проблему изменения климата. И давайте скажем очевидное: ставки здесь высоки. Тем не менее, сегодня суд препятствует действиям уполномоченного конгрессом агентства по ограничению выбросов углекислого газа электростанциями. Суд назначает себя — вместо Конгресса или экспертного агентства — лицом, принимающим решения по политике в области климата. Я не могу представить себе много вещей более пугающих. При всем уважении, я не согласен». [30]
Некоторые эксперты по правовым вопросам заявили, что решение по делу West Virginia v. EPA , ограничивающее полномочия EPA, может оказать существенное влияние на будущую способность агентства регулировать выбросы. В ноябре 2021 года Роберт Персиваль, директор Программы по экологическому праву в Университете Мэриленда, сказал: «Это, вероятно, приведет к одному из самых значительных экологических решений, которые когда-либо принимал суд». [28] Кроме того, поскольку Верховный суд не стал дожидаться, пока EPA выпустит новые правила, другие посчитали, что это сигнализирует о том, что Суд готов пересмотреть разрешение Конгресса и рассмотреть, нарушают ли такие разрешения доктрину разделения властей о неделегировании, что еще больше ограничит возможности EPA по регулированию выбросов. [28] В ноябре 2021 года некоторые юридические аналитики также считали, что вмешательство Верховного суда необходимо для разрешения давних конфликтов в § 7411(d) и других частях Закона о чистом воздухе. [33]
Принятое в результате решение не зашло так далеко, как предполагали некоторые эксперты, в устранении привилегий Chevron или строгом ограничении полномочий EPA. Однако решение предполагало, что основные правила, принятые EPA или другими агентствами, которые выходят за рамки прямого толкования мандатов Конгресса, могут быть подвергнуты тщательному изучению в соответствии с доктриной основных вопросов. [34] Правило также ограничило дальнейшие попытки ввести больше чистых источников энергии через правила EPA в соответствии с текущей формулировкой CAA. [35]
Постановление также повлияло на план Байдена по изменению климата, который опирался на более чистые источники энергии. Хотя оно немедленно отбросило назад усилия США по сокращению парниковых газов в той степени, в которой это было запланировано, EPA все еще может предписывать технологии сокращения выбросов на старых заводах, такие как улавливание и секвестрация углерода , а также перевод угольных заводов на работу на природном газе , который горит чище, чем уголь. Эти улучшения могут сократить выбросы углекислого газа заводами на 10–15%. Однако, как указано в деле Мичиган против EPA , затраты должны быть включены в оценку EPA, что может ограничить круг используемых технологий. Сами штаты также свободны устанавливать правила выбросов, такие как существующие Законы о решениях по борьбе с глобальным потеплением, хотя ожидается, что эти правила и законы станут предметом судебного разбирательства. [36]
Юридический аналитик Ян Миллхайзер задался вопросом, как предлагаемый CPP мог подпадать под доктрину основных вопросов Суда, если бы регулирование не имело никакого эффекта, при том, что энергетический сектор выполнил цели CPP более чем на десятилетие раньше, даже без его принятия. [37]
Решение по делу Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды и его акцент на доктрине основных вопросов считались предшественниками решения Верховного суда 2024 года по делу Loper Bright Enterprises против Raimondo , которое отменило решение Chevron и устранило льготы Chevron . [38]
В августе 2022 года 117-й Конгресс США принял Закон о снижении инфляции (IRA) после решения Западной Вирджинии . Среди прочих мер законопроект был написан в отношении нескольких пунктов, поднятых в решении большинства, и, возможно, отменяет его. Формулировка закона затрагивает основные вопросы доктрины, явно предоставляя EPA новые полномочия по регулированию парниковых газов. Раздел VI IRA внес поправки в Закон о чистом воздухе, чтобы явно обозначить углекислый газ , гидрофторуглероды , метан , закись азота , перфторуглероды и гексафторид серы как загрязнители воздуха, кодифицируя Массачусетс и недвусмысленно предоставляя EPA разрешение Конгресса на регулирование парниковых газов. [39] Некоторые эксперты по правовым вопросам считают, что это позволит EPA устанавливать «за пределами забора» правила для существующих электростанций, чтобы способствовать развитию чистой энергии. [40] [41] Другие аналитики говорят, что закон не распространяет полномочия EPA на альтернативные источники; Профессор юридического факультета Вермонтского университета Патрик Паренто заявил, что в Законе не содержится конкретных положений, касающихся смены поколений, что делает этот вопрос потенциально серьезным вопросом для доктринальной озабоченности. [42]