Министерство жилищного строительства и местного самоуправления против Шарпа [1970] 2 QB 223 — дело английского деликтного права, касающееся принятия ответственности.
Сотрудник органа власти не проявил разумного мастерства и осмотрительности при поиске записей в местном реестре земельных сборов. В сертификате поиска, подготовленном клерком, по небрежности не была зафиксирована плата в размере 1828 фунтов стерлингов 11 шиллингов 5 пенсов в пользу Министерства.
Лорд Деннинг MR постановил, что местный орган власти несет ответственность перед Министерством за некомпетентность служащего. В 268 он отверг то, что обязанность проявлять заботу возникает только тогда, когда имеет место добровольное принятие ответственности, а не «из того факта, что лицо, делающее это, знает или должно знать, что другие, будучи его соседями в этом отношении, будут действовать на основе веры в то, что утверждение является точным». Решение лорда Деннинга MR основывалось на законе следующим образом.
Действительность правил
Судья провел обширное исследование параллельных актов парламента. Он проанализировал разделы, которые давали полномочия устанавливать правила относительно регистрации сборов в качестве местных земельных сборов. Он разделил их на три класса: и постановил, что существующий раздел 28 (5) дает самые низкие полномочия из всех, а именно, полномочия только регулировать способ регистрации, а не ее последствия.
Я не нахожу помощи в этом анализе других актов парламента. Я просто придерживаюсь этого Акта 1954 года. Если раздел 28 (5) толковать буквально, это оправдает точку зрения судьи. Но мы сейчас в этом суде не придерживаемся буквы закона. Мы следуем его истинному намерению. Мы заполняем пробелы. Мы следуем тому, что я сказал в деле Seaford Court Estates Ltd против Asher [1949] 2 KB 481, 498-499. Рассматривая раздел 28 (5) довольно широко, я придерживаюсь мнения, что слова «таким образом» следует толковать как включающие «в таком смысле». Они являются лишь сокращением, чтобы представить всю полноту полномочий по принятию правил, содержащихся в разделе 15 (6) Закона о земельных сборах 1925 года . Если бы парламент намеревался ограничить его определенными подразделами, такими как раздел 15 (6) (a) или (c), он бы выделил их для особого упоминания; тогда как вместо этого он оставил его довольно общим.
По моему мнению, поэтому, раздел 28 (5) в его истинном толковании вводит всю нормотворческую власть, содержащуюся в разделе 15 (6) Закона о земельных сборах 1925 года. Он уполномочил лорда-канцлера включить раздел 17 (1) (2) и (3) Закона о земельных сборах 1925 года и применить их к местным земельным сборам. Поэтому я считаю, что эти разделы применимы в этом случае. В частности, раздел 17 (3) делает сертификат окончательным в пользу покупателей. Они имеют право окончательно предположить, что земля была свободна от любого сбора. Они не были и не обязаны платить сбор Министерства в размере 1828 фунтов стерлингов 11 шиллингов 5 пенсов. Таким образом, Министерство понесло ущерб. Они потеряют эту сумму, если не смогут взыскать ее со стороны, допустившей ошибку.
Ответственность регистратора
Согласно правилам, «надлежащим должностным лицом», действующим в качестве регистратора с целью регистрации местных земельных сборов, является клерк местного совета. Но в этом отношении он не действует как служащий совета. Он действует как государственное должностное лицо в своем собственном праве. Его обязанности предписаны законом. Именно он несет ответственность за их надлежащее исполнение, а не совет: см. Stanbury v Exeter Corporation [1905] 2 KB 838. Как местный регистратор земель, он находится в том же положении, что и главный регистратор земель. Каждый несет ответственность за ведение реестра земельных сборов. Один в местном реестре. Другой в центральном реестре. Но каждый регулируется одними и теми же законодательными положениями. Каждый имеет одинаковые полномочия и подчиняется одним и тем же обязательствам: см. раздел 15 (3) Закона о земельных сборах 1925 года . Единственное отличие заключается в том, что местный регистратор земель занимается местными земельными сборами, а главный регистратор земель занимается земельными сборами в целом. (Некоторое различие было предложено, поскольку изначально местный регистратор земли занимался только сборами в пользу своего собственного совета. Но этого совершенно недостаточно, чтобы оправдать какое-либо различие между ними.) Они оба находятся в одинаковом положении. Поэтому я буду говорить о регистраторе, имея в виду любого из них.
Основная обязанность регистратора — вести реестр, а взамен он получает установленные сборы. Он должен вносить в реестр каждый сбор, который ему надлежащим образом подается. Он должен разрешить любому человеку просматривать реестр: и, если его попросят, он должен провести официальный поиск и выдать официальный сертификат, в котором излагается результат: см. раздел 17 (1) и (2) Закона о земельных сборах 1925 года .
Целью реестра является обеспечение безопасности двух категорий лиц: залогодателей и покупателей.
(1) Залоговые лица. Требуя внесения своего залога в реестр, залогодержатель имеет право считать его безопасным не только против владельца земли, но и против любого покупателя у него. Если залог не внесен в реестр, он теряет свой залог: поскольку тогда он не имеет силы против покупателя, даже если покупатель полностью знал о нем: см. раздел 13 Закона о земельных сборах 1925 года и раздел 199 Закона о праве собственности 1925 года .
(2) Покупатели. Требуя поиска, покупатель имеет право точно знать, какие сборы обременяют землю, и соответствующим образом скорректировать свою цену. Если регистратор выдает официальный сертификат, показывающий, что земля свободна от каких-либо сборов, это является решающим в пользу покупателя: см. раздел 17 (3) Закона о сборах за землю 1925 года .
Предположим теперь, что клерк в реестре совершает ошибку. Он не вносит плату: или неправильно выдает четкое свидетельство: в результате чего залогодержатель теряет выгоду от этого. Кто должен пострадать за ошибку? Должен ли залогодержатель нести убытки без какого-либо регресса против кого-либо? Конечно, нет. Сама цель системы регистрации состоит в том, чтобы обезопасить его от убытков. Система полностью рушится, если ему самому придется нести убытки.
Кто же тогда должен нести убытки? Конечно, можно заставить нести убытки нерадивого клерка, если его удастся найти и он будет стоить денег, что маловероятно. Помимо самого клерка, есть только одно лицо по закону, которое может быть привлечено к ответственности. Это регистратор. Он должен ответить за ошибки клерка и возместить убытки. Он является государственным служащим и подпадает под устоявшийся принцип английского права, согласно которому, когда на государственного служащего возлагается официальная обязанность, уставом или общим правом, он лично несет ответственность за то, чтобы эта обязанность была выполнена. Он может, и часто так и делает, заставить клерка или младшего служащего выполнить эту обязанность за себя, но в таком случае он несет ответственность за проступок подчиненного: см. Sanderson v Baker (1772) 3 Wils. 309, 317, где судья Блэкстоун излагает позицию шерифа. Иногда это абсолютная обязанность, в этом случае он должен следить за тем, чтобы она выполнялась абсолютно: см. примеры, приведенные главным судьей Холтом в деле Lane v Cotton (1701) 1 Ld.Raym. 646, 651. В других случаях это всего лишь обязанность проявить должную осмотрительность, в этом случае он должен следить за тем, чтобы должная осмотрительность применялась: см. знаменитое решение главного судьи Беста в деле Henly v Lyme Corpn (1828) 5 Bing 91, 107-109. Но в любом случае, если обязанность нарушена и причинен вред кому-либо из общественности, то государственный служащий несет ответственность. Пострадавший может подать на него в гражданский суд с требованием компенсации. Государственный служащий не может сказать: «Я получаю низкие гонорары и маленькую зарплату. Очень трудно сделать меня лично ответственным». По закону он несет ответственность. Конечно, если он мудр, он застрахует себя от своей ответственности: или заставит правительство встать на его сторону. Но он ответственен - перед пострадавшим. Наш английский закон не позволяет государственному служащему прикрываться droit administratif .
Конечно, парламент может освободить государственного служащего от личной ответственности, как он действительно освободил регистратора в соответствии с разделом 131 Закона о регистрации земли 1925 года , но в этом случае парламент сам создал страховой фонд. Он не оставил пострадавшего страдать. В нашем настоящем случае, в соответствии с Законом о сборах за землю 1925 года , парламент не освободил регистратора от ответственности. Он не предоставил страхового фонда. Поэтому он несет личную ответственность. В противном случае пострадавший остался бы без средства правовой защиты, что немыслимо.
В поддержку этого принципа я бы привел два дела, которые фактически касались хранителей регистров. В старые времена регистры вели клерки судов. Они несли ответственность за любые ошибки, допущенные при их ведении. В деле Герберт против Пэджетта (1663) 1 Lev 64 ответчиком был хранитель судебных приказов и записей суда. Кто-то подделал одно из судебных решений, находящихся у него на хранении, — в ущерб истцу. Сам хранитель не был небрежен, но суд большинством голосов признал его ответственным.
«Маллетт и Уиндем постановили, что хотя здесь не было никаких признаков небрежности или невнимательности со стороны ответчика, однако, поскольку он взял на себя ведение записей, он сам несет ответственность за все злоупотребления, которые содержатся в записях, и поэтому подлежит обвинению в иске. Твисден постановил наоборот, что он не должен быть привлечен к ответственности, поскольку никакими усилиями он не мог этого предотвратить».
Даже Твисден привлек бы его к ответственности, если бы он проявил халатность. В деле Дуглас против Яллопа (1759) 2 Burr. 722 главный клерк суда вел список, в который вносились решения. Лорд Мэнсфилд постановил, что его обязанностью было следить за тем, чтобы решения вносились должным образом, и он не мог оправдать себя, переложив это на других.
«Лорд Мэнсфилд намекнул, что главный клерк очень обеспокоен тем, чтобы позаботиться о том, чтобы решение суда было действительно внесено в реестр в надлежащее время и занесено в реестр, поскольку после того, как он получит гонорар за внесение такой записи, он будет обязан подать иск по этому делу, который должен быть подан покупателем, который, просматривая реестр, не обнаружил, что решение внесено».
После этих случаев было несколько статутов, которые возлагали на главных клерков судов обязанность вести реестры судебных решений, is pendens и т. д.; но не предусматривали ошибок. Я не сомневаюсь, что в случае пропуска записи главный клерк был бы обязан возместить ущерб любому, кто пострадал от ошибки.
Официальные поиски
В те дни любой (кого могла коснуться запись в реестре) должен был провести свой собственный поиск, сам или с помощью своего адвоката. Если он пропустил запись, это была его собственная проверка. В 1882 году парламент принял положение об официальных поисках. Они должны были проводиться надлежащим должностным лицом, которое вело реестр. Раздел 2 (2) Закона о передаче права собственности 1882 года гласил, что при предъявлении реквизиции «надлежащее должностное лицо должно усердно провести требуемый поиск и составить и подать в офис сертификат, в котором излагаются его результаты», и в нем предусматривалось (3), что сертификат был окончательным в пользу покупателя.
Предположим теперь, что надлежащий служащий делегировал эту обязанность клерку, как он обычно и делал: а клерк был небрежен и проглядел запись; и выдал ясное свидетельство неправильно. Покупатель освободился бы от обязанности: а обременитель потерял бы свою обязанность. Будет ли у него средство правовой защиты? Конечно, будет. «Надлежащий служащий» был обязан по закону. Он был обязан усердно искать. Эта обязанность была нарушена: и он был ответственен. Сам закон не предусматривал средства правовой защиты за отсутствие усердия. Но гражданский иск был явно импортирован на основе известных принципов, изложенных в Comyns' Digest (Com. Dig., 5th ed. (1822), Vol. 1, p. 442), проиллюстрированных в деле Dawson & Co v Bingley Urban District Council [1911] 2 KB 149 и переформулированных в деле Cutler v Wandsworth Stadium Ltd [1949] AC 399, особенно с учетом того, что в то время в 1882 году в общем праве не существовало средств правовой защиты за небрежность при выдаче сертификата: см. Le Lievre v Gould [1893] 1 QB 491, per Bowen LJ на стр. 502. Если бы не было иска о нарушении установленной законом обязанности, обременитель остался бы без средств правовой защиты, что немыслимо.
В 1925 году, когда парламент создал реестр земельных платежей, он по сути повторил раздел 2 Акта 1882 года, но, что весьма примечательно, исключил слово «старательно». В разделе 17(2) говорилось: «Регистратор должен затем провести требуемый поиск и выдать сертификат, в котором излагаются его результаты».
Я сам должен был бы прочитать этот раздел, как это сделал судья, как налагающий абсолютную обязанность. Регистратор обязан провести эффективный поиск, т. е. поиск, который обнаружит любую соответствующую запись в реестре; и он должен выдать полный сертификат, т. е. сертификат, в котором указаны все соответствующие записи. Ничто меньшее не сможет адекватно защитить должника. Если была допущена ошибка, из-за которой должник теряет свое право, регистратору будет мало утешения сказать ему: «Никто из наших клерков не проявил халатности — ошибку допустил компьютер»; или «Какой-то посторонний пришел и стер запись». Если была допущена ошибка, будь то по халатности или нет, то убытки должны пасть на ответственного должностное лицо, а не на невиновного должника.
Однако даже если я ошибаюсь, полагая, что раздел 17 (2) Закона 1925 года налагает абсолютную обязанность, все же он должен по крайней мере налагать обязанность использовать должную осмотрительность, как это сделал раздел 2 Закона 1882 года. и этого достаточно для этого случая, и для большинства случаев. Регистратор несет личную ответственность за то, чтобы все его подчиненные использовали должную осмотрительность при проведении поиска. Если есть какая-либо ошибка, в результате которой был нанесен ущерб, он обязан возместить ущерб пострадавшему лицу.
Если это средство правовой защиты не направлено против регистратора, я не думаю, что оно направлено против кого-либо еще, за исключением клерка, допустившего ошибку. Корона не может быть привлечена к ответственности за ошибки в земельном реестре. Закон о судебных разбирательствах в отношении короны 1947 года не применяется к «судебным разбирательствам, проводимым регистратором земельного реестра или против него или любых должностных лиц этого реестра»: см. раздел 23 (3) (f). Местный совет также не может быть привлечен к ответственности за ошибки в местном земельном реестре. Местный регистратор земель является их клерком, но в этом отношении он не находится под их контролем. Ведя реестр и выдавая сертификаты, он не действует от имени совета. Он не выполняет их обязанности от их имени. Он выполняет свои собственные установленные законом обязанности от своего имени. Таким образом, он сам несет ответственность за нарушение этих обязанностей, а не совет: см. Stanbury v Exeter Corporation [1905] 2 KB 838.
Ответственность клерка, допустившего ошибку
Я не сомневаюсь, что клерк несет ответственность. Он был обязан по общему праву проявлять должную осмотрительность. Это была обязанность, которую он имел перед любым лицом — залогодателем или покупателем — о котором он знал или должен был знать, что он мог пострадать, если бы совершил ошибку. Дело полностью соответствует принципам, изложенным в деле Candler v Crane, Christmas & Co [1951] 2 KB 164, 179-185, и которые были одобрены Палатой лордов в деле Hedley Byrne & Co Ltd v Heller & Partners Ltd [1964] AC 465.
Однако г-н Хантер заявил нам, что правильный принцип не заходит так далеко. Он сказал, что обязанность проявлять должную осмотрительность (когда не было договора) возникает только тогда, когда имело место добровольное принятие ответственности. Я не согласен. Он опирался, в частности, на слова лорда Рида в деле Хедли Бирна [1964] AC 465, 487 и лорда Девлина на стр. 529. Я думаю, они использовали эти слова из-за особых обстоятельств того дела (где банк отказался от ответственности). Но они никоим образом не хотели ограничивать общий принцип.
По моему мнению, обязанность проявлять должную осмотрительность в заявлении возникает не из какого-либо добровольного принятия ответственности, а из того факта, что лицо, делающее это, знает или должно знать, что другие, будучи его соседями в этом отношении, будут действовать на основе веры в то, что заявление является точным. Этого достаточно, чтобы вызвать обязанность. Она, конечно, принадлежит лицу, которому выдан сертификат, и которое, как он знает, будет действовать на его основании, см. решение судьи Кардозо в деле Гланцера против Шепарда (1922) 233 NY 236. Но она также принадлежит любому лицу, которое, как он знает или должен знать, будет травмировано ошибкой, например, обременитель в данном случае.