Merit pay , надбавка за заслуги или оплата за производительность — это оплата, связанная с производительностью , чаще всего в контексте образовательной реформы или реформы государственной гражданской службы (государственные должности). Она предусматривает бонусы для работников, которые выполняют свою работу эффективно, в соответствии с легко измеримыми критериями. В Соединенных Штатах политики разделились во мнении о том, следует ли предлагать оплату за заслуги учителям государственных школ и другим государственным служащим, как это обычно бывает в Соединенном Королевстве.
Корни Merit pay лежат в поведенческой психологии и теории стимулирования. Эти теории основаны на вере в то, что люди рациональны и реагируют на стимулы, и что вы можете повысить производительность с помощью правильного катализатора.
Одним из примеров системы, использующей оплату по заслугам, является Программа повышения квалификации учителей (TAP), созданная Фондом семьи Милкен в 1999 году. В настоящее время TAP действует в более чем 180 школах по всем Соединенным Штатам. В этой программе повышение заработной платы основано на некоторых аспектах работы учителя, измеряемых комбинацией наблюдений и результатов тестов учащихся. Учителя TAP могут продвигаться по карьерной лестнице тремя способами: (1) оставаться в классе и становиться наставником для других, (2) покидать класс и становиться главным учителем или (3) продвигаться по службе традиционными способами. Эта программа направлена на то, чтобы помочь учителям повысить производительность, обучаясь у других. Учителей объединяют в небольшие группы, которые — в течение нескольких часов каждую неделю — сотрудничают в вопросах, которые работают в классе. Эта возможность позволяет учителям развивать навыки, которые улучшат обучение в классе.
С момента принятия TAP в 2001 году средняя школа Белл-стрит удвоила процент учеников с высокими баллами по математике и чтению. Школа также сократила количество учеников, набравших баллы «ниже базового уровня по математике» на 46 процентов. [1] Еще одним преимуществом программы TAP для средней школы стало снижение текучести кадров с 32 процентов до 10 процентов. [1]
Одной из критических замечаний к TAP является то, что это дорого для школ, обходится от 250 до 400 долларов на ученика в год. [2] Многие школы TAP используют гранты для финансирования стоимости программы. [3] Независимое исследование, проведенное исследователями Университета Вандербильта, сравнило результаты тестов школ TAP с результатами школ, не входящих в TAP. TAP, кажется, показывает лучшие результаты на уровне начальной школы, но на самом деле хуже, чем школы, не входящие в TAP, в классах с 6 по 10. [4]
В 2006 году Конгресс США создал федеральную грантовую программу на сумму 600 миллионов долларов под названием Teacher Incentive Plan (TIF). В 2009 году программа была расширена и поддержана финансированием American Recovery and Reinvestment Act (ARRA). По данным Министерства образования США , TIF «поддерживает усилия по разработке и внедрению систем компенсаций учителям и директорам на основе результатов в школах с высоким уровнем потребностей». Цели программы включают:
Национальная оценка программы TIF еще не проводилась, но предварительные исследования дали неоднозначные результаты. Согласно статье Центра американского прогресса , оценка программ, поддерживаемых TIF, таких как программа ProComp в Денвере и исследование Нэшвилла (обе обсуждаются ниже), показала первоначальные доказательства того, что оплата на основе результатов оказала положительное влияние на успеваемость учащихся. [ необходима ссылка ] Однако другие оценки, такие как исследование, проведенное Национальным центром по стимулированию результатов при Университете Вандербильта в школьной системе столичного Нэшвилла, не подтвердили гипотезу о том, что вознаграждение учителей за улучшение результатов приведет к росту результатов. [5] [6]
Система профессиональной компенсации для учителей Денвера была одобрена учителями и финансово поддержана избирателями Денвера в 2004 и 2005 годах, а позже получила дополнительное финансирование из гранта TIF в 2006 году. В этой программе учителям предоставляется девять способов увеличить свой заработок, например, работа в школах с высокими потребностями, превышение ожиданий на государственных экзаменах, выполнение профессиональных целей, поставленных в начале года, получение достойной оценки от директора и получение статуса «выдающейся школы» путем соответствия смешанным критериям, таким как удовлетворенность родителей. В 2010 году был выпущен отчет об оценке, подробно описывающий эффекты ProComp. В этом отчете были выделены несколько ключевых выводов как в тенденциях успеваемости учащихся по всему округу, так и в результатах успеваемости учащихся, связанных с эффектами найма учителей. На уровне всего округа оценка 2010 года показала существенное увеличение успеваемости по математике и чтению с непосредственного периода времени до внедрения ProComp по сравнению с периодом времени после внедрения. Кроме того, учителя, нанятые после внедрения ProComp, показали более высокие результаты за первый год по сравнению с учителями, нанятыми до внедрения программы.
Национальный центр по стимулированию успеваемости провел трехлетнее исследование в столичной школьной системе Нэшвилла с 2006 по 2009 год, в ходе которого учителя математики средней школы приняли участие в эксперименте по оценке влияния финансового вознаграждения учителей, чьи ученики показали большие результаты на стандартизированных тестах . Как указано в отчете о окончательных результатах исследования, «Эксперимент был направлен на проверку представления о том, что вознаграждение учителей за улучшение результатов приведет к росту результатов». [ необходима цитата ] Результаты исследования не подтвердили эту гипотезу. Учащиеся учителей, отнесенных к экспериментальной группе, имеющей право на получение бонусов, не превзошли учеников, чьи учителя были отнесены к контрольной группе, не имеющей права на получение бонусов.
Большинство анализов оплаты по заслугам, включая исследование Нэшвилла, рассматривают, работают ли существующие учителя в школе лучше после того, как им предложили оплату за производительность. Оценки могут повыситься, если учителя работают усерднее или «работают лучше». Эта ситуация, часто называемая «повышенные усилия», подразумевает, что учителя не работали так усердно, как могли бы, до предложения оплаты за производительность, а отсутствие результатов достижений подразумевает, что оплата за производительность не приводит к увеличению усилий. С другой стороны, дополнительной особенностью оплаты за производительность может быть улучшенный «отбор» тех, кто приходит и кто остается в преподавании. Например, другая группа учителей может быть побуждена пойти в профессию учителя, если оплата будет больше соответствовать производительности. И лучшие учителя, те, кто получает дополнительную оплату за производительность, могут в среднем быть побуждены оставаться в классе дольше. Эти более значительные воздействия за счет изменений в отборе не будут отображаться в ранее проведенных оценках, но могут отображаться при общем сравнении стран, которые используют и не используют системы оплаты за производительность. Людгер Воссманн находит доказательства того, что оплата за производительность действительно улучшает производительность при рассмотрении в разных странах. [7] Кроме того, анализ последствий увольнения неэффективных учителей, проведенный Эриком Ханушеком, можно интерпретировать как особую форму оплаты труда, при которой оплата труда снижается до нуля (или до очень низкой суммы) для учителей, которые не показывают хороших результатов. [8]
Неприятие потерь было впервые предложено Дэниелом Канеманом и Амосом Тверски в 1979 году. Они выдвинули идею о том, что люди приписывают ценность прибылям и убыткам, а не конечным активам. [9] Другими словами, люди склонны предпочитать избегать потерь, а не накапливать прибыли.
Эта идея о том, что люди ненавидят проигрывать больше, чем любят что-то приобретать, даже если потенциальная сумма потерь равна сумме выигрыша, была проверена во многих областях.
Эксперимент, проведенный Канеманом и др. в 1990 году в журнале «Journal of Political Economy», описывает тестирование неприятия потерь с помощью концепций эффекта владения и теоремы Коуза . Эффект владения раскрывает идею о том, что люди придают большую ценность объектам, которыми они владеют, по сравнению с объектами, которыми они не владеют. Теорема Коуза фокусируется на транзакционных издержках и важности того, кто владеет определенным товаром.
Они обнаружили, что случайно выбранные владельцы кружки требовали значительно больше денег, чтобы расстаться со своим имуществом (около 7 долларов), чем были готовы заплатить случайно выбранные покупатели, чтобы приобрести его (около 3 долларов). Канеман объяснил этот результат неприятием потери: владельцы были больше затронуты потерей кружки по сравнению с эффектом покупки кружки покупателем в качестве выгоды. [10]
Другой эксперимент, проведенный Терренсом Одеаном в колледже Беркли, изучал счета 10 000 инвесторов в крупной брокерской компании со скидкой. Тенденция инвесторов показала, что они слишком долго держали убыточные инвестиции и слишком рано продавали выигрышные инвестиции. Их поведение, по-видимому, не было мотивировано рациональной перебалансировкой портфелей или стремлением избежать более высоких торговых издержек. По словам Одеана, эти инвесторы держали эти убыточные акции, чтобы продлить чувство потери от их продажи, хотя не было никаких доказательств того, что, удерживая их, они вырастут в цене. «Выигрышные инвестиции, которые инвесторы решили продать, продолжали в последующие месяцы превосходить убыточные акции, которые инвесторы сохранили». [11]
Некоторые политические деятели поддерживают систему оплаты труда по заслугам как эффективную политику повышения качества образования.
Джеб Буш , губернатор Флориды в то время, ввел 5-процентную премию для 25 процентов лучших учителей в штате Флорида. Большим фактором при выборе 25 процентов лучших учителей было улучшение баллов учащихся. Похожая программа была реализована в Хьюстоне в то же время, только без ограничения на процент учителей, которые могли получить премию. Учителя в обоих штатах взбунтовались, заявив, что год обучения не может быть измерен одним тестом, в один день. Эти системы также показали другие недостатки. Например, в округе во Флориде закончились деньги до того, как все учителя получили премии. Также существовали обвинения в дискриминации, вызванные разницей в оплате труда между преимущественно черными и преимущественно белыми школами.
Президент Барак Обама поддерживает оплату труда учителей по заслугам, но считает, что оплата труда учителей должна быть увеличена на основе тестов производительности, а не произвольных тестов. Он хочет работать с Национальной ассоциацией образования (NEA), чтобы найти новую систему, которая избавит от оплаты труда по результатам. [17] [18] [19]
Национальная ассоциация образования (NEA) категорически против некоторых форм оплаты труда по заслугам. В июне 2003 года президент NEA Рег Уивер сказал:
Учителя понимают, что политически мотивированные панацеи, такие как оплата по заслугам и отмена пожизненного контракта, не улучшают качество работы учителей. Наши члены открыты для альтернатив, но мы всегда будем выступать против быстрых решений, призванных ослабить голос учителей и эффективность работников образования на всех должностях.
В сентябре 2011 года Обама предпринял шаги по реформированию некоторых непопулярных и неэффективных положений закона «Ни один ребенок не останется без внимания»: «Конгресс не смог этого сделать, поэтому я это сделаю». [20] Наиболее заметное изменение в законе касалось крайнего срока 2014 года для всех школ, чтобы довести весь состав учащихся до «высшего» уровня по чтению и математике. Администрация Обамы предложила некоторым школам отсрочку и возможность разработать собственные системы подотчетности. Также были отменены положения, которые требовали от школ, не сдающих экзамены, предлагать репетиторство после уроков и бесплатный автобусный транспорт до лучших школ.
Однако, чтобы претендовать на освобождение, штаты должны продемонстрировать принятие академических стандартов «готовности к колледжу и карьере» и предоставить набросок того, как они планируют преобразовать свои школы с самыми низкими показателями. Штаты, которые подадут заявку на освобождение этой осенью, могут быть рассмотрены Департаментом образования в начале следующего года. По словам Юджина Уилхойта, исполнительного директора Совета главных должностных лиц государственных школ, вероятными кандидатами на раннее применение являются Джорджия, Кентукки, Висконсин и Колорадо. Уилхойт считает, что другие штаты также подадут заявку на освобождение, наблюдая за тем, как разворачивается процесс для штатов, которые подали заявку заранее. Тем не менее, другие штаты, скорее всего, вообще не подадут заявку, поскольку они не хотят нарушать текущие системы подотчетности, если Конгресс вскоре сможет пересмотреть концепцию «Ни один ребенок не останется позади».
В начале 1993 года вступивший в должность президент Билл Клинтон, унаследовавший федеральное правительство, погрязшее в рецессии и рекордном долге, поручил своему вице-президенту Элу Гору сформировать комиссию по обзору национальной эффективности (NPR) для реализации инициативы «Обновленное правительство» , «чтобы создать правительство, которое «работает лучше, обходится дешевле и дает результаты, которые важны американцам»» [21].
В 1993 году указом 12862 президент призвал к революции в сфере обслуживания клиентов правительством с целью предоставления услуг, соответствующих лучшим в бизнесе. [22]
Работая с Дэвидом Осборном (известным соавтором популярной книги «Переосмысление правительства ») и лидерами в области государственного управления, бизнеса и организационного развития, комитет выработал многочисленные рекомендации и разработал схемы их внедрения. [21] Среди них было « III. Переосмысление для выполнения работы с меньшими затратами — 9. Создание организаций, ориентированных на результаты (PBO) ». В «Документах Блэра» NPR поясняется, что:
Организации, ориентированные на производительность (PBO), представляют собой дискретные управленческие единицы, которые обязуются ставить четкие цели, конкретные измеримые задачи, стандарты обслуживания клиентов и цели для улучшения производительности. После назначения они будут иметь индивидуальные управленческие гибкие возможности и нанимаемого на конкурсной основе генерального директора, который будет подписывать ежегодное соглашение о производительности с секретарем и иметь долю своей заработной платы, зависящую от производительности организации. Британцы, имеющие большой опыт работы с этой концепцией, считают, что такие агентства повышают производительность и сокращают административные расходы. [22]
Так началось современное движение к оплате труда на основе заслуг в федеральной гражданской службе США. Однако NPR ясно дал понять, что не все функции правительства подходят для таких вознаграждений за результаты:
В PBO функции разработки политики и регулирования отделены от их программных операций. PBO фокусируется на программных операциях. Не все правительственные агентства подходят для того, чтобы стать PBO. Операции, которые не имеют четких, измеримых результатов, должны быть исключены. Например, офисы внешней политики и планирования в Государственном департаменте или базовые научно-исследовательские офисы в Национальных институтах здравоохранения могут быть неподходящими кандидатами. [22]
Последующие усилия NPR (к 1999 году переименованного в « Национальное партнерство по обновлению правительства ») привели к дополнительным усилиям по выявлению и применению эффективных и подходящих способов вознаграждения за работу федеральных служащих. [22]
В 2004 году президент Джордж Буш-младший и другие республиканцы выступили за то, чтобы перенести повышение заработной платы федеральных гражданских служащих с единообразного повышения на систему оплаты труда на основе заслуг, в частности, через предложенную систему под названием «... Фонд производительности человеческого капитала, который агентства могут использовать для поощрения своих наиболее эффективных сотрудников, ...», согласно письму в Конгресс от марта 2004 года директора Управления по управлению и бюджету (OMB) администрации Буша Джошуа Болтена. В письме директора по бюджету Буша говорится следующее:
Предложение президента о заработной плате предусматривает достаточную оплату не только для набора и удержания необходимых работников, но и для вознаграждения наиболее эффективных сотрудников правительства. Администрация внедряет более совершенные системы оценки эффективности работы агентств, которые смогут выделить превосходную работу. Такие системы позволят агентствам вознаграждать сотрудников средствами из Фонда эффективности человеческого капитала. Эти стимулы приведут к улучшению производительности и результатов для американского народа. Федеральные служащие должны быть вознаграждены политикой оплаты, которая наиболее эффективно набирает, удерживает и вознаграждает качественных сотрудников. [23]
Критики, в частности демократы, особенно из округов с высокой зависимостью от федеральной гражданской занятости (например, вокруг Вашингтона, округ Колумбия, в соседних Мэриленде и Вирджинии), выразили возражения против желания администрации Буша распределять надбавки по-разному для гражданских федеральных служащих и для военнослужащих. [23]
Унаследовав программы оплаты труда на основе заслуг, введенные предыдущей администрацией, а также две войны, «Великую рецессию» и раскол в Конгрессе, президент Барак Обама и обе партии в Конгрессе столкнулись с трудностями в управлении компенсациями федеральным служащим.
Несмотря на официальную заморозку зарплат, компенсация федеральным служащим продолжала расти — отчасти из-за системы оплаты по заслугам («оплата за производительность» или «бонус сотрудника»), но также из-за повышений и автоматических плановых увеличений «периодов ожидания завершения, используемых в системах оплаты по типу грейда и ступени». Председатель Комитета по надзору за государственными реформами Палаты представителей, представитель Даррелл Исса (республиканец, Калифорния) заявил: «Эти увеличения обусловлены автоматическими повышениями заработной платы на основе стажа, которые никак не связаны с заслугами или производительностью». [24]
Конгрессмены-демократы и профсоюзы федеральных служащих ответили, что федеральные служащие не получали конкурентоспособной оплаты на частном рынке, и повышение зарплаты было запоздалым. Однако критики и Бюджетное управление Конгресса (CBO) пришли к выводу, что федеральные служащие зарабатывают существенно больше, чем их коллеги в частном секторе. В отчете CBO говорится, что общая средняя федеральная компенсация была на 16% выше, чем за соответствующую работу в частном секторе. [24] [25]
27 декабря 2012 года Обама издал указ, предоставляющий федеральным служащим всеобщее повышение зарплаты, которое, по оценкам республиканцев Конгресса, обойдется налогоплательщикам в «11 миллиардов долларов за десять лет». В ответ на это в феврале 2013 года республиканцы Палаты представителей приняли законопроект HR 273 «Отмена федерального повышения зарплаты президентом», чтобы отменить всеобщее повышение зарплаты Обамой. [26] Однако, подчеркивая свою приверженность стимулирующей компенсации, они постарались отметить, что оплата по заслугам осталась. В «Информационном листке» по законопроекту комитет сообщил:
Федеральные служащие все еще получают надбавки
HR 273 НЕ запрещает федеральным служащим получать бонусы, надбавки за заслуги, повышения или даже надбавки за стаж — обычно называемые «ступенчатыми» надбавками. Он просто не позволяет президенту внедрить запланированное всеобщее повышение для всех федеральных служащих [27]
В конце 2013 года Институт Брукингса , либеральный аналитический центр, опубликовал исследование аналитиков Чоя и Уитфорда, которые предупредили, что, несмотря на переключение ресурсов на оплату труда на основе заслуг для федеральных служащих, призванное «лучше увязать оплату и производительность», такие усилия часто терпят неудачу, и такие стимулы «могут не работать» для «государственных организаций». Однако вместо того, чтобы сосредоточиться на результатах оплаты труда на основе заслуг в «индивидуальной и организационной производительности», Чой и Уитфорд сосредоточились, вместо этого, на ее влиянии на «удовлетворенность работой», заявив, что это «часто является хорошим предиктором производительности». Они изучили «выводы» федерального правительства, которые показали, что подвергание федеральных служащих оплате труда на основе заслуг приводит к тому, что работники «постоянно менее довольны» своей оплатой, своей работой и своей организацией, чем федеральные служащие, получающие зарплату в «традиционных системах компенсаций». В их отчете выражается обеспокоенность тем, что это может повлиять на долгосрочные результаты. [28]
Идея выплаты по заслугам получила серьезный дискредитирующий удар из-за скандала с Управлением по охране здоровья ветеранов в 2014 году , в ходе которого было выявлено, что руководители Управления по охране здоровья ветеранов по всей стране подделывают записи , включая фальсификацию списков ожидания пациентов и времени ожидания, а также ведут «секретные» списки ожидания, чтобы гарантировать получение бонусов за выплату по заслугам. По состоянию на июнь 2014 года сообщалось, что пострадало более 1000 ветеранов, а десятки, по-видимому, умерли, не дождавшись лечения.
Скандал стал ведущей новостью внутренних новостей США в 2014 году, что привело к расследованиям со стороны Генерального инспектора по делам ветеранов, Конгресса и других. [29] [30] [31] [32] [33] [34]
Впервые эта проблема стала важной национальной темой, когда врач в госпитале VA в Финиксе сообщил, что, возможно, более 40 пациентов умерли из-за ложных и секретных списков ожидания, которые задерживали или препятствовали их лечению. Последующие отчеты обнаружили аналогичные обвинения во многих других медицинских учреждениях VA по всей стране. Время ожидания пациентов было показателем, используемым для определения премий руководителей, и утверждается, что задержки в лечении скрывались злоупотреблениями в списках ожидания, чтобы гарантировать получение премий персоналом. [29] [30] [31] [32] [33] [34]
Ссылаясь на записи, полученные OpentheBooks.com по запросу Закона о свободе информации (FOIA), Fox News сообщил, что сотрудники офиса Phoenix VA получили «миллионы долларов в виде зарплат и бонусов выше среднего», добавив, что в период с 2011 по 2013 год «более 843 000 долларов в виде бонусов» было выплачено примерно «половине из 3 170 работников системы». В среднем это составляет около 530 долларов на одного вознагражденного сотрудника, хотя бонусы сильно различались, и большинство сотрудников не получили никаких бонусных денег; Fox News сообщил, что директор Phoenix VA Шэрон Хелман получила самый большой бонус в 2013 году в размере 9 345 долларов. [35]
Последующие обвинения и проверки показали, что проблема со списком ожидания в Финиксе не была уникальной, а была частью более широкой системной проблемы в Департаменте по делам ветеранов по всей стране, при этом секретные списки ожидания и связанные с ними проблемы были обнаружены во многих других медицинских учреждениях Департамента по делам ветеранов, в том числе в Чикаго , Канзас-Сити , Уичито , Эль-Пасо и других местах. [29] [31] [32] [36]
30 мая 2014 года президент Обама принял отставку министра по делам ветеранов генерала Эрика Шенсеки, отметив, что:
Несколько минут назад секретарь Шинсеки и Роб Нейборс, которого я временно назначил работать с VA, представили мне первоначальный обзор департамента учреждений VA по всей стране. И они обнаружили, что неправомерное поведение не ограничивалось несколькими учреждениями VA, а было распространено по всей стране. Это совершенно неприемлемо. Секретарь Шинсеки уже начал процесс увольнения многих ответственных лиц, включая старших руководителей Phoenix VA. Он отменил все возможные премии за производительность в этом году для старших руководителей VHA. [30] [37]