Офис омбудсмена — это установленный законом орган власти Гонконга, созданный 1 марта 1989 года, которому поручено обеспечивать, чтобы Гонконг обслуживался справедливым и эффективным государственным управлением, которое привержено принципам подотчетности, открытости и качества услуг. Он работает в основном путем проведения расследований и предоставления рекомендаций правительственным департаментам. [1]
Основная цель омбудсмена — расследование жалоб на крупные государственные организации, правительственные департаменты и агентства в Гонконге. Он также контролирует жалобы на исполнительную власть в связи с несоблюдением Кодекса о доступе к информации . [1] Примечательно, что омбудсмен уполномочен инициировать прямые расследования по вопросам, потенциально представляющим широкий общественный интерес и беспокойство, без необходимости наличия заявителя. Например, он проводит от четырех до восьми активных расследований каждый год, например, в отношении политики в отношении услуг специального образования для учащихся с эмоциональными потребностями, после запроса Законодательного советника. [2] Другим примером может быть рассмотрение политики правительства в отношении предоставления аренды для отдыха и последующее предоставление рекомендаций. [3]
Омбудсмен использует различные методы для рассмотрения жалоб. Основной формой является запрос, относящийся к практике, которая требует от организации предоставить ответ для изучения и дать предложения после этого. При обнаружении серьезных или дополнительных проблем следует полное расследование. Оно применяется, когда жалоба касается принципиальных вопросов, системных недостатков или серьезного недобросовестного администрирования. [4] Полное расследование будет проводиться с предварительным уведомлением руководителя соответствующего департамента. В случаях незначительного недобросовестного администрирования, с согласия заявителя и соответствующей организации, следователи, прошедшие подготовку в области посредничества, будут выступать в качестве беспристрастных посредников для урегулирования конфликта. [5] [6]
Стоит отметить, что омбудсмену законодательно запрещено расследовать: политику обвинения, судебные разбирательства, наложение (или изменение) условий предоставления земли, кадровые вопросы и коммерческие сделки. [7] Кроме того, он не будет принимать жалобы, поданные более чем через два года после того, как заявитель впервые узнал о ситуации. [8] Омбудсмен не будет принимать жалобы, если заявитель не является пострадавшим лицом или если жалоба не связана с Гонконгом. Он также сохраняет за собой право отклонять жалобы, которые являются незначительными, несерьезными или поданы недобросовестно. [9]
При создании в 1989 году офис был известен как «Комиссар по административным жалобам» в соответствии с Указом об комиссаре по административным жалобам. Омбудсмен тогда не был корпоративным подразделением и мог рассматривать только жалобы, направленные Законодательным советником . [10]
До его создания каналы подачи жалоб в Гонконге были нескоординированными и осуществлялись, например, через законодательных советников, членов окружных советов или городского совета . Однако такие лица не имели полномочий требовать информацию или объяснения. [11] Были доступны петиция британскому правительству или судебный пересмотр , но эти каналы не ограничивали дискрецию губернатора . [ 12] Более институциональным способом была жалоба через Офис жалоб при Исполнительном совете . В вопросах, связанных с коррупцией, кто-то мог выразить свою жалобу Независимой комиссии по борьбе с коррупцией (ICAC), однако не было отдельного и независимого офиса для рассмотрения вопросов недобросовестного управления.
Призыв к омбудсмену впервые прозвучал в речи в Законодательном совете в феврале 1965 года, и такое предложение было поддержано советниками, которые также настоятельно призывали к учреждению омбудсмена после беспорядков 1967 года. [13] В 1986 году правительство опубликовало «Урегулирование жалоб», в котором было изложено мнение большинства о том, что следует создать независимую и уполномоченную организацию для рассмотрения жалоб. [14] Ученые утверждают, что создание омбудсмена было мотивировано реформой государственного управления Гонконга, которая подчеркивала «более высокую эффективность и лучшие услуги», а также растущей политической осведомленностью и демократизацией, начатой с середины 80-х годов. [11]
Когда он был создан, Офис состоял из 27 членов, возглавляемых Директоратом, состоящим из пяти членов. [15] Были отдельные подразделения для развития, оценки и расследования. [15] Новая структура также включала независимые группы профессиональных консультантов. Поскольку большинство должностных лиц в органе возвращались в административный отдел после завершения командировки, существовала обеспокоенность относительно отсутствия приверженности с их стороны, а также проблем преемственности и ограниченного видения с точки зрения долгосрочного развития офиса омбудсмена. [16]
Ситуация в 1988 году
В законопроекте об Уполномоченном по административным жалобам 1988 года было несколько ограничений. Во-первых, Указ требовал, чтобы жалобы сначала подавались Законодательным советникам, а не Уполномоченному, что добавляло обструкционистский слой бюрократии. Кроме того, полномочия Уполномоченных были ограничены в применении только к 52 правительственным департаментам . Им не разрешалось расследовать действия полиции или ICAC, дела, связанные с безопасностью , международными отношениями, юридическими действиями или контрактами, или даже государственными предприятиями и администрацией государственных служащих. [17] Это привело к неспособности достичь законодательной цели, которая заключалась в расследовании незначительных ошибок государственных служащих. [18] Помимо такого отсутствия охвата, Уполномоченный также столкнулся со значительными ограничениями в проведении расследований. Целевые административные департаменты могли препятствовать расследованию недобросовестного управления, затрагивающего общественные интересы, но без конкретных жертв, отказываясь раскрывать документы, заявляя о недостаточности законных и убедительных объяснений Уполномоченного.
В последующее десятилетие омбудсмен претерпел ряд реформ для устранения этих различных недостатков вплоть до 2001 года путем внесения поправок в законодательство. Период после 2001 года ознаменовался постепенным развитием как следственных операций, так и публичности.
Реформа 1994 года
В ответ на изменения, предложенные губернатором Крисом Паттеном в 1992 году, и ограничения Указа 1988 года был создан Комитет для разработки проекта Указа «Уполномоченный по административным жалобам (поправка)». Измененный Указ, опубликованный в 1994 году, включал несколько улучшений в институте омбудсмена. [19]
Во-первых, его полномочия были расширены, чтобы включить возможность расследовать еще шесть уставных органов, включая Городской совет , Региональный совет и Жилищное управление . Во-вторых, омбудсмену было предоставлено право публиковать анонимные отчеты о расследованиях по вопросам, представляющим общественный интерес, в любое время года. Ранее отчеты о расследованиях разрешалось публиковать только в рамках годового отчета. Изменения привели к тому, что полномочия и власть омбудсмена стали примерно такими же, как и сегодня. Тем не менее, его по-прежнему критикуют с точки зрения элемента конфиденциальности, поскольку он ограничивает возможности комиссара раскрывать необходимую информацию и осуществлять дискреционные полномочия. [11] В-третьих, китайское название омбудсмена было изменено с «Омбудсмен по административным вопросам» на «Омбудсмен».
Самым примечательным изменением в 1994 году стало создание прямого канала подачи жалоб и отмена системы перенаправлений. [20] Теперь граждане могли подавать жалобы непосредственно омбудсмену, который, таким образом, рассматривал жалобы от получения до завершения, что стало более независимым и автономным процессом. Однако расширение полномочий также увеличило нехватку ресурсов омбудсмена в предпереходный период. Количество жалоб резко возросло, увеличившись в 17 раз по сравнению с 1989 годом, но при этом численность персонала увеличилась всего втрое. [16] Всего 90 сотрудников должны были иметь дело с 62 департаментами, в которых работало около 180 000 государственных служащих. Омбудсмен отреагировал на возросшую нагрузку, отменив обязательное требование подготовки отчета руководителю департамента. В качестве альтернативы, с согласия заявителя, расследование могло быть передано в соответствующий департамент, [11] отменив обязательное требование проведения расследования.
Улучшение 1996 года
В 1996 году должность Уполномоченного по административным жалобам получила новое английское название «Омбудсмен» и «Управление омбудсмена» (Ombudsman, HK, 2016).
В целях улучшения системы рассмотрения жалоб на недобросовестное администрирование был предложен указ об омбудсмене (поправка), который еще больше расширил полномочия и улучшил работу омбудсмена. Указ вступил в силу 27 декабря 1996 года.
Юрисдикция омбудсмена была расширена и теперь охватывает Гонконгскую полицию , Гонконгскую вспомогательную полицию , ICAC, Независимый совет по жалобам на полицию и Комиссию по государственной службе (Указ об омбудсмене (глава 397)). Омбудсмен был уполномочен расследовать деятельность этих организаций в соответствии с Кодексом о доступе к информации, [21] Однако оставались определенные ограничения в его действиях в отношении ICAC и полиции. Как указано в Указе об омбудсмене (глава 397), Приложение 2:
Любые действия, предпринятые Независимой комиссией по борьбе с коррупцией, Вспомогательными полицейскими силами Гонконга или Полицией Гонконга в отношении предотвращения, обнаружения или расследования любого преступления или правонарушения, независимо от того, предпринимаются ли действия единолично какой-либо из этих организаций или совместно несколькими из этих организаций или любой одной или несколькими из них совместно с любыми другими организациями или лицами.
Кроме того, омбудсмену больше не требовалось в соответствии с его правилами предоставлять отчеты о расследованиях по проверенным случаям жалоб (Указ об омбудсмене (Глава 397, п. 16(1)). Омбудсмену были предоставлены дискреционные полномочия в отношении его расследований. [19]
С точки зрения ответственности, Обязательство о конфиденциальности прямо требует от омбудсмена и его должностных лиц не разглашать содержание своих расследований или другую информацию, касающуюся жалобы. [11] Расширенное толкование правил конфиденциальности было изложено в 1996 году, в котором говорилось, что только в случае, когда это достаточно для обеспечения проведения расследования в соответствии с Постановлением, омбудсмен и его должностные лица могут раскрывать свою информацию. [22]
Несмотря на улучшения, такие как смягчение обязательства конфиденциальности, омбудсмен по-прежнему не имел права публиковать или доводить до сведения общественности свои отчеты о расследованиях. Отсутствие независимости и гибкости оставалось проблемой в работе омбудсмена. [23]
Реформа 2001 года
В условиях ограничений, возникших при реализации Указа 1996 года, Глава Омбудсмена выдвинул предложение о выводе Омбудсмена из правительства и иерархии государственной службы с целью создания независимой системы для рассмотрения жалоб на недобросовестное управление с отдельным финансовым управлением. В поддержку независимости правительство одновременно призывали мыслить с точки зрения «управления недобросовестным управлением» и настоятельно рекомендовали делегировать необходимые полномочия для обеспечения эффективной работы и управления после ухода Омбудсмена из правительственной структуры. [23]
В ответ на эту просьбу омбудсмена был создан комитет для разработки «Указа об омбудсмене (поправка) 2001 года», который остается действующим указом в Гонконге.
Самым примечательным изменением в реформе 2001 года стал рост независимости омбудсмена. В постановлении было указано, что омбудсмен является единым юридическим и постоянным субъектом, который может подавать иски или быть ответчиком по иску. Закон также уполномочивает омбудсмена определять условия, которые он или она делегирует. Цель состояла в том, чтобы омбудсмен не рассматривался как агентство или служащий правительства или не имел должности в правительстве, за исключением его контролирующего должностного лица по предотвращению взяточничества. Следовательно, омбудсмен не пользуется статусом, освобождением и привилегиями, доступными правительству. [19]
Однако сдержки и противовесы поддерживаются одновременно. Как прямо предусмотрено в Постановлении об омбудсмене (поправка) 2001 года, омбудсмен должен ежегодно представлять рабочий отчет, отчет о состоянии счетов и аудиторский отчет главному исполнительному директору, которые затем будут представлены в Законодательный совет. Он также должен представлять отчет в LegCo о состоянии управления ресурсами. Таким образом, можно сказать, что главный исполнительный директор и LegCo контролируют его работу и управление. С финансовой точки зрения директор по аудиту может в любой финансовый год оценить эффективность омбудсмена, не подвергая сомнению его политические цели. Как отдельное юридическое лицо, как и другие уставные органы, омбудсмен и сотрудники его офиса по-прежнему подчиняются Постановлению о предотвращении взяточничества. [24]
После 2001 г. – постепенное развитие с растущим акцентом на рекламные инициативы.
Увеличение прямого расследования
На рубеже 21-го века Управление омбудсмена Гонконга приняло гораздо более прогрессивный взгляд на гражданское объединение и внесение поправок в политическое и социально-экономическое недобросовестное управление, уделяя особое внимание использованию современных ресурсов для наилучшего обеспечения эффективности. В частности, Управление омбудсмена с 2001 года отдало приоритет проведению более широкого спектра предварительных расследований в направлении прямого расследования проблем, что позволило более эффективно оценить социальную и финансовую жизнеспособность предлагаемых политик реформ до их реализации. Например, с 2003 по 2004 год в ежегодном отчете омбудсмена говорилось о необходимости более аналитического или «глобального взгляда» [16] на решение проблемы недобросовестного управления в Гонконге, учитывая появление ряда выявленных закономерностей в жалобах общественности, в частности, хотя и не ограничиваясь этим, «нежелание в исполнении» [16] наряду с межведомственной координацией.
Реклама
Признавая несоответствия в отношениях между общественностью и омбудсменом, последний приступил к повышению осведомленности о своей роли, а также о преобладании социального или гражданского долга посредством ряда публичных инициатив, таких как более широкое использование средств массовой информации и технологий для лучшего информирования общественности Гонконга не только о том, какие вопросы имеют наибольшее значение для общества, но и о том, как они могут более активно участвовать в содействии социальным, политическим и экономическим парадигмам и способствовать прогрессу. Лучшим примером этого является сотрудничество Офиса омбудсмена с Радио и телевидением Гонконга в рамках производства восьмисерийного телесериала в 2013 году. [25] Ранее реализованные социальные инициативы также оказали почти немедленное воздействие, так как к 2005 году Офис омбудсмена получил рекордное количество запросов — 15 626, а также более 5 600 жалоб, [16] завершив четыре прямых расследования, что символизирует позитивную и прогрессивную тенденцию в общественном и гражданском взаимодействии вплоть до 2015–2016 годов, когда было завершено восемь прямых расследований. [26]
Восприятие омбудсмена правительственными департаментами
Несмотря на образцовый прогресс в развитии внутри Управления омбудсмена, после перехода в 21 век его полномочия тем не менее подвергались сомнению и время от времени критиковались. Например, в течение срока 2013–2014 гг. [27] правительственный департамент обращался в Управление омбудсмена по вопросам, касающимся его договорных обязательств или протокола, во время договора купли-продажи между двумя сторонами. После расследования Управление омбудсмена подтвердило свои полномочия и юрисдикцию в отношении вопросов, по которым подавалась жалоба, учитывая тот факт, что контракт не был коммерческим по своей природе (следовательно, находился под контролем государственного сектора), и что его характер противоречил принятой политике. [27]