Первый отчет о государственном кредите был одним из четырех основных отчетов о налогово-бюджетной и экономической политике , представленных отцом-основателем и первым министром финансов США Александром Гамильтоном по запросу Конгресса. [1] В докладе проанализировано финансовое положение Соединенных Штатов и даны рекомендации по реорганизации государственного долга и созданию государственного кредита . [2] По заказу Палаты представителей США 21 сентября 1789 года доклад был представлен 9 января 1790 года, [3] на второй сессии 1-го Конгресса США . [4]
Документ объемом в 40 000 слов [5] призывал к полной федеральной выплате по номинальной стоимости держателям государственных ценных бумаг («погашение») и к федеральному правительству, которое взяло на себя финансирование всего государственного долга («допущение»). [3] Политический тупик [6] в Конгрессе, который последовал, привел к Компромиссу 1790 года , который разместил постоянную столицу США на реке Потомак («резиденция»).
Успех федералистов в получении одобрения реформ Гамильтона привел к появлению оппозиционной партии Демократических республиканцев [7] и подготовил почву для политической борьбы, которая будет продолжаться десятилетиями в американской политике . [8]
Во время Американской революции Континентальный Конгресс , согласно Статьям Конфедерации , накопил огромные военные долги, но не имел полномочий обслуживать эти обязательства за счет тарифов или других налогов. [9] [10] В качестве меры революционное правительство прибегло к печати денег и векселей, [3] но эта валюта быстро обесценилась. [3] [9] Чтобы избежать банкротства, Континентальный Конгресс постановил погасить 195 миллионов долларов из своего долга в 200 миллионов долларов. [9] [10] После Войны за независимость в США континентальная валюта, называемая « континентальной », будет считаться бесполезной. [3]
Поскольку финансы страны были в беспорядке, законодательный орган отказался от своих финансовых обязанностей, переложив их на 13 штатов. [9] Когда законодательные органы штатов не смогли выполнить квоты на военные материалы за счет местного налогообложения, армии Патриотов обратились к конфискации поставок у фермеров и торговцев, компенсируя их долговыми расписками неопределенной стоимости. [11] К концу войны государственный долг составлял более 90 миллионов долларов. [12] Большая часть бюджетных беспорядков на уровне штата и страны, усугубленных экономическим кризисом в городских коммерческих центрах, [13] оставалась нерешенной на момент публикации Доклада . [14]
С ратификацией Конституции США в 1787 году [15] Конгресс мог вводить импортные пошлины и взимать налоги для увеличения доходов для выполнения этих финансовых обязательств. [15] [16]
Государственный долг США, согласно Докладу , включал 40 миллионов долларов внутреннего долга и 12 миллионов долларов внешнего долга , оба из которых были унаследованы от Континентального Конгресса. [17] [18] Кроме того, 13 штатов в общей сложности задолжали 25 миллионов долларов из долгов, возникших во время американской революции. По расчетам, совокупный долг США составил 77 миллионов долларов. [19] [20]
В Конгрессе возник консенсус относительно того, что основным источником доходов будут тарифные и тоннажные пошлины, [21] [22] которые будут служить для покрытия операционных расходов центрального правительства и выплаты процентов и основной суммы по внешнему и внутреннему долгу. [21] Под руководством представителя США Джеймса Мэдисона, возглавлявшего Палату представителей, [23] 4 июля 1789 года был принят закон о тарифах . [21] [22]
Конгресс создал исполнительные департаменты в сентябре 1789 года, и Сенат утвердил Александра Гамильтона для регулирования могущественного Министерства финансов. [23] [24] Мэдисон, «активно продвигая» назначение Гамильтона, [25] должен был сотрудничать в создании энергичного центрального правительства. [26]
Узаконив источники доходов, Конгресс приступил к решению насущной проблемы государственного кредита. [27] Установление государственного кредита, способности правительства брать взаймы, считалось необходимостью, если нация хотела выжить. [10] Чтобы убедить инвесторов покупать ценные бумаги США, была необходима система надежной выплаты процентов. [10] Учитывая величину унаследованного им долгового бремени, [28] Конгресс хотел избавиться от него экономно, [10] и «единственное реальное различие во мнениях... заключалось в том, какая часть существующего долга должна была быть быть погашены в целях создания государственного кредита». [10]
При новом федеральном правительстве рассматривались различные планы по погашению внутреннего долга. [29] Некоторые сторонники хотели сократить долг, чтобы резко облегчить налоговое бремя и быстро погасить долг. Предложения о дефолте по кредитам назывались частичным или полным «отказом». [30] Однако никто из них не предлагал дефолт по какой-либо части внешнего долга в 12 миллионов долларов, [31] с процентами в 1,5 миллиона долларов, [32] что рассматривалось как «священное обязательство, [которое должно быть] выплачено в полном объеме». [10]
Значительная часть внутреннего долга страны в 40 миллионов долларов [20] была задолжена Патриотам, которые поддерживали Войну за независимость кредитами или личными услугами. Многие из них были ветеранами боевых действий, которым во время демобилизации в 1783 году [13] выплачивались долговые расписки , «долговые сертификаты» [33] или «ценные бумаги» (не путать с бесполезной континентальной валютой или кредитными векселями ) [ 3] и подлежат погашению, когда бюджетный порядок правительства будет восстановлен. [34]
Схемы, больше симпатизирующие бывшим солдатам, которые отдали свои сертификаты спекулянтам по сниженным ставкам, были названы «дискриминацией» и предусматривали выплату первоначальному держателю ценных бумаг по полной стоимости и возмещение нынешнего держателя ценных бумаг по их покупной цене. . Однако совокупные выплаты превысят номинал исходного сертификата. [35]
Представитель США Джеймс Мэдисон из Вирджинии предложил свой собственный вариант «дискриминации», который сохранит федеральное обязательство по выплате долга по номинальной стоимости. [30] По его версии, нынешним владельцам сертификатов будет возмещена покупная цена за обесцененный сертификат, а остаток будет передан первоначальному держателю. Государственные расходы будут соответствовать номинальной стоимости оригинального сертификата. [36]
Гамильтон отвергал как «отказ», так и «дискриминацию» и выступал за «погашение», то есть резервирование выплаты полной стоимости исключительно за нынешними держателями сертификатов с задолженностью по процентам. [37]
Ближе к закрытию первой сессии 1-го Конгресса в сентябре 1789 года, когда вопрос об установлении государственного кредита не был решен, законодательный орган поручил новому министру финансов Александру Гамильтону подготовить отчет о кредите. [38]
Первый отчет Гамильтона о государственном кредите был представлен Конгрессу 9 января 1790 года. Он призывал к полной выплате всех государственных долгов в качестве основы для установления государственного кредита. [39] Гамильтон утверждал, что это необходимо для создания благоприятного климата для инвестиций в государственные ценные бумаги и для превращения государственного долга в источник капитала. [40] Его моделью была британская финансовая система, которая абсолютно требовала верности кредиторам. [41]
Прежде чем правительство смогло возобновить заимствования, [10] Гамильтон настоял на том, чтобы задолженность по процентам в размере 13 миллионов долларов была конвертирована в основную сумму долга с выплатами по ставке 4% по перевыпущенным ценным бумагам. [42] План будет финансироваться за счет безвозвратного внесения части государственных тарифов и доходов от тоннажа в график платежей. [43] Кроме того, контрактный долг будет обслуживаться за счет средств , полученных от доходов почтовых услуг, которые были предназначены для этой цели.
Вместо того, чтобы стремиться к ликвидации государственного долга, Гамильтон рекомендовал торговать государственными ценными бумагами по номиналу, чтобы способствовать их обмену в качестве законного платежного средства, эквивалентного по стоимости твердой валюте . [40] Регулярные выплаты государственного долга позволили бы Конгрессу безопасно увеличить федеральную денежную массу, что стимулировало бы капиталовложения в сельское хозяйство и производство. При экономическом процветании предприятиям будет легче нести налоговое бремя и обеспечивать доходы для обслуживания государственного долга. [44]
Денежные спекулянты, предупрежденные о том, что Конгресс, согласно новой Конституции, может предусмотреть оплату сертификатов по номинальной стоимости, стремились скупить обесцененные ценные бумаги для получения прибыли и инвестиций. [45] Беспокойство возникло, поскольку многие сертификаты, почти три четверти из них, [46] были обменены значительно ниже номинала в периоды инфляции, [34] некоторые из них стоили всего 10 центов за доллар, [47] но они продавались по цене 20-25%, пока доклад обсуждался. [48]
Когда в январе 1790 года отчет был обнародован, спекулянты из Филадельфии и Нью-Йорка отправили покупателей на кораблях в южные штаты для скупки ценных бумаг до того, как Юг узнал об этом плане. Держатели обесцененных сертификатов отказывались от них по низким ставкам даже после того, как были получены новости, что отражало широко распространенное на Юге убеждение, что меры кредитования и предположения потерпят поражение в Конгрессе. Стоимость государственных сертификатов продолжала падать спустя несколько месяцев после того, как схема Гамильтона была опубликована, и «продавцы спекулировали на покупателях». [49]
Представитель США Джеймс Мэдисон возглавил энергичную оппозицию «выкупу» Гамильтона [30] [50] , но полностью поддержал развитие хорошего кредита. В своем обращении к Палате представителей 11 февраля 1790 года Мэдисон охарактеризовал «искупление» Гамильтона как формулу обмана «измученных в боях ветеранов войны за независимость» [30] и подачку состоятельным спекулянтам, в основном богатым. Северяне, включая некоторых членов Конгресса. [51] «Дискриминация» Мэдисона обещала исправить эти злоупотребления во имя финансовой честности и естественной справедливости. [36]
Внеся политическую риторику в дебаты, которые нашли отклик в его родном штате Вирджиния, [52] Мэдисон заложил основу для национальной партии демократов. [53] Его принципиальная оппозиция «искуплению» соответствовала его взглядам на федеральное правительство, предназначенное для защиты менее влиятельных лиц от интересов большинства, в данном случае его аграрного округа, от экономического национализма, спонсируемого федералистами . [54]
Суть экономической позиции Гамильтона в отношении «выкупа» заключалась в том, что любой компромисс в отношении неприкосновенности векселей подорвет доверие к кредиту [55] и что концентрация капитала в меньшем количестве рук усилит коммерческие инвестиции и будет способствовать конструктивному экономическому росту, [56] что увеличить государственный кредит, доступный для коммерческих предприятий. [57]
Поскольку план Гамильтона значительно упростил бы и оптимизировал финансы, он нашел озабоченность Мэдисона вопросом о чести как первоначальных, так и нынешних держателей государственных ценных бумаг наивной и контрпродуктивной. [58]
Приняв гораздо более широкий взгляд на последствия спекуляций, Гамильтон признал, что многие сертификаты были получены богатыми людьми, но он считал «несколько крупных состояний» второстепенным и «необходимым злом» на пути к надежному кредитованию. [59] Его целью было «служить нации, а не обогащать клику», и установить веру в национальную валюту, чтобы избежать банкротства. [60] В конечном счете, он хотел раскрыть огромный производственный потенциал, который он воспринимал как часть судьбы Америки. [61]
Однако, пропагандируя полезность своей программы, Гамильтон не обратил внимания на распространенное мнение о несправедливости по отношению к патриотам военного времени посредством послевоенных спекуляций. [62] Федералисты, связавшие свое политическое состояние с финансовыми элитами, [63] не смогли культивировать свою естественную политическую базу: «мелких бизнесменов и консервативных фермеров». [64] Годы спустя Гамильтон признался, что «федералисты... допустили ошибку, настолько полагаясь на правильность и полезность своих мер, что пренебрегли развитием народной благосклонности с помощью справедливых и оправданных мер». [65]
Конгресс отверг «дискриминацию» Мэдисона в пользу «искупления» Гамильтона 36 голосами против 13 в Палате представителей, [30] которая сохранила неприкосновенность контрактов как краеугольный камень, устанавливающий доверие к государственному кредиту. [66] Поражение Мэдисона, однако, укрепило его репутацию «друга простого человека». [67]
Кредит, частный или государственный, имеет величайшее значение для каждой страны. Это можно назвать бодрящим принципом.
— Александр Гамильтон [29]
Ключевое положение налогово-бюджетной реформы Гамильтона было названо «допущением» и содержало призыв к 13 штатам консолидировать свой непогашенный долг в размере 25 миллионов долларов [68] и передать его федеральному правительству для обслуживания в рамках общего плана финансирования. [69]
Главные цели Гамильтона были как экономическими, так и политическими. [36] [70] С экономической точки зрения государственные ценные бумаги были уязвимы к местным колебаниям стоимости и, следовательно, к спекулятивным покупкам и продажам, деятельности, которая могла бы поставить под угрозу целостность национальной кредитной системы. [71] Более того, поскольку законодательный орган каждого штата будет формулировать отдельные планы погашения задолженности, федеральное правительство будет вынуждено конкурировать со штатами за источники налоговых поступлений. «Предположение» Гамильтона обещало устранить эти конфликты. [72]
В политическом плане Гамильтон стремился «привязать кредиторов к новому [центральному] правительству» [73], связав их финансовое состояние с успехом своего экономического национализма. [74] Это, в свою очередь, постепенно приведет к снижению авторитета штата и относительному увеличению федерального влияния. [50] [75]
Схема финансирования и «выкуп» Гамильтона получила относительно быстрое одобрение, [76] но «предположение» было остановлено ожесточенным сопротивлением со стороны законодателей Юга во главе с Джеймсом Мэдисоном. [77]
Одним из последствий «допущения» было бы распределение коллективного долгового бремени между всеми государствами, при этом более платежеспособные члены платили бы долю тех, у кого больше долгов. [78] Большинство южных штатов, за исключением Южной Каролины, успешно погасили большую часть своего военного долга. [79] Вирджиния, относительно свободная от долгов, возглавила борьбу с «предположением». Мэдисон утверждал, что предлагаемый национальный налог перегрузит плантаторов Вирджинии, работающих с узкой нормой прибыли. [36] [80] Требование платежеспособных штатов вносить вклад в штаты подозреваемые в неумелом ведении своих финансовых дел, были признаны несправедливыми [81] .
Прежде чем голосовать по «предположению», Мэдисон настаивал на балансировании счетов штатов, называемом «урегулированием», чтобы определить бремя, которое каждый штат будет вынужден внести в соответствии с планом. Он подсчитал, что согласно плану Гамилитона Вирджиния будет нести ответственность за предоставление 5 миллионов долларов новых федеральных доходов, но федеральное правительство возьмет на себя только 3 миллиона долларов долга Вирджинии. [82]
Передав свой долг в руки Министерства финансов, штаты санкционировали бы принцип коллективного принятия решений на национальном уровне по вопросам штата и «чрезвычайно усилили бы» влияние федерального правительства. [83] В основе оппозиции лежит политический страх перед «консолидацией», когда власть и богатство будут сконцентрированы в меньшем количестве рук, а штаты «поглощены новым федеральным правительством». [84]
Мэдисон и его большинство в Палате представителей заблокировали принятие закона о «предположении» в ходе пробного голосования в апреле. [85] Последующие голосования закончились отклонением и к июню 1790 года привели «дело Конгресса в тупик». [86]
Конституция США предусматривала создание постоянной «резиденции правительства» — национальной столицы — без указания места. [87] Нью-Йорк служил временным местом для ведения федеральных дел до тех пор, пока не будет согласовано постоянное «место жительства». [88] Интенсивные дебаты в Конгрессе возникли по «вопросу о месте жительства» и привели к предложениям, определяющим 16 возможных мест в конкурирующих штатах, ни одно из которых не могло получить поддержку большинства. [87] [89] Ряд правительственных чиновников и делегаций штатов собрались на тайных встречах и политических обедах, [90] чтобы решить зашедший в тупик законопроект о «предположении», связав дебаты о «резиденте» с принятием финансовой программы Гамильтона. [91]
Томас Джефферсон, который недавно вернулся из Франции, где он выступал в качестве иностранного дипломата, понимал практическую необходимость финансовых целей Гамильтона, устанавливающих легитимность Америки во всех финансовых центрах Европы. [92] Будучи недавно назначенным госсекретарем, Джефферсон пригласил Гамильтона на частную встречу с лидером оппозиции Джеймсом Мэдисоном, чтобы попытаться достичь компромисса по вопросам «предположения» и «резидента». [93] [94] « Сделка на званом обеде » [95] [96] заставила Мэдисона отказаться от своей оппозиции и разрешить принятие законопроекта о Успении. [97] Со своей стороны, Гамильтон согласился подавить сопротивление постоянному расположению столицы страны в Джорджтауне на Потомаке, нынешнем месте Вашингтона, округ Колумбия. [96] [98] Поддержка Гамильтона была лишней, поскольку местоположение Потомака уже было обеспечено. [95] [99]
Джефферсон и Мэдисон согласились с принятием «предположения» как средства, позволяющего избежать банкротства и разногласий правительства, [100] [101] не потому, что они потворствовали экономическому национализму Гамильтона. [102] «Званый ужин» Джефферсона [6] фактически был «последней главой продолжающихся переговоров, которые [увенчались успехом], потому что почва уже была подготовлена» [99] [103] и привел к «первому великому компромиссу новое федеральное правительство». [102]
Джефферсон и Мэдисон добились крупной уступки от Гамильтона в перерасчете долга Вирджинии в соответствии с бюджетным планом. [104] Была разработана схема с нулевой суммой , согласно которой Вирджиния заплатит 3,4 миллиона долларов федеральному правительству и получит именно эту сумму в качестве федеральной компенсации. [99] Пересмотр долга Вирджинии в сочетании с проживанием в Потомаке в конечном итоге принес ему более 13 миллионов долларов. [105]
Безразличный к аграрной враждебности к его экономическим предложениям, [106] Гамильтон «[свел] в союз две совершенно разные тенденции: и западные фермеры» выступали за демократическое правительство и правление большинства. [107] Эти силы, одна с республиканскими обязательствами, другая с демократическими убеждениями, объединились общим делом против реформ Гамильтона и «заложили основу для национальной партии ».
Законопроект о проживании был принят Палатой представителей 32 голосами против 29 9 июля 1790 года, а законопроект о Успении одобрен 34 голосами против 28 26 июля 1790 года .
Принятие отчета Гамильтона имело немедленный эффект: то, что было практически бесполезными долговыми сертификатами федерального правительства и штатов, превратилось в финансируемые государственные ценные бумаги на сумму 60 миллионов долларов. [110] Полностью финансируемое центральное правительство восстановило способность заимствовать и привлекать иностранные инвестиции, поскольку социальные волнения дестабилизировали Европу . Кроме того, недавно выпущенные облигации обеспечили валюту в обращении и стимулировали инвестиции в бизнес. [110]
13 декабря 1790 г. Гамильтон представил график акцизов [111] для увеличения доходов, необходимых для обслуживания долгов, принятых от штатов. [112] Государственный долг достиг 80 миллионов долларов и потребовал почти 80% годовых государственных расходов. Одни только проценты по государственному долгу потребляли 40% национального дохода в период с 1790 по 1800 год. [56]
Гамильтон сыграл важную роль в создании национальной администрации, которая будет осуществлять эти программы. Устанавливая высочайшие стандарты, его называли «одним из величайших администраторов всех времен». [113] Он модернизировал работу государственных учреждений и лично курировал детали все более сложной системы, «не жертвуя оперативностью, ясностью и дисциплиной». [113]
Министерство финансов быстро росло по своему статусу и персоналу, охватывая Таможенную службу США , Службу сокращения доходов США и сеть агентов Казначейства, которую предвидел Гамильтон. [114] Гамильтон сразу же развил свой успех, выпустив Второй отчет о государственном кредите , в котором содержался его план создания Банка Соединенных Штатов , национального частного банка, наделенного государственными фондами, который стал предшественником Федеральной резервной системы . В 1791 году Гамильтон опубликовал третий отчет, « Отчет о мануфактурах» , который поощрял рост и защиту производства.
Первый отчет Гамильтона о государственном кредите и его последующие отчеты о национальном банке и промышленности считаются «самыми важными и влиятельными государственными документами своего времени и остаются одними из самых блестящих правительственных отчетов в американской истории». [115]