Статья 49 Конституции Франции — статья Конституции Франции , основного закона Пятой Французской Республики . [1] [2] Он устанавливает и структурирует политическую ответственность правительства ( исполнительной власти) перед парламентом (законодательной властью). Это часть Раздела V: «Об отношениях между парламентом и правительством» (статьи с 34 по 51) [3] , и с целью поддержания стабильности французской исполнительной власти этот раздел предоставляет законодательные альтернативы парламенту. Это было записано в конституцию, чтобы противостоять кажущейся слабости [4] Четвертой республики , такой как «тупик» [5] и последовательные быстрые перевороты в правительстве, давая правительству возможность принимать законопроекты без одобрения парламента, что возможно. согласно части 3 статьи 49. [6]
Статья, состоящая из четырех параграфов, была призвана предотвратить кризисы, подобные тем, которые произошли во времена Четвертой республики. [a] Его самое известное положение, параграф 3 (статья 49.3), позволяет правительству добиваться принятия закона без голосования, если только парламент не вынесет вотум недоверия . [7] Вотум недоверия редко принимается, поскольку он также влечет за собой роспуск законодательного органа в ожидании новых выборов. Пункт 3 статьи 49 предусматривает: [8]
В пункте 2 статьи 49 описывается спонтанное порицание (спонтанное вотум недоверия), в отличие от следующего пункта 49.3, в котором описывается вотум недоверия, каким-то образом «спровоцированный» исполнительной властью. Такое предложение требует, чтобы за его принятие проголосовало абсолютное большинство членов, и, таким образом, это положение меняет бремя доказывания и вынуждает Национальную Ассамблею отклонить всю администрацию. Правительство не может быть свергнуто путем подсчета голосов колеблющихся членов Ассамблеи, которые просто воздержатся. Этот пункт статьи 49 вступил в силу только один раз, в 1962 году, против Жоржа Помпиду , который затем был вынужден уйти в отставку, но вернулся к власти с вновь обретенной поддержкой после получения решающего большинства на последующих выборах в законодательные органы.
Статьи 50, [9], 50.1 [10] и 51 [11] напрямую связаны со статьей 49, поскольку статья 50 дополняет статью 49.2, статья 51 содержит технические подробности реализации статьи 49.3, а статья 50.1 дает исполнительной власти возможность сделать заявление с последовавшая за этим дискуссия.
В статью 49 конституции были внесены изменения конституционными законами от 4 августа 1995 г. [12] [13] и от 23 июля 2008 г. [14] [15]
В первоначальной версии статьи, когда законодательных сессий было две в год, говорилось: «Если вотум недоверия будет отклонен, его сторонники не смогут внести другой на той же сессии». С 1995 года проводится одна (очередная) сессия в год, не считая внеочередных сессий; Депутат может подписать не более трех вотумов недоверия на одной очередной сессии и еще один такой вотум недоверия на внеочередной сессии. В первоначальной версии не было установлено никаких ограничений на использование администрацией ответственности. С 2009 года премьер-министр может использовать только административные обязательства по ответственности за
27 августа 1958 года Мишель Дебре , тогдашний министр юстиции и один из главных разработчиков новой конституции, представил проект проекта Генеральной ассамблее Государственного совета . Раздел 49 был упомянут в кратком отрывке, в котором изложен его дух и мотивы:
«Трудная процедура вотума недоверия должна смягчить недостаток, который мы хорошо знаем и слишком долго. Вопрос de confiance (вопрос доверия) является оружием администрации, и только им. Депутаты могут использовать только вотум недоверия. недоверия, и такое предложение окружено условиями, обсуждаемыми только теми, кто не хочет об этом помнить. [16]
На пресс-конференции 31 января 1964 года генерал Шарль де Голль вернулся к теме функционирования институтов. Его прочтение дало президенту Франции преимущество, выходящее далеко за рамки буквы конституции, но часто согласующееся с практикой. Он затронул, среди прочего, вопрос вотума недоверия:
«[...] отношения между министром и парламентом, поскольку они регулируются Конституцией, требуют вотума недоверия только при условиях, которые придают этому разрыву чрезвычайно серьезный характер. В таком крайнем случае президент, ответственный за обеспечение непрерывности государства, также имеет для этого средства, поскольку он может обратиться к нации и может сделать ее судьей в споре посредством новых выборов, или референдума, или того и другого. Итак, это еще есть. демократический конец». [17]
В марте 2023 года президент Франции Эммануэль Макрон использовал это положение для повышения пенсионного возраста во Франции, что спровоцировало возмущение и уличные демонстрации. [18] Его администрация принимала подобным образом бюджетное законодательство десять раз ранее. [19] Последовал вотум недоверия, который правительство едва пережило. [20] На тот момент статья 49 использовалась 89 раз с 1958 года правительствами всех идеологий. [21]
Первый подпункт статьи 49 позволяет премьер-министру взять на себя ответственность своего правительства перед Национальной ассамблеей . Иногда это называют выражением доверия . Как предусмотрено статьей 50, голосование простым большинством против предложения приводит к отставке администрации. Это контрастирует с двумя следующими параграфами, которые в большей степени защищают исполнительную власть. Значение 49.1 иногда неточно, и поэтому его интерпретация является спорной, особенно относительно того, является ли принятие ответственности факультативным или обязательным. На практике это рассматривается как необязательное, и президент сохраняет явное превосходство. Таким образом, вотум доверия является оружием, находящимся в распоряжении только правительства. Однако политическая выгода, которую может принести его использование, остается ограниченной, хотя вотум доверия по-прежнему остается важной парламентской традицией, которая иногда может дать администрации некоторые преимущества в отношениях с парламентом, а также с общественным мнением.
Администрация, которая не может полагаться на большинство, может отказаться от использования этой меры без особых неудобств. [ нужна цитата ]
Слово « заинтересованное лицо» (взять на себя обязательство или «сделать [что-то] проблемой») в разделе 49.1 особенно является предметом споров. Его можно интерпретировать как требование, как в парламентских режимах, или просто как возможность, отдающую приоритет разделению властей и прерогативам президента. Два других элемента подлежат обсуждению, но имеют гораздо меньшее значение:
В Конституции Четвертой Республики Франции также говорилось, что «председатель кабинета министров и министры не могут быть назначены до тех пор, пока председатель кабинета не получит доверия собрания» (статья 45), что также было практикой. Третьей республики .
Тем не менее, Президент Республики назначает членов администрации (статья 8), [22] без ссылки на возможное утверждение Ассамблеей. Статья 20 ясно дает понять, ссылаясь на статьи 49 и 50, что президент несет ответственность перед парламентом, но это не обусловлено «принятием на себя ответственности», и даже когда это требуется, срок не устанавливается, что ограничивает требование, которое на самом деле сводится в лучшем случае к моральному императиву. [23] Мишель Дебре перед Государственным советом также интерпретировал этот пункт как необязательный, [16] еще до принятия конституции: «оружие правительства и только его». Но в своей первой общеполитической речи Дебре сказал по этой теме, что «в тексте прямо не говорится, что он должен это сделать, но дух Конституции ясен». [24] Эта трудность в отношении семантической коннотации изъявительного наклонения — не единственная семантическая проблема, затрагивающая Конституцию; можно также вспомнить дебаты 1960 года по поводу статьи 29: «Парламент должен созвать внеочередную сессию... по просьбе... большинства членов Национальной ассамблеи для рассмотрения конкретной повестки дня». [25] [26] и ссора в 1986 году по поводу статьи 13: «Президент республики подписывает указы...» [27] [28]
В тексте упоминается требование о проведении обсуждения Кабинетом министров, и в правовой доктрине обсуждается, подразумевает ли этот термин соглашение между Кабинетом министров или просто обсуждение, что в этом случае оставит решение на усмотрение премьер-министра. Администрации всегда говорили о разрешении или согласии Кабинета министров. Эта формулировка имеет дополнительное преимущество, заключающееся в том, что она закрепляет интерпретацию принятия на себя ответственности как факультативную, поскольку от премьер-министра вряд ли можно потребовать взять на себя ответственность за правительство, а также запретить ему делать это без согласия всего кабинета министров. Конституционный Совет подтвердил принятие ответственности правительства (раздел 3) формулировкой «в той мере, в какой Кабинет министров обдумал [...] принятие ответственности» [29] без упоминания полномочий. Поскольку администрации Пятой республики всегда были более сплоченными, чем администрации предыдущих коалиционных правительств, вопрос о возможных разногласиях между премьер-министром и кабинетом министров остается теоретическим. В любом случае это обсуждение не дает президенту, особенно в период «совместного проживания», полномочий препятствовать принятию на себя ответственности, за исключением маловероятного случая отказа внести вопрос в повестку дня Кабинета министров.
Наконец, существует различие между «программой» и «декларацией общей политики». Если первое можно понимать как перечень основных мер, которые правительство надеется предпринять, вероятно, как только оно будет создано, а второе — как объяснение его рассуждений и намерений в конкретной области, которая могла бы — или тому, чему правительство желает придать особое значение, это различие не имеет практического значения. Некоторые премьер-министры использовали выражение «декларация общей политики», когда впервые выступали перед Ассамблеей. Конституционный совет, кстати, заметил, что статья 49 "имеет тенденцию придавать аналогичный смысл" этим двум терминам. [30]
Де Голль в своей Второй речи из Байе ( deuxième discours de Bayeux 1946 года, объяснял свои взгляды на политические институты) не хотел парламентской системы, по крайней мере, в том монистическом смысле, который преобладал с конца XIX века: не говоря уже о том, что парламент, состоящий из двух палат и осуществляющий законодательную власть, не может быть источником исполнительной власти». [31] Однако в качестве важной уступки, предотвращающей строго президентский режим, глава государства должен «примирить общий интерес относительно выбора народа с ориентацией, свободной от парламента». [31] Первые правительства Пятой республики, создавшие прецедент для последующих правительств, взяли на себя ответственность перед собранием после своего назначения. Однако они делали это, всегда подчеркивая, что исходили от президента республики, а не от парламента, и что это не была инвеститура . Но после президентских выборов в декабре 1965 года премьер-министр Жорж Помпиду снова стал главой третьего правительства и дождался открытия общей сессии парламента в апреле, чтобы представить свою программу, сделав простую декларацию, за которой последовали дебаты без голосованием и, таким образом, без принятия на себя ответственности, хотя у него было твердое парламентское большинство. Тогда он заявил, что хочет создать прецедент, устанавливающий факультативный характер этого обязательства. [32] После всеобщих выборов 1967 года его четвертое правительство сократилось до узкого и неопределенного большинства, и он использовал то же решение.
Франсуа Миттеран напал на Ассамблею, заявив:
«Простой язык и грамматика [...] самым ясным образом демонстрируют, что премьер-министр должен взять на себя ответственность своего правительства за свою программу, и что это обязательство, определенное таким образом, строго налагается на него. "
Помпиду призвал оппозицию осудить его правительство. Прерывание этой практики продолжалось и после роспуска парламента в мае 1968 года, даже когда исполнительная власть столкнулась с подавляющим и дисциплинированным большинством в парламенте, что показывает, что эта практика считается необязательной. (Некоторые обязательства по ответственности действительно имели место, но не сразу после назначения правительства.) Эта практика была возобновлена в 1974 году и впоследствии применялась спорадически. Он снова исчез между 1988 и 1993 годами, когда социалистические правительства, чья поддержка не получила большинства в парламенте, больше не могли прибегать к вотуму доверия, за исключением одного конкретного случая: когда Франция была вовлечена в войну в Персидском заливе , премьер-министр Мишель Рокар получил очень широкую поддержку в Ассамблее, но заявил, что:
«[...] те, кто проголосовал за, не будут считаться поддерживающими общую политику правительства каким-либо образом». [33]
При отсутствии гарантированного большинства правительству предпочтительнее дождаться вотума недоверия, как описано в пункте 2, поскольку принятие вотума недоверия сложнее, чем простой отказ в вотуме доверия. Однако одна категория правительств систематически требовала доверия и почти инвестирования со стороны Ассамблеи после вступления в должность: правительства совместного проживания . Политически, если не юридически, они исходят от Ассамблеи, а не от Президента, и должны иметь ее поддержку; Таким образом, режим функционирует более явно парламентским образом.
Вызывая вотум доверия (вотум доверия) в Национальном собрании , премьер-министр обычно пользовался возможностью, чтобы сделать важное политическое заявление. Этот парламентский ритуал придал предложению некоторую формальность, и это событие широко комментировалось в средствах массовой информации. В течение многих лет это был лучший формат для политических речей, то есть до того, как появились телевизионные интервью в различных формах, предлагающие альтернативы. Это знак вежливости и уважения к парламенту. Это позволяет новому премьер-министру излагать свою позицию и гарантировать надежность своего правительства. Отказ брать на себя обязательства рассматривается как признание слабости большинства. Помимо выдвижения кандидатуры премьер-министра, вотум доверия позволяет правительству выступить с новой декларацией по вопросам и событиям, которые могут навязываться сами по себе или которым правительство желает придать значение.
С другой стороны, в Пятой республике больше невозможно, как в предыдущих республиках, присоединять вотум доверия к голосованию по закону, чтобы заставить собрание голосовать по совместному предложению и предлагаемому закону. Согласно прежней практике, правительство могло бы связать свое дальнейшее существование с принятием законодательства. Пятая Республика предусматривает гораздо более мощное оружие в Параграфе 3 (см. ниже).
Вопрос о доверии может также помочь администрации в ее отношениях с ее большинством в законодательной власти, успокоив депутатов, которые обеспокоены популярностью своей партии, через победу в Ассамблее, которая была почти гарантирована, сплотив войска с четкой в отличие от оппозиции и, если необходимо, заставить сложного партнера по коалиции, такого как Объединение за Республику в период с 1976 по 1981 год или Коммунистическую партию в период с 1981 по 1986 год, подтвердить свою преданность большинству.
Однако его масштабы ограничены, и, если речь премьер-министра не будет особенно эффективной, она мало что изменит для изменения популярности администрации и ее большинства. Что касается сопротивляющихся партнеров по коалиции, они могут проголосовать за вотум доверия, высказывая при этом оговорки и критику. Однако там, где эта мера имеет узкую направленность, они особенно привязаны к голосу одобряющего решения, а не к широкому заявлению о поддержке со стороны администрации, которое не предотвращает отрицание некоторых ее аспектов. Наконец, вотум доверия не укрепляет позицию премьер-министра по отношению к президенту. Премьер-министр Жак Шабан-Дельма 24 мая 1972 года запросил и получил доверие Ассамблеи, не без четкого подтверждения того, что администрация исходит от президента, который может в любое время положить конец ее функциям. (Это обычай вне периодов совместного проживания (правительство меньшинства), но не закон: президент назначает правительство, но прекращает его функции только в случае своей отставки). Президент Жорж Помпиду недавно согласился на это обязательство об ответственности , отметив, что это прерогатива премьер-министра. Некоторое время спустя он скажет: «Я был против, и это было известно». Пять недель спустя он потребовал и добился отставки Чабан-Дельмаса. [34]
Вотум недоверия ( порицания ) позволяет Национальному собранию по собственной инициативе заставить правительство уйти в отставку. Заявление о голосовании и действия парламента в этом отношении являются важной характеристикой любой парламентской системы. Де Голль, вступая в должность премьер-министра Четвертой республики, пообещал, что включит эту процедуру в предлагаемую реформу институтов. [35] Фактически оно было введено Конституционным законом от 3 июня 1958 года.
В конституции ответственность правительства определена механизмами, которые позволяют ему оптимизировать парламентскую систему для обеспечения стабильности правительства. Однако трудно приписать этим техническим мерам реальную стабильность правительств. Сила обусловлена двумя другими факторами. Во-первых, если Национальное собрание одобрит вотум недоверия, правительство вместо того, чтобы уйти в отставку, скорее всего, попросит президента распустить Ассамблею, чтобы помешать ей голосовать. С другой стороны, Пятая республика характеризовалась стабильными политическими партиями и надежными избирательными коалициями, способными эффективно поддерживать правительство. Все эти элементы снизили количество вотумов недоверия со стороны парламентариев. На сегодняшний день вотум недоверия прошел только один раз.
Возможность свержения правительства Национальным собранием, даже если она не будет использована, оказывает глубокое влияние на работу институтов. Без этого французская конституция четко определяла бы президентскую систему, хотя и с сильными полномочиями, наделенными исполнительной властью конституцией. Даже без большинства в Национальном собрании президент все равно сможет назначить правительство, которое ему подходит, и таким образом воспользоваться всеми своими полномочиями при условии контрэсигнации (контрассигнации) (статья 19 Конституции Франции [36] ), в частности право выдвигать кандидатуры (статья 13 Конституции Франции [27] ), в то время как правительство будет иметь право регулировать (статья 37 [37] ), а также значительные полномочия, предоставляемые ему конституцией в отношениях с парламентом (существенная часть раздела V). Если он также получит поддержку Сената, он сможет заблокировать любую инициативу Национальной ассамблеи, с которой он не согласен; или, по крайней мере, он мог значительно помешать этому. Для него по-прежнему будет невозможно добиться принятия законодательства, которого он желает, и, прежде всего, необходимости ежегодно достигать компромисса с Ассамблеей для принятия бюджета. Он все равно будет гораздо лучше вооружен против законодательной власти, чем, например, президент Соединенных Штатов, архетип президентской формы правления.
Напротив, учитывая угрозу вотума недоверия, враждебное большинство в Национальной ассамблее побуждает президента назначить правительство из этого большинства. («Совместимый» — слово, использованное в речи Байе), институциональный режим работы, известный как «сожительство» с тех пор, как он впервые появился после выборов в законодательные органы 1986 года. Это правительство тогда имело бы в своем распоряжении основы исполнительной власти и могло бы полагаться на свое большинство в Ассамблее. Статья 49.2, таким образом, налагает согласованность между правительством и парламентским большинством (в той степени, в которой такое большинство существует), что является характеристикой современных парламентских режимов, даже если глава государства располагает в правительстве гораздо более широкими полномочиями, чем в других европейских режимах.
Подпункт 2 касается, посредством parlementarisme рационализации (рационализированного парламентаризма), затруднения как для введения вотума недоверия, так и для его принятия. Его цель состоит в том, чтобы избежать нестабильности правительства и, таким образом, обеспечить, чтобы «существовало правительство, которое создано для управления, которому дано время и возможность делать это», как сказал де Голль в своей речи 4 сентября 1958 года на площади Плас де ла. Республика. [38]
Внесение вотума недоверия ограничено требованием для каждого вотума недоверия подписи по крайней мере одной десятой части депутатов, каждый из которых может подписать только три таких вотума во время очередной сессии в соответствии со статьей 28 [39] . (До конституционной реформы 1995 года по одному предложению на каждой из двух очередных сессий в году) или на каждой внеочередной сессии в соответствии со статьей 29 [25] . Последствия этого ограничения незначительны, поскольку у оппозиции, как правило, не иссякают разрешенные предложения. Наиболее очевидным последствием является то, что когда существует более одной оппозиционной партии, самая маленькая (например, Национальный фронт в период с 1986 по 1988 год) не может вносить такие предложения, поскольку они не смогут достичь планки в 10%; однако такое предложение в любом случае не имело бы шансов на принятие.
Подпункт 2 также затрудняет принятие предложения. Во-первых, между внесением предложения и голосованием по нему должна пройти сорок восемь часов. Если голосование покажется близким, 48-часовая задержка может позволить правительству убедить некоторых из тех, кто еще не определился, не голосовать за эту меру. Конституция, таким образом, предотвращает интерпелляцию , распространенную во времена Третьей республики , когда один депутат мог бросить вызов правительству, а голосование после дебатов за законопроект, неблагоприятный для правительства, могло привести к его отставке. Четвертая республика предусматривала полный день между внесением предложения и голосованием по нему. [40] Далее большинство членов Ассамблеи должны проголосовать за. Это означает, что более половины нынешних членов (любые вакантные места не учитываются в соответствии с правилами Ассамблеи) должны проголосовать за это предложение, а не просто большинство поданных голосов. Система не допускает воздержания: депутат может голосовать за предложение или не голосовать за предложение, и в этом случае предполагается, что он не желает свергнуть правительство. Между прочим, говорят, что предложение не было принято, то есть оно не получило поддержки большинства, а не было отклонено, что означало бы, что большинство проголосовало против; тогда как голосовать будут только сторонники этого предложения. Этот механизм, при закрытом голосовании, может обеспечить выживание правительства. Предложение, которое провалилось с минимальным перевесом, было направлено против правительства Пьера Берегового , проводившего сельскохозяйственную политику в июне 1992 года, которому для принятия не хватило всего трех голосов. Процедура Четвертой республики была аналогичной, но с нюансом: хотя сторонникам порицания требовалось, как и сегодня, абсолютное большинство депутатов, в голосовании принимали участие все депутаты, и таким образом можно было отличить сторонников правительства от тех, кто воздержался; хотя это не повлияло на принятие предложения, голосование могло ослабить правительство, ясно показав, насколько мало оно имеет поддержки.
Эти меры предосторожности были дополнительно усилены исключительным характером статьи 49, касающейся ответственности правительства. Конституционный совет осудил любую попытку, в соответствии с органическим законом или постановлением Ассамблеи, которая позволила бы парламенту или Ассамблее возможность голосования, выражающего неповиновение правительству, даже без сдерживающего эффекта, за пределами статьи 49. [41]
Эти различные методы рационализации продемонстрировали свою эффективность для тех правительств Пятой республики, которые располагали лишь слабым большинством для их поддержки. Однако те же методы, или почти те, которые уже присутствовали в конституции Четвертой республики, совершенно не достигли своей цели. Однако большинство правительств того времени не были формально свергнуты, а ушли, не сумев получить необходимую поддержку или из-за серьезных разногласий между министрами. Эти две причины теперь исчезли.
Правительства двух предыдущих республик (по крайней мере, после падения Патриса де Мак-Магона ) были обязаны всей своей легитимностью законодательной власти, президент республики просто предлагал их Ассамблеям, которым он сам, кстати, был обязан своей функцией. . Слишком слабая поддержка со стороны законодателей, даже если не было вотума порицания, часто приводила к их отставке. Президент Пятой республики обладает собственной легитимностью и считает, вне периодов сожительства (правительство меньшинства), что правительство было его и ответственно перед ним, что часто приводит к параллели между Пятой республикой и дуалистическими [ уточняющими ] парламентскими режимами. первой половины 19 века. Ответственность перед законодательной властью сохранялась, но правительство могло считать себя легитимным до тех пор, пока оно не было формально отменено. [ необходимы разъяснения ] Вотум недоверия может быть истолкован как конфликт между легитимностью президента Республики и Ассамблеи, основанной на выборах, конфликт, который, как объясняет де Голль, [17] «donne à cette Разрыв свойства чрезвычайной тяжести». Ассамблея теперь больше не должна свергать правительство, за исключением серьезных разногласий, а президент Республики, чтобы положить конец конфликту легитимности, «может прибегнуть к помощи нации», распустив Национальную ассамблею (статья 12 Конституции де ла). Cinquième République française ). Это одно из его неотъемлемых полномочий, безоговорочное в реализации, за исключением чисто формы, и оно действительно использовалось единственный раз, когда было вынесено вотум недоверия. Конституция также запрещает вынесение вотума недоверия в тех случаях, когда роспуск невозможен, во время вакансии в президентской должности или в случае недееспособности президента. (статья 7). Возможность, если не сказать вероятность, такого роспуска может оказать сильное сдерживающее воздействие на Ассамблею, учитывая, что многие депутаты рискуют потерять свои места.
Помимо дуалистических аспектов, характерных для Пятой республики, которые также могут помочь объяснить устойчивость правительств по отношению к Ассамблее, часто отмечались пределы «технической» рационализации парламентаризма. Первые примеры технической рационализации, обнаруженные в конституциях, составленных в конце Первой мировой войны , особенно в конституции Веймарской республики , в которой также был сильный глава государства, полностью провалились, так же как они потерпели неудачу при Четвертой республике и в Итальянская республика.
С другой стороны, британский парламентаризм, совершенно без таких мер, продемонстрировал большую стабильность. Эту стабильность часто приписывают двухпартийности, особенно Мишель Дебре в его речи в Государственном совете [16] или Рене Капитан , один из тех, кто вдохновил систему, оба из которых были большими поклонниками британской системы, основанной на большинством голосов в один тур и двухпартийным. Хотя Мишель Дебре счел его перенос во Францию невозможным, выборы большинства в два тура, введенные в 1958 году, привели к аналогичным результатам: коалиции сформировались до выборов и остались стабильными после них. Что касается обычного права (статья 34 ), этот метод выборов, несомненно, больше способствует стабильности правительств, чем детали статьи 49. В то же время можно отметить эффект изменения метода выборов в Италии в 1993 г., в отсутствие серьезной реформы конституции, которая оставалась строгим монистическим парламентаризмом, кстати, довольно близким к конституции Четвертой республики. Однако этот метод выборов не всегда гарантирует существование большинства, как показывает пример Англии 1920-х годов или состав Национальной ассамблеи в период с 1988 по 1993 год.
Вотум недоверия был принят только один раз при Пятой республике, во время встречи 4 октября 1962 года (на самом деле утром 5 октября). Предложение было подано 2 октября, после того как генерал де Голль 30 сентября объявил референдум (в соответствии со статьей 11 Конституции) об организации выборов президента республики путем прямого голосования . Обстоятельства этого голосования были вполне конкретными. Это произошло в конце алжирского кризиса, затронувшего первые годы Пятой республики, своего рода переходного этапа в ее истории. Голосование состоялось во время первого законодательного собрания Пятой республики и положило этому конец. Парламентские выборы 1958 года не привели к получению явного большинства, но президент и правительство Дебре смогли работать с Ассамблеей без большинства в законодательной власти, поскольку приоритетом было разрешение алжирского кризиса. Летом 1962 года кризис закончился, и многие депутаты пожелали вернуться к более парламентской системе. Де Голль, потребовав отставки премьер-министра Дебре и назначив Жоржа Помпиду непарламентарием, похоже, не двигался в этом направлении. [42]
Вотум недоверия прошел легко: партия голлистов (« Союз Новой Республики» ) оказалась единственной крупной группой, не проголосовавшей за него. Де Голль был смещен 5 октября, а 6 октября принял Помпиду, заявившего о своей отставке, как того требовала статья 50. Де Голль принял к сведению отставку, не приняв ее формально, потребовал, чтобы правительство осталось у власти, и 9 октября объявил о роспуске Национального собрания. Де Голль очень легко победил на референдуме 28 октября, а также на парламентских выборах 18 и 25 ноября. Благодаря этому последнему голосованию левые оправились от выборов 1958 года, на которых не было союза между социалистами и коммунистами. И наоборот, центристские партии, популярные и независимые республиканцы потерпели поражение в пользу УНР, которая монополизировала голоса правых. Эти выборы, ставшие следствием вотума недоверия 5 октября, привели к поляризации политической жизни во Франции. Новое правительство Помпиду было назначено после выборов.
Объявление о референдуме, которому летом предшествовало несколько слухов, вызвало значительное волнение. Выборы с всеобщим избирательным правом должны были изменить баланс сил и превратить выборы президента республики в референдум, возродив болезненную память о Луи-Наполеоне Бонапарте и генерале Жорже Эрнесте Буланже . Однако под ударом оказалась сама процедура, поскольку Де Голль решил пересмотреть конституцию со статьей 11, а не со статьей 89, которая требует согласия законодательной власти. Большинство парламентариев считают эту процедуру неконституционной. Такого же мнения придерживались и большинство экспертов, Госсовет, мнение которого просочилось в прессу, Конституционный совет, советы которого остались конфиденциальными, и большая часть окружения президента, даже премьер-министра. Это предложение было явно направлено против президента республики. Большая часть его полномочий подлежит контрэсингу (контрассигнации), что в парламентской традиции оправдывает его безответственность [ уточнить ] министра, который подписывает закон, одобряя его. Статья 11 не подлежит пересмотру , однако нельзя говорить о присущей ей силе, поскольку инициатива должна исходить либо от правительства, либо от парламента. В данном случае это исходило, хотя и чисто по форме, от правительства, что позволило реализовать свою ответственность. Однако текст предложения не оставлял сомнений относительно его цели, правительство упоминалось только в конце: «Национальная ассамблея [...], учитывая, что, игнорируя голосование обеих палат, Президент Республики нарушает Конституция, хранителем которой он является; учитывая, что таким образом он открывает брешь, через которую однажды может пройти авантюрист, чтобы свергнуть республику и подавить свободы; учитывая, что президент мог действовать только на основании предложения правительства; Правительство в соответствии со статьей 2 Конституции» [43] Его формулировка недалеко от предположения об использовании Раздела IX, Верховного суда ( статья 68 ), для предъявления обвинения президенту Республики. государственной измены, а не просто порицания правительства.
Статья 3 позволяет правительству немедленно и без голосования навязать Ассамблее принятие текста, против которого Ассамблея не может возражать, не свергнув правительство посредством вотума недоверия в соответствии со статьей 2. Это одна из самых известных статей Конституция, часто цитируемая по номеру, «статья 49.3» [б] или даже «сорок девять три». В этом пункте обнаруживается разворот отношений между правительствами и парламентами в ХХ веке в пользу первых: исполнительная власть больше не подчиняется законодательной и должна иметь возможность принимать законы в соответствии со своей политикой. Статья позволяет правительству заставить сопротивляющееся большинство принять законодательный текст, а также ускорить законодательный процесс и, в частности, положить конец любым препятствиям со стороны оппозиции.
Статья 20 Конституции Пятой Республики гласит, что «правительство определяет и проводит политику нации». Эта концепция существенно отличается от обычного определения исполнительной власти, отвечающей за исполнение законов. Напротив, определение и проведение политики нации предполагает быть ее главным автором, чему конституция посвящает свою статью 49, которая требует, чтобы Ассамблея уделяла приоритетное внимание обсуждению законодательных проектов правительства. Хотя это можно рассматривать как сокращение демократии во Франции, это соответствует желанию де Голля создать более эффективную и стабильную демократию. Исполнительная власть выдвигается на передний план демократии и благодаря этому параграфу получает власть для реализации своих обещаний и целей своей кампании. Руководитель занимает руководящую должность и принимает на себя свои обязанности. Важность этой статьи показана, поскольку она устанавливает еще одну прямую связь между исполнительной властью и народом, как это имеет место в 5-й республике. Однако, хотя это помогает исполнительной власти реализовать свою программу, это также ставит ее в шаткое положение. Законопроекты, принятые в соответствии со статьей 49.3, подвергаются более тщательному изучению, и если они будут оспорены и отклонены посредством вотума недоверия, это может рассматриваться как поднимающий вопрос о легитимности правительства. [44] Это дестабилизирует исполнительную власть и вынудит ее распустить и сформировать новое правительство.
Традиционный механизм вопроса доверия (в отличие от более ограниченного, который остается в пункте 1 при Пятой республике) вынуждает парламент предпринимать блокирование правительственной политики и квазицензуру, подразумеваемую отклонением проекта. Он может заключаться просто в объявлении правительством о том, что оно уйдет в отставку, если его проект не будет принят. Правительство может сделать это неформально, при отсутствии мер по реализации этого обязательства. Так было, например, во времена Третьей республики. Действие также может быть оформлено конституцией, как правило, в благоприятном для правительства виде. В Германии статья 68 Основного закона Федеративной Республики Германия предусматривает, что, если вотум доверия, который может включать принятие текста, не принимается абсолютным большинством голосов, канцлер может обратиться к президенту с просьбой о роспуске парламента. Бундестаг или провозглашение «состояния законодательной необходимости», которое в течение ограниченного времени позволяет принимать законы с согласия единственной верхней палаты – Бундесрата . Президент волен принять эту просьбу или нет. В любом случае непринятие закона не принуждает правительство уйти в отставку. Отставка правительства может быть достигнута только в том случае, если Бундестаг примет вотум недоверия абсолютным большинством голосов, который также назначит нового канцлера, известный как «конструктивный» вотум недоверия в статье 67.
Вотум доверия привел к падению многих правительств Третьей республики. Одной из причин этого было то, что этот вопрос часто поднимался одним министром без предварительного согласия правительства в целом и, следовательно, коалиции, которую он представлял. [ нужны разъяснения ] Другие партнеры по коалиции могли отказаться от такого принуждения к своим рукам, и правительство пало. Во время Четвертой республики вопрос о вотуме доверия был организован в соответствии со статьей 49 конституции. Это была единственная прерогатива президента Совета после обсуждения Советом министров . Он предусматривал, что правительство могло быть свергнуто только большинством членов Ассамблеи. Последнее положение, призванное защитить правительство, вместо этого оказалось для него разрушительным.
Регламент Национальной ассамблеи предусматривал, что текст, вынесенный вотумом доверия, при нормальных обстоятельствах будет принят, иными словами, если он будет принят простым большинством голосов. Таким образом, депутаты могли путем многих воздержавшихся обеспечить принятие меры простым, но не абсолютным большинством. В результате мера не была принята, и правительство оказалось в меньшинстве. Однако из-за большого количества воздержавшихся правительство не было отменено в соответствии с конституцией. Лишенная поддержки Ассамблеи, благодаря которой она черпала свою легитимность, и лишенная возможности реализовать свои программы, она, тем не менее, была, политически, если не юридически, загнана в отставку. С помощью этого средства, известного как «калибровочное большинство», Ассамблея избежала роспуска законодательного органа, который согласно конституции был обусловлен формальным свержением правительства.
В конституции 1946 года эта мера была среди тех, которые больше всего способствовали нестабильности правительства и отсутствию четкой политики в особенно сложном контексте, отмеченном до 1954 года войной в Индокитае, а затем в Алжире. Режим находился в кризисе. Хотя необходимость реформы была широко признана, конкретных предложений не поступило. Последним и наиболее радикальным было правительство Феликса Гайяра , представленное Национальному собранию 16 января 1958 года. Оно, в частности, включало переписывание статьи 49. Основное изменение заключалось в том, что дальнейшее голосование по предложениям доверия, но только на основании одного или нескольких вотумов недоверия, которые могут быть высказаны в ответ на него. Если хотя бы один из этих вотумов недоверия не будет принят, правительственная мера будет принята. Мера Гайяра была также вдохновлена «конструктивным» вотумом недоверия Германии, требующим, чтобы вотумы недоверия содержали встречное предложение и «предлагали» имя нового президента Совета.
Таким образом, он стремился избежать свержения правительства разделенной оппозицией, неспособной договориться о другой политике. В первом чтении Национальное собрание приняло смягченную версию законопроекта. Если мера Гайяра предусматривала, что депутаты будут голосовать только по вопросу порицания, то по версии Ассамблеи они будут выбирать между доверием и порицанием, без возможности воздержаться. Таким образом, версия Ассамблеи вынудила тех, кто не хотел свергать правительство, принять ее текст, даже если они его не одобряли или не желали его принятия. Первоначальное предложение позволяло им оставаться пассивными и просто не голосовать за порицание. Серьезные дипломатические неудачи, связанные с Алжиром, привели к падению администрации Гайяра 15 апреля, еще до того, как удалось провести конституционную реформу. После длительного министерского кризиса и краткого перерыва в работе Пьера Пфлимлена на посту президента Совета 1 июня к власти пришел де Голль, и его правительство получило полномочия разработать новую конституцию.
На межминистерском совете, который разрабатывал суть новой конституции, государственный министр Пьер Пфлимлен настаивал на том, чтобы поддержать проект Гайяра, в частности принятие без голосования проектов, по которым правительство берет на себя ответственность, лишь с вотумом порицания. способен противостоять этому. Мишель Дебре считал это предложение неприемлемым и защищал сложную систему, основанную, с одной стороны, на частых и обязательных обязательствах ответственности по смыслу статьи 1, а с другой - на разграничении между исключительной сферой компетенции парламента и другой, в которой правительство могло принимать меры указом (более гибкое различие, чем то, которое установлено статьями 34 и 37).
Учитывая эти условия, он считал, что в исключительную компетенцию парламента не входит ни одна тема, по которой законопроект мог бы быть неотложным, и что поэтому не было бы повода для такой жестокой процедуры. Де Голль, с другой стороны, хотел, чтобы президент имел возможность созвать референдум по любому закону, отклоненному парламентом. Это желание было неприемлемо для государственных министров, которые были привержены строго представительному правительству и для которых референдум отменял плебисциты Бонапартов. Они не хотели видеть обращение к народу, используемое для унижения парламента и контроля над ним.
Таким образом, применение референдума было очень ограничено статьей 11 конституции. Пфлимлин и его партия, МРП, навязали свое решение: в консультативном конституционном комитете, состоящем в основном из парламентариев и рассматривавшем законодательный проект правительства, Пьер-Анри Тейтген подчинил референдум принятию статьи. Несмотря на оппозицию Поля Рейно , ярого защитника прерогатив парламента, возглавлявшего консультативный комитет, и Мишеля Дебре , де Голль был очень обеспокоен тем, чтобы конституция была принята, и, более того, видя, что его идеи о референдуме не смогут быть приняты. быть принятым, сплотившимся к статье. [ нужны разъяснения ]
С другой стороны, исчезли элементы предложения Гайяра, которые требовали бы, чтобы исполнительная власть исходила из парламента, т.е. назначение преемника посредством конструктивного вотума недоверия и ссылки на инвеституру: предложение Гайяра оправдывало принятие текста указав, что без порицания доверие, оказанное инвеституре, не было снято. [ нужны разъяснения ] Де Голль не хотел, чтобы правительство было названо или одобрено парламентом.
Реализация статьи происходит в три этапа. Во-первых, обсуждение Совета Министров на тех же условиях, что и в первом параграфе. Далее, принятие ответственности, строго говоря, Премьер-министром на сессии Национального Собрания. Если применимо, представление вотума недоверия едва облегчается в отношении подпункта 2 и его голосования. В случае отсутствия такого предложения или его непринятия текст считается принятым Ассамблеей.
Обсуждение в Совете министров осуществляется на тех же условиях, что и в подпункте 1, и таким же образом можно обсуждать различие между обсуждением и разрешением (см. выше).
Если вне периодов совместного проживания президент, реальный глава исполнительной власти, может неофициально играть большую роль в решении прибегнуть к 49.3, он никогда не выступал против этого в периоды совместного проживания, что он мог сделать только путем отказываясь занести обсуждение в протокол [ уточнить ] Совета Министров. Использование 49.3 является исключительно прерогативой исполнительной власти. Примечательно, что сразу после своего отказа подписать декреты в 1986 году, отказа, конституционность которого стала предметом оживленной дискуссии, Франсуа Миттеран позволил Совету министров уполномочить Жака Ширака взять на себя ответственность правительства за проект закона, который снова поднялся на обсуждение. те же положения.
После обсуждения в Совете премьер-министр волен на сессии [ необходимы разъяснения ] Национальной ассамблеи взять на себя ответственность правительства в тот момент, который он сочтет подходящим, и только если он сочтет это подходящим. Он должен сделать это лично. Он может сделать это, как только текст будет представлен, предотвращая любые дебаты. Чаще всего он позволяет проводить дебаты и, возможно, вносить поправки в законодательный текст.
Правила Ассамблеи позволяют правительству просить о внесении поправки, другими словами, отложить обсуждение на более позднее время (статья 95). Если тем временем происходит принятие ответственности, это обсуждение не происходит. Таким образом, правительство может избежать поправок, которые оно не поддерживает, но которые может поддержать Ассамблея, а также поправок, внесенных с отсрочкой. Когда обязательство ответственности фактически принято, вернуться к ранее принятым мерам уже невозможно. Однако текст, который взяло на себя правительство, может, с другой стороны, поддержать меры, которые были отложены.
Он также может содержать поправки к первоначальному законодательству, независимо от того, были ли они внесены исполнительной властью или представляют собой поправки законодательного органа, которые администрация решила сохранить. Принятие на себя ответственности может также распространяться только на часть текста, и в этом случае обсуждение остальных статей продолжается в обычном порядке.
Как только правительство берет на себя ответственность за текст, дебаты по нему окончательно прекращаются. Для внесения вотума недоверия предоставляется двадцатичетырехчасовая отсрочка. Единственная разница между таким вотумом недоверия, который считается «спровоцированным», и «спонтанным» вотумом недоверия согласно подпункту 2 состоит в том, что спровоцированное вотум недоверия не учитывается в установленном пределе количества предложений, которые депутат может подписать. в ходе сессии. Остальные положения подпункта 2, подписание десятой частью членов Ассамблеи, отсрочка перед голосованием и принятие абсолютным большинством членов Ассамблеи, применяются.
Обычно вотум недоверия вносится в ответ на использование правительством 49.3. В случае принятия предложение влечет за собой отклонение текста закона и отставку правительства. Такого никогда не происходило, и программа 49.3 оказалась очень эффективной для исполнительной власти. Однако только Национальное собрание должно принять это предложение, а не весь парламент. Связь между двумя собраниями, предусмотренная статьей 45 конституции, осуществляется в обычном порядке.
Исполнительная власть часто несколько раз заявляет о своей приверженности одному и тому же тексту: сначала при первом чтении, затем к тексту, подготовленному комиссией, которая пытается согласовать версии, принятые Сенатом и Ассамблеей, и, наконец, при окончательном чтении, что позволит преодоление любой оппозиции в Сенате. Количество обязательств по бюджетному законодательству может быть выше, поскольку первая часть, касающаяся поступлений и балансирования бюджета, должна быть принята до любого обсуждения деталей распределения статей. Это может привести при одном прочтении закона к двум обязательствам ответственности. Например, при принятии бюджета 1990 года статья 49.3 использовалась в общей сложности пять раз. [ нужна цитата ]
Процедура раздела 49.3 использовалась премьер-министрами 92 раза с 1958 года. В столбце «Месяцы» указана продолжительность пребывания лидера на посту. [45]
Раздел 49.3 был задуман в то время, когда парламент часто делился на множество недисциплинированных партий. Эта ситуация исчезла после выборов в законодательные органы 1962 года. Новая процедура более эффективна, поскольку законодатели предпочтут не голосовать за отставку правительства, даже если они выступают против рассматриваемого закона, потому что они опасаются формы политического самоубийства. в глазах избирателей.
Различные факторы могут привести к использованию этого раздела:
С 1958 года эта практика применялась более 90 раз. [47] Он использовался для различных текстов без предпочтения какой-либо теме. [48] Тексты все еще рассматриваются Конституционным советом и Сенатом. Статья 49.3 используется для более эффективного и прямого подхода к вопросу, если возникает какой-либо из вышеуказанных факторов.
Традиционно статья 49.3 обычно оспаривается членами оппозиционных партий исполнительной власти. Некоторые политики считают, что статья направлена против демократии и демократических дебатов. Франсуа Олланд, тогда еще не президент, в феврале 2006 года назвал это «жестокостью» и «препятствием на пути к демократии». [49] Мартина Обри описывает это как «против демократических дебатов». [50] Мануэль Вальс, тогдашний премьер-министр Франсуа Олланда, описывает это как имеющее извращенные последствия. [51] Это не помешало им использовать его больше, чем кто-либо за последние 20 лет. [ временные рамки? ]
Самая большая критика статьи 49.3 была связана с балансом между исполнительной и законодательной властью. Однако в этой критике следует учитывать нюансы, поскольку голос депутатов все еще можно услышать через вотум недоверия. Действительно, если будет принят вотум недоверия, исполнительная власть, скорее всего, распустит собрание и, таким образом, даст гражданам возможность высказать свое мнение по этому вопросу посредством выборов депутатов. [52]
Критика этой статьи также касается мотивов ее использования и множества причин ее использования. Действительно, некоторые академики утверждают, что для того, чтобы статья 49.3 соответствовала статье 24.1 конституции об общей воле, причины, лежащие в основе статьи 49.3, должны быть ограничены определенными сферами действия. Это будет сделано для того, чтобы ограничить злоупотребление этой статьей и убедиться в том, что политические мотивы ее использования необходимы. Эти мотивы будет оценивать Конституционный совет. Проблема будет заключаться в том, что мотивы недостаточно заявлены и ясны и приведут к субъективному восприятию законопроекта. [53]
Премьер-министр может попросить Сенат одобрить заявление об общей политике. В отличие от вотума доверия, заявления общей политики не влекут за собой ответственности правительства.
Эта статья была первоначально переведена из французской статьи Википедии fr: Статья 49 Конституции Французской Республики.