Федеральная комиссия по регулированию энергетики ( FERC ) — независимое агентство правительства США , которое регулирует межштатную передачу и оптовую продажу электроэнергии и природного газа , а также регулирует цены на межштатную транспортировку нефти по трубопроводам . FERC также рассматривает предложения по строительству межштатных газопроводов, проектов по хранению природного газа и терминалов сжиженного природного газа (СПГ), а также лицензирует нефедеральные гидроэнергетические проекты.
FERC была создана Конгрессом США в 1977 году после нефтяного кризиса 1973 года . FERC является независимым агентством, несмотря на то, что является частью Министерства энергетики США . Ее возглавляют пять комиссаров, кандидатуры которых выдвигает президент США и утверждает Сенат США . В состав комиссии в любой момент времени может входить не более трех комиссаров от одной политической партии. [1]
В обязанности FERC входит следующее:
FERC — это крупное независимое регулирующее агентство в составе Министерства энергетики США , которое участвует в надзоре за бизнесом. [ 2] : 12 Президент и Конгресс обычно не пересматривают решения FERC, но эти решения могут быть пересмотрены федеральными судами . FERC является самофинансируемой организацией, поскольку Конгресс устанавливает свой бюджет посредством ежегодных и дополнительных ассигнований, а FERC уполномочена собирать доходы для возмещения казначейству США своих ассигнований посредством ежегодных сборов с регулируемых ею отраслей природного газа, нефти и электроэнергии. [3]
FERC независима от политической структуры Министерства энергетики, поскольку деятельность FERC «не подлежит дальнейшему рассмотрению министром [энергетики] или любым должностным лицом или сотрудником Министерства». [4] Однако Министерство энергетики может участвовать в разбирательствах FERC в качестве третьей стороны.
FERC содействовала добровольному формированию региональных организаций по передаче электроэнергии (RTO) и независимых системных операторов (ISO) для устранения возможности необоснованной дискриминации при доступе к электросетям ; она приняла ключевые решения, расширяющие ее собственные полномочия в региональном и межрегиональном планировании передачи электроэнергии и распределении затрат посредством знаковых приказов № 1000, 1920, 1977 и 2023.
FERC расследовала предполагаемые манипуляции рынком электроэнергии со стороны Enron и других энергетических компаний, а также их роль в калифорнийском энергетическом кризисе . FERC собрала более 6,3 млрд долларов с участников калифорнийского рынка электроэнергии путем урегулирования. [5] После принятия Закона об энергетической политике 2005 года FERC наложила посредством урегулирования и постановлений более 1 млрд долларов в виде гражданских штрафов и возврата несправедливой прибыли для устранения нарушений антирыночных манипуляций и других правил.
FERC регулирует около 1600 гидроэнергетических проектов в США. Она в значительной степени отвечает за выдачу разрешений на строительство большой сети межгосударственных газопроводов. FERC также тесно сотрудничает с Береговой охраной США для проверки безопасности, надежности и воздействия на окружающую среду предлагаемых терминалов СПГ и связанных с ними перевозок.
FERC состоит из пяти комиссаров, которые назначаются президентом и утверждаются сенатом на пятилетние сроки. Президент назначает одного из комиссаров председателем FERC, административным руководителем агентства. FERC является двухпартийным органом; не более трех комиссаров могут быть представителями одной и той же политической партии. Комиссары могут оставаться на своем посту после окончания срока полномочий, если преемник еще не утвержден, до конца текущей сессии Конгресса. Комиссары:
Федеральная энергетическая комиссия (FPC), предшественница FERC, была создана Конгрессом в 1920 году, чтобы позволить членам кабинета министров координировать развитие федеральной гидроэнергетики.
В 1935 году FPC был преобразован в независимое регулирующее агентство с пятью членами, назначенными президентом и утвержденными сенатом . FPC был уполномочен регулировать как гидроэнергетику, так и межгосударственную электроэнергию.
В 1938 году Закон о природном газе предоставил FPC юрисдикцию над межштатными трубопроводами природного газа и оптовыми продажами. В 1942 году эта юрисдикция была расширена, чтобы охватить лицензирование большего количества объектов природного газа. В 1954 году решение Верховного суда по делу Phillips Petroleum Co. против Wisconsin распространило юрисдикцию FPC на все продажи природного газа со скважин в межштатной торговле.
В ответ на нефтяной кризис 1973 года Конгресс принял Закон об организации Министерства энергетики в 1977 году , чтобы объединить различные связанные с энергетикой агентства в Министерство энергетики . Конгресс настоял на сохранении отдельного независимого регулирующего органа, и FPC была переименована в Федеральную комиссию по регулированию энергетики (FERC), сохранив свой независимый статус в рамках министерства. [8] Его самым основным мандатом было «определять, были ли оптовые цены на электроэнергию несправедливыми и необоснованными, и, если это так, регулировать ценообразование и требовать возмещения завышенных цен плательщикам налогов». [9] FERC также получила дополнительную ответственность за рассмотрение апелляций по определениям контроля цен на нефть DOE и проводить все «запротоколированные» слушания для DOE. [10] В результате в DOE нет судей по административным делам . В качестве дополнительной защиты, когда Министерство энергетики предлагает правило, оно должно передать предложение в FERC, и FERC может взять на себя разбирательство, если FERC определит, что нормотворчество «может существенно повлиять» на вопросы, находящиеся в его юрисдикции. [11] Закон DOE также передал регулирование межштатных нефтепроводов от Комиссии по межштатной торговле в FERC. [12] Однако FERC утратила часть юрисдикции в отношении импорта и экспорта газа и электроэнергии.
В 1978 году FERC получила дополнительные обязанности по гармонизации регулирования продаж скважинного газа как на внутригосударственном, так и на межгосударственном рынках. FERC также администрировала программу по содействию новой когенерации и производству малой энергии в соответствии с Законом о политике регулирования коммунальных услуг 1978 года , который был принят как часть Национального закона об энергетике 1978 года . Национальный закон об энергетике включал Закон о политике в области природного газа 1978 года , который сократил сферу федерального ценового регулирования, чтобы повысить конкуренцию как в газовой, так и в электроэнергетической промышленности.
В 1989 году Конгресс прекратил федеральное регулирование цен на природный газ на устье скважин, приняв Закон о дерегулировании цен на природный газ на устье скважин 1989 года . [13]
В 1996 году FERC издала Приказ № 888, который стимулировал создание региональных организаций по передаче электроэнергии в Соединенных Штатах. Это повлияло на существующие электроэнергетические пулы, переименовав себя в независимых операторов передачи электроэнергии. Электроэнергетические компании в некоторых регионах начали выделять свои генерирующие блоки в отдельные компании, которые конкурировали на оптовом рынке электроэнергии, управляемом RTO. [14] После того, как FERC создала структуру для региональных организаций по передаче электроэнергии Приказом № 888, было одобрено несколько таких RTO. Ранее существовавший многоштатный энергопул под названием PJM (Пенсильвания, Джерси, Мэриленд), New York Independent System Operator (NYISO) и Independent Sysoperator New England (ISO-NE) были первыми последователями. Калифорния, при поддержке своих политиков штата и Конгресса, добивалась одобрения спорной схемы создания своей ISO, названной California ISO, со штаб-квартирой недалеко от Сакраменто, Калифорния. FERC одобрила ее без изменений, поскольку Калифорния предупредила, что не примет никаких изменений. Enron поручила одному из своих аналитиков политики выяснить, как извлечь максимальную выгоду из несовершенных правил, установленных для рынка электроэнергии Калифорнии. Enron добилась успеха со своими мошенническими рыночными транзакциями.
В 2001 году администрация Джорджа Буша-младшего пыталась предоставить FERC полномочия принудительного отчуждения собственности, чтобы обойти бюрократические процедуры на уровне штата и на местном уровне, которые часто замедляли размещение новых проектов по передаче электроэнергии. Это расширение полномочий вызвало самое яростное сопротивление со стороны Республиканской партии Буша, поскольку оно было расширением федеральной власти. Юридические баталии по этому вопросу завершились принятием в 2005 году Закона об энергетике ( Закона об энергетической политике 2005 года ), который был принят с одобрения демократов и республиканцев.
Закон об энергетической политике 2005 года расширил полномочия FERC по защите надежности и кибербезопасности основной энергосистемы посредством установления и обеспечения соблюдения обязательных стандартов, а также значительно расширил полномочия FERC по наложению гражданских штрафов на субъектов, которые манипулируют рынками электроэнергии и природного газа. Закон об энергетической политике 2005 года также предоставил FERC дополнительные обязанности и полномочия. Среди многих положений закона FERC было предоставлено так называемое право «backstop» по размещению, которое позволяет FERC отменять любой отказ от проектов по передаче со стороны государства в установленных коридорах перегрузки передачи «для расширения передачи в ограниченных регионах страны, сталкивающихся с ограничениями по передаче». [15] [16]
В 2010 году FERC издала Приказ № 1000, который потребовал от RTO создать региональные планы передачи и определить потребности в передаче на основе государственной политики. Были включены реформы распределения затрат, возможно, для снижения барьеров, с которыми сталкиваются недействующие разработчики передачи. [17]
В феврале 2018 года FERC издала Приказ № 841, который требовал, чтобы оптовые рынки были открыты для индивидуальных установок хранения, независимо от точки присоединения (передача, распределение или за счетчиком). [18] [19] Приказ был оспорен в суде государственными комиссиями по коммунальным услугам через Национальную ассоциацию уполномоченных по регулированию коммунальных услуг (NARUC) , Американскую ассоциацию общественной энергетики и другие, которые утверждали, что FERC превысила свою юрисдикцию, регулируя, как управляются местные распределительные и за счетчиком объекты, то есть не предоставляя отказ от доступа на оптовый рынок для объектов хранения энергии, расположенных на уровне распределения или за счетчиком. Апелляционный суд Соединенных Штатов (округ DC) вынес постановление в июле 2020 года, которое подтвердило Приказ 841 и отклонило жалобы заявителей. [20] [21] [22]
FERC издала Приказ № 2222 17 сентября 2020 года, позволяющий распределенным энергетическим ресурсам, таким как аккумуляторы и системы управления спросом, участвовать в региональных оптовых рынках электроэнергии. [23] [24] Операторы рынка представили первоначальные планы соответствия к началу 2022 года. [25] Верховный суд постановил в 2016 году в деле FERC против Electric Power Supply Ass'n , что агентство имеет полномочия регулировать транзакции по управлению спросом . [26]
28 июля 2023 года Федеральная комиссия по регулированию энергетики издала Приказ № 2023, который регулирует процесс присоединения, связывающий проекты возобновляемых источников энергии с крупномасштабной сетью. Среди прочих положений правило требует, чтобы планировщики передачи объединяли проекты в «кластеры» для целей утверждения регулирующими органами по принципу «первым готов, первым обслужен», который отдает приоритет наиболее хорошо изученным и полностью профинансированным проектам, прогнозирует передовые технологии и позволяет нескольким проектам совместно использовать новую единую точку присоединения. Оно также «устанавливает жесткие сроки и штрафы, если поставщики передачи не завершают исследования присоединения вовремя». [27]
13 мая 2024 года FERC издала приказы № 1920 и 1977. Первый приказ требует от коммунальных служб планировать на 20 лет вперед, чтобы предвидеть будущие региональные (но не межрегиональные) потребности в передаче, с пятилетними обновлениями, и сотрудничать в создании плана распределения затрат по умолчанию для предоставления государственным регуляторам. Он «предусматривает экономически эффективное расширение передачи, которая заменяется, когда это необходимо, известное как объекты передачи «правильного размера»», и он дает штатам больше возможностей для сотрудничества с коммунальными компаниями и разработчиками энергетических проектов, одновременно не позволяя штатам, которые получают выгоду от региональных проектов передачи, не платить за них. [28] [29] [30]
Последний приказ подтверждает полномочия FERC по размещению в коридорах электропередачи, представляющих национальный интерес , если регулирующий орган штата отрицает какую-либо свою собственную ответственность по размещению. Приказ создает Кодекс поведения заявителя для поощрения надлежащего взаимодействия с землевладельцами и добавляет отчеты о качестве воздуха, экологической справедливости и племенном взаимодействии в список требований для заявителей проектов. [31]
FERC подверглась критике и возросшей активности со стороны людей из сообществ, затронутых ее решениями об одобрении трубопроводов и связанных с ними проектов. [32] Они утверждают, что FERC «беспечно дает зеленый свет слишком многим трубопроводам, экспортным терминалам и другой газовой инфраструктуре» [32] и что структура FERC, в которой она возмещает свои ежегодные эксплуатационные расходы напрямую от субъектов, которые она регулирует, создает предвзятость в пользу выдачи сертификатов трубопроводов. [33] Некоторые из критиков сорвали несколько регулярных открытых заседаний Комиссии [34] и устроили пару недельных блокад штаб-квартиры FERC в Вашингтоне, округ Колумбия, чтобы донести свою точку зрения. [35] «Трубопроводы сталкиваются с беспрецедентным сопротивлением», — заметил комиссар ЛаФлер в Национальном пресс-клубе в своей речи в 2015 году. «У нас здесь ситуация». [36] [37] [38]
Решения FERC в таких случаях часто поддерживаются судами. В решении от 1 июля 2014 года No Gas Pipeline против Федеральной комиссии по регулированию энергетики Апелляционный суд США по округу Колумбия (DC Circuit) заявил, что заявители на строительство трубопровода вряд ли будут добиваться многих сертификатов, которые безнадежны. «Тот факт, что им обычно удается выбирать, тратить ли свои ресурсы на заявки, которые служат их собственным финансовым интересам, не означает, что агентство, которое признает достоинства таких заявок, предвзято», — заявил суд. [39] Другие напрямую оспаривали критиков FERC, указывая на то, что «FERC является созданием закона. Она следует осторожному административному пути регулирования только части природного газа, такой как межгосударственные трубопроводы и импортно-экспортные терминалы СПГ. Это регулирование включает в себя обширную экологическую экспертизу, проводимую на основе многих федеральных законов, принятых Конгрессом, подписанных президентом и рассмотренных и поддержанных Верховным судом США. Если бы агентство пошло по пути [предложенному этими критиками], решения FERC регулярно отменялись бы федеральными судами». [40]
Окружной суд Соединенных Штатов по округу Колумбия также отклонил дело, связанное с обвинениями в структурной предвзятости со стороны FERC. Истцы утверждали, что механизм финансирования Закона о бюджете Omnibus 1986 года требует, чтобы комиссия восстанавливала свой бюджет за счет пропорциональных сборов с регулируемых субъектов, тем самым делая FERC предвзятой в пользу отрасли, из которой она получает свое финансирование. Но в постановлении, вынесенном 22 марта 2017 года, суд заявил, что простой язык закона указывает на то, что FERC не контролирует свой собственный бюджет. «Бюджет Комиссии не может быть увеличен путем одобрения трубопроводов; вместо этого [закон] требует, чтобы Комиссия вносила коррективы для «устранения любого перевосстановления или недовосстановления». Если истцы недовольны выбранными Конгрессом ассигнованиями для Комиссии..., истцы могут обратиться к своим законодательным представителям». [33]
В Нью-Джерси одобрение FERC трубопровода PennEast было встречено широкой критикой со стороны экологических групп, которые назвали это решение крайне партийным. «FERC в очередной раз продемонстрировала свою огромную предвзятость и партнерство с трубопроводной отраслью», — сказала Майя ван Россум, лидер Delaware Riverkeeper Network. Дуг О'Мэлли, президент Environment New Jersey, назвал одобрение FERC трубопровода «катастрофой». Дэвид Прингл, директор государственной кампании Clean Water Action и кандидат в Конгресс 2018 года, предположил, что FERC служит партийным интересам, а не интересам жителей Нью-Джерси, заявив: «FERC должна помнить, что она работает для жителей Соединенных Штатов, а не для PennEast». [41] Эта критика была необоснованной, поскольку 10 июля 2018 года Апелляционный суд округа Колумбия отклонил утверждение Delaware Riverkeeper Network и Майи ван Россум о том, что у FERC есть стимул выдавать сертификаты на трубопроводы, поскольку она собирает свои эксплуатационные расходы с регулируемых сторон. Поддержав решение суда низшей инстанции, Окружной суд округа Колумбия также отклонил иск Delaware Riverkeeper Network против использования FERC постановлений о взимании платы для соблюдения установленных законом сроков рассмотрения заявлений о повторном слушании. [42]
Однако Окружной суд округа Колумбия предоставил дополнительные указания относительно процедур Комиссии, заявив, что в одном случае FERC не рассмотрела совокупное воздействие на окружающую среду четырех проектов, которые были отдельно предложены одним и тем же трубопроводом. Окружной суд округа Колумбия постановил, что проекты не были финансово независимыми и представляли собой «единый трубопровод», который был «линейным и физически взаимозависимым», поэтому совокупное воздействие на окружающую среду должно было рассматриваться одновременно. [43] В отдельном решении Окружной суд округа Колумбия позже поддержал проведение комиссией отдельных экологических оценок, когда он пояснил, что «критическим» фактором было то, что все проекты трубопровода либо строились, либо ожидали рассмотрения в FERC для экологической экспертизы в одно и то же время, отметив, что проекты не пересекались во времени. [44] Кроме того, в другом случае Окружной суд округа Колумбия поддержал использование комиссией отдельной экологической оценки, когда она рассудила, что спорные проекты были «несвязанными» и не зависели друг от друга для их обоснования. [45] Это руководство позволило FERC рассмотреть дополнительные претензии о неправильной сегментации. [46]
Руководители FERC неоднократно подчеркивали с начала возросшей активности, что правильным способом противодействия предлагаемому новому инфраструктурному проекту является участие в соответствующем разбирательстве путем подачи комментариев и участия в сессиях общественного обсуждения, посещениях объектов и совещаниях по определению масштабов проекта, поскольку решения FERC могут быть обжалованы в Верховном суде.
В некоторых регионах страны государственная комиссия по коммунальным услугам и регулируемая FERC Региональная организация по передаче электроэнергии действуют в одинаковых условиях (например, в штате Нью-Йорк ). Там, где это происходит, политики штата и FERC часто сталкиваются по поводу степени федеральной власти и влияния в штате.
Планирование и размещение государственных и возобновляемых электростанций и коммерческих линий электропередачи может быть спорным, поскольку процесс планирования должен проходить через обе организации. Например, в штате Нью-Йорк любое крупное (более 20 МВт для NYISO или 2 МВт для государственного комитета по размещению) генерирующее или коммерческое передающее предприятие должно проходить как через процесс планирования NYISO, который работает как минимум на двухгодичном цикле с инклюзивным пулом классов года новых проектов, оцениваемых одновременно, так и через процесс размещения государственного совета по размещению электростанций и окружающей среды. До формирования NYISO процесс планирования в основном определялся государственным советом по размещению (хотя у пула электростанций коммунальных служб могла быть своя собственная закрытая сессия планирования), а крупные проекты по генерации разрабатывались самими коммунальными службами. [47] [48] Процесс двойного планирования дает возможность другим участникам рынка затягивать процесс юридически, не включая другие государственные и/или федеральные экологические, торговые (если запрашивается международное соединение с Канадой) и местные процессы сертификации и регулирования, которые необходимо выполнить.
Аналогичное противоречие касается различных вопросов оптового рынка электроэнергии в рамках RTO, когда государственная комиссия по коммунальным услугам утверждает, что ее розничные плательщики тарифов (в рамках государственного регулирования) будут затронуты решениями и реформами заинтересованных сторон оптового рынка (в рамках регулирования на федеральном уровне). Напротив, до формирования NYISO в 1999 году в Нью-Йорке оптовые цены на электроэнергию устанавливались в рамках разбирательства по тарифам коммунального предприятия штата. Примерами спорных вопросов в Нью-Йорке являются разработка NYISO смягчения со стороны покупателя (ценовых порогов) на своем рынке мощности, [49] спецификации прокси-пиковых блоков во время сброса кривой спроса (что помогает устанавливать цены на рынке мощности), [50] [51] предоставление штатом кредитов с нулевыми выбросами атомным электростанциям, участвующим в оптовом рынке, [52] и создание новой зоны мощности в рамках политических инициатив штата и владельца передачи .
FERC сталкивается с несколькими судебными исками из-за одобрения проектов строительства трубопроводов, что, по словам критиков, равносильно резиновому штампу, который, в свою очередь, обеспечивает солидные нормы прибыли и полномочия принудительного отчуждения частной собственности для изъятия частной собственности без надлежащей проверки того, служат ли они истинной общественной цели.