Управление по бюджетной ответственности ( OBR ) — это вневедомственный государственный орган, финансируемый Казначейством Великобритании , который предоставляет независимые экономические прогнозы и независимый анализ государственных финансов.
Он был официально создан в мае 2010 года после всеобщих выборов и получил статус законодательного органа в 2011 году. Это один из растущего числа официальных независимых финансовых наблюдателей по всему миру. [1]
Ричард Хьюз, бывший директор по фискальной политике Министерства финансов Ее Величества , занимает пост главы с октября 2020 года. [2]
OBR изучает и отчитывается об устойчивости государственных финансов, а также предоставляет анализ и прогнозы по экономике на момент принятия бюджета правительства Великобритании и весенних заявлений . [1]
Функции и обязанности OBR изложены в Законе 2011 года. [3] У него есть четыре основные обязанности: [1]
OBR выпускает пятилетние прогнозы экономики и государственных финансов дважды в год. Прогнозы сопровождают бюджетное заявление канцлера и весеннее заявление и включают влияние любых налоговых и расходных мер, объявленных канцлером . Подробная информация о прогнозах изложена в публикациях Economic and financial outlook (EFO). [4] Ежегодный отчет об оценке прогноза (FER) [5] , публикуемый каждую осень, рассматривает, как прогнозы EFO сравниваются с последующими результатами. OBR опубликовал материал, описывающий его подход к прогнозированию экономики [6] и государственных финансов, [7] и используемую им макроэкономическую модель. [8]
OBR использует свои прогнозы государственных финансов для оценки деятельности правительства по отношению к его фискальным целям. Правительство поставило перед собой две среднесрочные фискальные цели: во-первых, фискальный мандат для циклически скорректированного текущего бюджета, который должен быть ниже 2 процентов ВВП к 2020-21 годам, и, во-вторых, дополнительная цель, чтобы чистый долг государственного сектора снизился как доля ВВП в 2020-21 годах. [9] В Экономических и фискальных перспективах OBR оценивает, имеет ли правительство более 50 процентов вероятности достижения этих целей при текущей политике. Учитывая неопределенность, присущую всем фискальным прогнозам, OBR также проверяет, насколько надежно это суждение, используя исторические данные, анализ чувствительности и альтернативные сценарии.
OBR проводит проверку и анализ калькуляции расходов Министерства финансов на налоги и социальные нужды. В ходе подготовки к бюджету и весеннему заявлению OBR подвергает проекты правительственных калькуляций расходов на налоги и расходы детальному анализу. Затем они указываются в EFO и документах по калькуляции расходов Министерства финансов, при этом OBR указывает, одобряет ли он калькуляции расходов, которые правительство в конечном итоге публикует в качестве разумных центральных оценок. OBR также присваивает каждой сертифицированной калькуляции рейтинг неопределенности на основе качества данных, моделирования и поведенческого ответа. [10] В марте 2014 года OBR опубликовал информационный документ, описывающий его роль в калькуляции расходов на политику и то, как они вписываются в процесс прогнозирования. [11]
В 2022 году OBR, в частности, не был запрошен для фискального форс-каста недолговечным министерством Трасс до объявления его в конечном итоге спорного мини-бюджета тогдашним канцлером казначейства Кваси Квартенгом , который содержал большое количество налоговых льгот. Мини-бюджет в конечном итоге оказал негативное влияние на британскую экономику, резко снизив рыночную стоимость фунта и вынудив правительство во главе с Трассом сделать разворот в большинстве объявлений, сделанных в мини-бюджете, с увольнением Квартенга и заменой его Джереми Хантом на посту канцлера. Решение министерства Трасс проигнорировать OBR и проводить крупные налоговые льготы было и остается широко высмеянным политическим истеблишментом и некоторыми деятелями британских СМИ. Мини-бюджет в конечном итоге спровоцировал начало правительственного кризиса , в результате которого Трасс был вынужден уйти в отставку и был заменен Риши Сунаком на посту премьер-министра всего через 49 дней пребывания в должности. [12] [13]
OBR также оценивает долгосрочную устойчивость государственных финансов. Его ежегодный отчет о фискальной устойчивости [14] излагает долгосрочные прогнозы для различных категорий расходов, доходов и финансовых транзакций и оценивает, предполагают ли они устойчивый путь для государственного долга. Отчет о фискальной устойчивости также анализирует состояние баланса государственного сектора с использованием как традиционных показателей национальных счетов, так и счетов правительства в целом, подготовленных с использованием принципов коммерческого учета.
В октябре 2015 года парламент Великобритании одобрил пересмотренную Хартию бюджетной ответственности, которая потребовала от OBR выпускать отчет о фискальных рисках не реже одного раза в два года, а от правительства — официально реагировать на него в течение года после публикации. [15] В июле 2017 года OBR опубликовал обзор рисков, связанных с экономикой и финансовой системой, налоговыми поступлениями, государственными расходами и балансом, а также включил в него фискальный стресс-тест. [16]
В дополнение к этим основным обязанностям правительство попросило OBR спрогнозировать поступления в Шотландии по четырем налогам, которые были переданы шотландскому правительству с апреля 2015 года: шотландская ставка подоходного налога, гербовый сбор, земельный налог, налог на захоронение отходов и сбор на агрегаты. [17] После принятия Закона о Шотландии 2016 года OBR также спрогнозировал пошлину на авиапассажиров в Шотландии и аспекты шотландского социального обеспечения, которые будут переданы. [18] OBR публикует эти прогнозы с марта 2012 года вместе с прогнозами доходов Великобритании. [19] OBR имеет взаимную установленную законом обязанность сотрудничать с Шотландской фискальной комиссией в подготовке прогнозов переданных шотландских налогов и расходов на социальное обеспечение. [20] В командном документе, опубликованном вместе с законопроектом Уэльса 2014 года, правительство попросило OBR подготовить прогнозы для переданных валлийских налогов. [21] С декабря 2014 года OBR прогнозирует валлийскую ставку подоходного налога, гербового сбора, налога на землю, налога на свалки и сбора на агрегаты. С апреля 2019 года OBR предоставляет правительству Уэльса независимую проверку своих прогнозов.
В марте 2014 года Хартия бюджетной ответственности была изменена, чтобы включить новый предел расходов на социальное обеспечение наряду с фискальным мандатом правительства. [22] Предел социального обеспечения от марта 2014 года устанавливает предел суммы, которую правительство может потратить на определенные пособия по социальному обеспечению в период с 2015-16 по 2018-19 годы. Предел социального обеспечения был скорректирован в декабре 2015 года [15] и реструктурирован в январе 2017 года. [9] Текущий предел установлен в соответствии с прогнозом OBR от ноября 2017 года по расходам на социальное обеспечение в 2022-2023 годах с корректировками, внесенными Казначейством Ее Величества в марте и октябре 2018 года. Предел предшествует «путь» с растущей погрешностью до 3 процентов в целевом году. OBR отвечает за формальную оценку расходов в соответствии с потолком и пределом благосостояния при первом бюджетном или фискальном обновлении каждого нового парламента и мониторинг расходов в соответствии с траекторией и пределом при каждом бюджетном и фискальном обновлении перед формальной оценкой потолка. В рамках этой функции OBR должен подготовить прогноз расходов на благосостояние в рамках потолка в своем Экономическом и фискальном прогнозе. Потолок благосостояния означает, что если расходы превышают определенный предел, то необходимо предпринять меры политики или изменить уровень потолка, а также получить одобрение парламента. OBR должен оценить, вызваны ли расходы на благосостояние сверх потолка изменениями в прогнозе или дискреционными изменениями политики. OBR также поручено подготовить ежегодный отчет о тенденциях в расходах на благосостояние. [23]
OBR проводит множество исследовательских проектов в течение года. Он публикует информационные материалы [24] , чтобы информировать общественность о своей работе, и предоставляет в тот же день брифинг по статистике государственных финансов. [25] Члены Комитета по бюджетной ответственности [1] и сотрудники OBR также выступают с докладами и презентациями на внешних мероприятиях. Роберт Чот обсудил роль OBR и изменения, которые он сделал после первых трех лет своего существования, в лекции под названием «Британский фискальный сторожевой пес: взгляд из питомника» 9 мая 2013 года. [26] Его деятельность ежегодно подводится итог в его ежегодных отчетах. [27]
Консервативная партия ранее создала теневую организацию OBR в оппозиции в декабре 2009 года. [28] Придя к власти после всеобщих выборов 2010 года , канцлер Джордж Осборн объявил о формировании органа в своей первой официальной речи. Он раскритиковал экономические и фискальные прогнозы предыдущего лейбористского правительства и объявил, что OBR будет нести ответственность за их публикацию независимо от правительства в будущем. [29] Целью, лежащей в основе его создания, было предоставление независимой оценки национальных государственных финансов до чрезвычайного бюджета коалиционного правительства в июне 2010 года, в котором были изложены размер и темпы плана фискальной консолидации, унаследованного от уходящей администрации. [26] Роль Управления заключается в том, чтобы консультировать, сможет ли объявленная политика правительства достичь своих целей [30]
Первоначально OBR возглавлял сэр Алан Бадд , который вместе с Джеффри Диксом и Грэмом Паркером сформировал Комитет по бюджетной ответственности. [31] Бадд был одним из основателей MPC ; Дикс был главным экономистом Novus Capital и бывшим главным экономистом Королевского банка Шотландии ; а Паркер возглавлял группу финансов государственного сектора Казначейства . Остальная часть первоначальной команды состояла из восьми сотрудников, прикомандированных из Казначейства. [30] Первоначальная команда предоставила рекомендации канцлеру относительно роли постоянного OBR. [32]
OBR подготовил свой первый прогноз государственных финансов незадолго до бюджета на июнь 2010 года, а второй — в бюджете на июнь, включив влияние недавно объявленных мер. Колин Тэлбот , председатель кафедры государственной политики и управления в Manchester Business School и советник казначейства по государственным расходам, усомнился в надежности новой организации. Он сказал, что орган не может быть создан вовремя, чтобы оценить прогнозы в бюджете Соединенного Королевства на июнь 2010 года . По его мнению, OBR не будет достаточно независимым от политиков или исполнительной власти , чтобы исключить политику из принятия экономических решений. [30] Офис внес корректировки в свои прогнозы за неделю до бюджета на июнь 2010 года. Они считались политически благоприятными для коалиционного правительства и, таким образом, ставили под сомнение его независимость. [33]
В июле 2010 года было объявлено, что Бадд не продолжит свою работу после истечения срока его первоначального трехмесячного контракта. [34] [35] Financial Times сообщила: «Его уход был ожидаемым, и сэр Алан в частном порядке дал понять, что он никогда не намеревался занимать пост председателя OBR в течение чего-либо, кроме короткого периода. Его контракт охватывал чрезвычайный бюджет, оставляя достаточно времени после этого, чтобы консультировать по законодательству, необходимому для создания OBR на постоянной основе». [36] Среди предположений о его преемнике были Рейчел Ломакс , Джон Гив , Эндрю Дилнот , Роберт Чот , Майкл Шолар и Рут Ли . [37] [38]
В сентябре 2010 года канцлер Джордж Осборн объявил, что Роберт Чот назначен новым председателем Комитета по бюджетной ответственности (BRC). Двумя другими членами BRC были профессор сэр Стивен Никелл , бывший член Комитета по денежно-кредитной политике Банка Англии , и Грэм Паркер CBE, который ранее возглавлял группу финансов государственного сектора Казначейства . [1] Также был создан Совет по надзору, в который вошли три члена BRC и два внешних члена Кейт Баркер и лорд Терри Бернс , исполняющие обязанности неисполнительных директоров.
Закон о бюджетной ответственности и национальном аудите 2011 года придал ОБР статус законодательно закрепленного . [3]
С момента своего создания в 2010 году OBR пересматривался несколько раз:
Чот, Никелл и Паркер были переназначены на вторые сроки в сентябре 2015 года [43] , ноябре 2013 года [44] и октябре 2014 года [45] соответственно.
В январе 2017 года профессор сэр Чарльз Бин , бывший заместитель управляющего по денежно-кредитной политике Банка Англии , сменил Никелла на посту экономического эксперта в BRC. [46] А в сентябре 2018 года бывший руководитель аппарата OBR Энди Кинг сменил Паркера на посту фискального эксперта в комитете. [47] В январе 2022 года Дэвид Майлз , бывший внешний член Комитета по денежно-кредитной политике Банка Англии и главный экономист по Великобритании в Morgan Stanley , сменил Бина на посту экономического эксперта в BRC. [48]
Сэр Кристофер Келли сменил Кейт Баркер на посту неисполнительного члена OBR и председателя Совета по надзору в июне 2017 года. [49] В следующем году, в июне 2018 года, Бронвин Кертис OBE присоединилась в качестве неисполнительного члена и председателя Подкомитета по аудиту, заменив лорда Терри Бернса. [47]
В октябре 2020 года Роберта Чота сменил Ричард Хьюз. [2]
Три члена Комитета по бюджетной ответственности (BRC), назначаемые канцлером казначейства после слушаний по назначению в Комитете казначейства, возглавляют OBR. Они несут исполнительную ответственность за выполнение основных функций OBR, включая ответственность за суждения, выносимые в его прогнозах. Они:
Совет по надзору OBR обеспечивает наличие эффективных механизмов для обеспечения гарантий управления рисками, руководства и внутреннего контроля. Он состоит из трех членов BRC и двух неисполнительных членов, Бронвин Кертис OBE и сэра Кристофера Келли . [1]
Консультативная группа экономических и фискальных экспертов OBR регулярно встречается для консультирования OBR по программе работы и аналитическим методам. В настоящее время членами являются представители Банка Англии , Института фискальных исследований , академических кругов и других органов. [52]
BRC поддерживаются в своей работе постоянным персоналом OBR из 31 государственного служащего во главе со Стивом Фаррингтоном. Персонал работает в командах, охватывающих:
Официальные права и обязанности ОБР изложены в пяти документах:
Закон о бюджетной ответственности и национальном аудите [3] устанавливает первостепенную обязанность OBR проверять и отчитываться об устойчивости государственных финансов. Он также предоставляет OBR полную свободу действий в выполнении своих обязанностей, при условии, что эти обязанности выполняются объективно, прозрачно и независимо и учитывают политику действующего правительства, а не альтернативную политику.
В Уставе [9] изложена независимость ОБР, которая включает полную свободу действий в принятии решений:
Устав [9] также определяет материал, который OBR должен включать в свои прогнозы, и дает канцлеру право определять продолжительность прогнозного горизонта — при условии, что он составляет не менее пяти лет. Устав гласит, что правительство остается ответственным за политические решения и сметы, а OBR «не должен предоставлять нормативные комментарии относительно конкретных достоинств правительственной политики». Он также дает OBR право доступа ко всей правительственной информации, которая может ему обоснованно потребоваться для выполнения его обязанностей. Согласно Меморандуму о взаимопонимании, если невозможно достичь соглашения, вопросы могут быть переданы председателю OBR и постоянным секретарям по мере необходимости. [26]
Как вневедомственный государственный орган под эгидой Казначейства , OBR формально подотчетен Комитету по казначейству Палаты общин. Эта подотчетность парламенту включает ряд элементов:
Механизмы управления и менеджмента OBR более подробно изложены в Рамочном документе, составленном Казначейством и согласованном с OBR. В нем описываются цели OBR, как он подотчетен Парламенту и Канцлеру, его управление и структура, обязанности бухгалтера, содержание годового отчета, механизмы аудита, а также его процессы управления и бюджетирования. [56]
Меморандум о взаимопонимании устанавливает согласованные рабочие отношения между OBR, HM Revenue and Customs, Department for Work and Pensions и HM Treasury. Он устанавливает договоренности, необходимые для эффективной работы, охватывая ключевые обязанности каждого учреждения, координацию процесса прогнозирования и процесс обмена информацией. [54]
Наряду с законопроектом о Шотландии 2012 года, в котором излагались планы по передаче налогов шотландскому парламенту, правительство подготовило приказ, в котором просило OBR подготовить прогнозы по шотландскому подоходному налогу, гербовому сбору на землю, налогу на захоронение отходов и сбору на совокупные доходы. [17] С тех пор OBR публикует шотландские налоговые прогнозы вместе с каждым экономическим и фискальным прогнозом. [19] В апреле 2015 года правительство полностью передало гербовый сбор и налог на захоронение отходов Шотландии. После принятия Закона о Шотландии 2016 года OBR теперь также прогнозирует шотландский сбор на авиапассажиров и аспекты шотландского социального обеспечения, которые будут переданы. [18]
Закон о Шотландской фискальной комиссии парламента Шотландии 2016 года учредил Шотландскую фискальную комиссию (SFC), которая имеет установленные законом полномочия по подготовке независимых прогнозов для шотландской экономики, налоговых доходов шотландского правительства и переданных расходов на социальное обеспечение. [57] В январе 2019 года SFC и OBR подписали Меморандум о взаимопонимании, чтобы формализовать совместную работу двух организаций. [58]
В документе Command Paper, опубликованном вместе с законопроектом Wales Bill 2014, правительство потребовало, чтобы OBR выпускал валлийские прогнозы вместе с каждым экономическим и фискальным прогнозом. С декабря 2014 года OBR прогнозирует валлийскую ставку подоходного налога, гербового сбора на землю, налога на свалки и совокупного сбора. [21]
С апреля 2019 года OBR предоставляет правительству Уэльса независимую проверку своих прогнозов.
OBR сотрудничает с правительством Уэльса, чтобы гарантировать, что оно может использовать всю необходимую информацию при составлении налоговых прогнозов в Уэльсе, и согласовало Меморандум о взаимопонимании. [59]
Достигнуто соглашение о передаче корпоративного налога в Северную Ирландию, хотя точные сроки остаются неопределенными. [60]
OBR был членом Сети независимых фискальных институтов ЕС , созданной ЕС в сентябре 2015 года, прежде чем выйти из нее после Brexit.
Он также принимает участие в работе сети парламентских бюджетных управлений и независимых фискальных учреждений ОЭСР . [61]