Земство ( рус . земство , IPA: [ˈzʲɛmstvə] , мн. ч. земства, zemstva) [а] было институтом местного самоуправления , созданным в ходе крестьянской реформы 1861 года , проведенной в Российской империи императором Александром II . Николай Милютин разработал идею земства, и первые земские законы вступили в силу в 1864 году. После Октябрьской революции земская система была закрыта большевиками и заменена многоуровневой системой рабочих и крестьянских советов (« советов »).
Система выборных органов местного самоуправления в Российской империи была представлена на низовом уровне миром и волостью и была продолжена, что касается 34 губерний старой России, в выборных уездных и губернских собраниях (земствах). Целью земской реформы было создание местных органов самоуправления на выборной основе, обладающих достаточными полномочиями и независимостью для решения местных хозяйственных вопросов. [1] Собрания могли назначать депутатов для выполнения распоряжений и поручений в ответ на вопросы, рассматриваемые земством. [2]
Александр II учредил эти органы в 1864 году: по одному для каждого уезда и по одному для каждой губернии или губернии. Закон о создании земств обозначил 14 задач, которые должно было выполнить каждое земство. [3]
Они состояли из земского собрания и исполнительного совета ( земской управы ), назначаемого первым. Совет состоял из пяти классов членов:
Дворяне получили больший вес при голосовании за земство, хотя дворяне составляли незначительное меньшинство населения. [4] [5] Окружные земства должны были иметь 40% избранных крестьянами членов своего собрания, но губернские собрания избирались из уезда без такой квоты. Это привело к гораздо более низкому представительству крестьян на губернском уровне. [6] [7]
Лица моложе 25 лет, находящиеся под следствием, осужденные преступники и иностранцы не имели права быть членами земств. [8] Женщины, владевшие достаточным имуществом, чтобы получить место в земстве, могли назначить доверенное лицо мужского пола, чтобы голосовать за них. [9] К 1913 году 20-40% имеющих право голоса избирателей в Тульской области составляли женщины в зависимости от выборов. Женщинам было фактически отказано в праве быть депутатами, что было подтверждено де-юре в 1903 году. [10]
Перед каждыми выборами списки избирателей, имеющих право голоса для данного земства, публиковались для общественного обсуждения. Избиратели могли быть исключены земством или добавлены в список на основе общественного обсуждения. Избиратели должны были лично присутствовать, чтобы проголосовать за кандидатов, которые были самовыдвинуты. Избирательным органам не разрешалось давать указания о том, как кандидаты должны действовать после избрания. Губернатор мог возражать против разбирательства и приостанавливать избирательные решения. Избирательная реформа 1890 года привела к созданию отдельных избирательных органов для дворянских и недворянских избирателей. В это время духовенство, евреи и неземлевладельческие крестьяне были лишены права голоса на земских выборах. Частично мотивацией избирательной реформы было сокращение землевладения дворян, что привело к тому, что дворян стало слишком мало для заполнения депутатских и ассамблеистских ролей. Эти избирательные реформы сократили размер ассамблей и число депутатов на 20-30%. [11]
Земские собрания собирались не реже одного раза в год не более чем на двадцать дней. Чрезвычайные собрания земства требовали разрешения министра внутренних дел и могли рассматривать только те конкретные вопросы, которые министр разрешал им. Провинциальные собрания открывались и закрывались местным губернатором, в то время как уездные собрания открывались и закрывались предводителем дворянства . Эти земства обычно создавали небольшое количество делегаций для обработки решений, которые принимало собрание. Одной из таких типичных делегаций был исполнительный совет, который работал круглый год. Нередко одно лицо исполняло обязанности предводителя дворянства и председателя исполнительного совета в течение нескольких лет. [12]
Постановления земств обычно требовали одобрения губернатора или министра внутренних дел. Эти одобрения могли быть отклонены на том основании, что постановление было либо незаконным, либо противоречило государственным интересам. В случае, если постановления не были одобрены, губернаторы должны были уведомить собрание и обсудить поправки к постановлению, которые позволили бы его принять. Если компромисс не был найден, дело рассматривал Сенат. Губернатор должен был выступить в качестве истца и доказать, что постановление земства было несправедливым. Губернатор также мог отозвать свое одобрение и начать этот процесс после вступления постановления в силу. [13] [14] После 1890 года с расширенными полномочиями по надзору Министерство внутренних дел начало последовательно препятствовать работе провинциальных земств. [15]
10-я задача, распределение государственных средств, выделенных земствам, была одной из главных задач. Около 20% годовых государственных доходов России было выделено земствам в первые годы. Земства могли получать налоги из множества других источников и для различных целей. Трудно суммировать, как выглядит типичное налогообложение земства. Например, земельный налог составлял от 3 до 90 процентов доходов земства в зависимости от земства и года. Во многих округах полиция должна была собирать налоги на урожай от имени земства. Однако были значительные трудности в фактическом сборе, поскольку земство не контролировало полицию, а собраниям было запрещено награждать полицию, и даже благодарить ее. [16]
В начале земской системы натуральные повинности, такие как дорожные работы и подобные налоги, такие как пшеница, были более важными для крестьян, чем денежное налогообложение. Эти налоги были непопулярны и составляли большую часть ресурсов земства. Со временем они в основном были преобразованы в денежные налоги. [17] Эта политика также не была популярной, поскольку земства часто рассматривались современными крестьянами как бесполезные учреждения, которые собирали много налогов. [18] [19]
Исполнительные советы земств активно участвовали в управлении персоналом, работающим на земство. Эти сотрудники были профессиональными экспертами из интеллигенции , известными как «третий элемент». Помимо медицинского и педагогического персонала, агрономы и статистики были обычными профессиями третьего элемента. Эти специалисты получали прибыль от работы, но они также жертвовали своим временем в качестве гражданской службы. [4] [20] [21] [22] Третий элемент был источником значительного недоверия к земствам со стороны центрального правительства. В отличие от земских администраторов (первый элемент) и депутатов (второй элемент), третий элемент часто происходил из крестьянского класса. За это их подозревали в том, что они были либеральными радикалами (и некоторые были), что привело к преследованиям со стороны полиции. [23]
Термин «третий элемент» был придуман вице-губернатором Владимиром Кондоиди в 1900 году для обозначения радикальных земских служащих в Самаре . Он утверждал, что третий элемент в значительной степени взял под контроль фактическую деятельность земства.
Земскому собранию не остается ничего иного, как полагаться исключительно на третий элемент, поскольку никакого участия в собрании нет вообще. В этом отношении предстоящая сессия ужасает меня.
- Дмитрий Шипов, частное письмо (1902 г.)
Самарский губернатор впоследствии провел расследование, в ходе которого было установлено, что более половины нынешних земских служащих никогда не представлялись губернатору для утверждения, как того требует закон. [24]
Грамотность выросла с 10% до 68% за время существования земской системы. [25] Земская система образования была построена поверх существующих крестьянских и духовных систем образования. С 1907 по 1917 год Министерство просвещения развивало контроль над системой образования.
Начиная с 1886 года и продолжаясь на протяжении всего существования земств, центральная бюрократия искала и нашла дополнительный контроль над начальным образованием. Это началось со специальных школьных инспекций, которые могли привести к закрытию неудовлетворительных школ. Предводителю дворянства были предоставлены особые привилегии, такие как школьные инспекции, единоличное право открывать новые школы и председательские должности в школьных советах в законодательстве о начальной школе 1874 года, но эти привилегии не оказали большого влияния на школы, потому что большинство земств никогда не передавали финансовый контроль над школами школьным советам, и многие из предполагаемых инспекций просто никогда не проводились. Крестьяне в основном поддерживали земские школы, а не существующие школы, созданные короной или духовенством. Количество школ, управляемых Синодом, сократилось с 24 000 в 1886 году до 4 000 к 1880 году. [26]
Система земских школ была построена на основе существующей системы крестьянского образования. До 1870 года крестьянские общины были обязаны предоставлять помещения, а земства не могли надежно платить учителям. В 1870-х годах земства перешли на надежную заработную плату и начали предоставлять дополнительные материалы, такие как доски. Переход от финансирования этих школ крестьянскими общинами к земским бюджетам занял несколько десятилетий. Земство даже не достигло бюджетного паритета с местными крестьянскими общинами до 1889 года. После этого бюджеты земств быстро росли, и образование стало самой большой долей бюджета. В 1893 году общие расходы земств на образование составляли 9 миллионов рублей, к 1913 году они достигли почти 90 миллионов рублей. [27]
Учащиеся земских школ могли быть подвергнуты экзаменам в конце года по усмотрению земств. Проходные баллы за эти экзамены использовались для оценки работы учителей, а студенты-мужчины, которые сдавали экзамены, должны были отбывать меньший срок военной службы. [28]
Учителя земства в основном были выходцами из среднего класса. Существовала смесь учителей-мужчин и учителей-женщин, которая склонялась в сторону женщин. Учителей объединяла низкая оплата труда, изоляция в незнакомых им общинах и отсутствие брака. Только 17% учителей-женщин были замужем, а 47% учителей-мужчин были женаты в 1911 году. [29]
Хор был популярным способом повышения школьной активности. Почти все другие формы образования подвергались критике, но обучение студентов чтению текстов и запоминанию тонов церковных песнопений было воодушевляющим для всех. [30]
В 1907 году Дума создала фонд для создания школы для каждой деревни в России. Эти средства распределялись через земства в существующие школы или передавались школьным кураторам, что часто приводило к строительству новых школ. Так возник новый класс «государственных школ», которые не были связаны с земствами. В 1910 году Министерство просвещения создало национальный пенсионный фонд, в котором могли участвовать все учителя. Дополнительные административные действия в 1913 году привели к тому, что существующие земские школы стали больше находиться под влиянием Министерства просвещения, чем самих земств. В 1914 году земства потеряли право руководить школьными учителями, а министерство получило право увольнять любых школьных учителей, которых оно считало неподходящими. [31]
До земской медицинской системы русские крестьяне в основном полагались на целителей, специализирующихся на магических песнопениях и средствах для своего медицинского обслуживания. Земства рассматривали сбор средств на поддержку медицинских систем как свою первую важнейшую задачу. Поэтому земская медицинская система стала как популярным движением за поддержку идеала, так и реальной услугой. Чтобы достичь этого, земства продвигали политику, которая ограничивала прямые расходы на медицинское обслуживание и была направлена на компенсацию поставщикам через налоговые фонды. Медицинские эксперты, поддерживаемые земствами, уделяли большое внимание гигиеническому образованию и профилактической медицине. [32] Земские чиновники и практикующие врачи понимали, насколько сложно не только заставить неграмотных, богобоязненных крестьян доверять в значительной степени светской медицинской системе, основанной на рациональном анализе, но и заставить их вообще понять это различие. [33]
Рост медицинской системы был медленным и зависел от роста третьего элемента. Первые земские бюрократии для управления различными оплачиваемыми должностями, связанными с земством, появились только в 1870-х годах. Рост числа оплачиваемых работников неизбежно приводит к росту бюджетов. В нескольких моментах раннего земского периода бюджетные проблемы приводили к оттеснению и увольнению практикующих врачей. [34] К 1910 году почти во всех округах соотношение врачей и пациентов было хуже, чем 1 к 10 000. [35]
Врачи-практики страдали от недостатка доверия со стороны земств. Такие рекомендации, как финансирование улучшений в больницах, сопоставлялись с идеями собрания. Врачи-практики предприняли несколько попыток сформировать национальную организацию по развитию медицины, но это было отложено до 1885 года. Одной из целей, которых должна была достичь эта национальная система, была единая медицинская документация для поддержки анализа случаев из других провинций. Врачи-практики также требовали перехода от системы округов, в которой они проводили большую часть своего времени, путешествуя в каждую отдаленную деревню, чтобы осмотреть пациентов, к стационарной системе, в которой они проводили регулярные часы в медицинском центре. Земства выступали против стационарной системы на протяжении 1870-х годов на том основании, что жители отдаленных деревень, которые платили налоги на медицинское обслуживание, не получат равного доступа. В 1880-х годах стационарная система стала более популярной по мере роста числа врачей. [36]
По мере того, как система округов исчезала, земства вступали в жаркие дебаты о том, что делать с фельдшерами . Эти позиции представляли собой разрыв между идеальным медицинским обслуживанием, к которому стремилась земская система, и практическими ограничениями того, что могло быть предоставлено. На фельдшеров были наложены ограничения, так что большая часть их повседневной работы стала технически незаконной, но больше некому было оказывать медицинскую помощь. Это было широко известно и терпимо всеми, но растущая преступность работы фельдшеров символизировала то, чего еще нужно было достичь земской медицинской системе. Одной из причин сопротивления земств фельдшерам было то, что они размывали границы между традиционной духовной медициной и современной медициной. Вместо того чтобы исчезнуть, фельдшерская практика была открыта для женщин в 1871 году для удовлетворения растущих потребностей. Наряду с ростом числа фельдшеров рос профессионализм за счет более формального обучения в качестве помощников врачей. [37]
Санитарные советы начали собираться в 1870-х годах, но не были эффективными до 1879 года, когда земства получили право издавать санитарное законодательство, обязательное для всех граждан. Москва была особым лидером в развитии санитарных советов, а затем и постоянного бюро специалистов по санитарии. [38]
Акушерство было известной проблемой в земский период, потому что почти каждый второй крестьянский ребенок не достигал совершеннолетия. Это примечательная область, в которой земства потерпели неудачу. На пике акушерства во время земской системы только 2% родов принимались. Основной причиной этой неудачи было то, что крестьянки не хотели, чтобы посторонние участвовали в их родах. [39]
Земства были созданы как часть более масштабных Великих реформ . В 1864 году императором был принят первый закон о земствах, в котором были изложены полномочия земств. Эти полномочия были административными и были сосредоточены на местных вопросах, которые в основном не решались существующими институтами. [40] В 1865 году земства были открыты в девятнадцати губерниях, а между 1866 и 1876 годами было создано еще шестнадцать. [1] Двенадцать губерний не имели земств, три прибалтийские губернии и девять западных губерний, присоединенных к Польше Екатериной II . [41] Созданные в 1875 году после долгих консультаций с казачьими чиновниками, земства Области войска Донского распались и были упразднены после шести лет работы. [1]
Первоначально земствам было запрещено принимать обязательные правила для каждого гражданина в пределах их юрисдикции. В 1873 году земствам было разрешено принимать обязательные правила для каждого гражданина строго в целях предотвращения пожаров. Эти полномочия были расширены в 1879 году, чтобы разрешить регулирование для предотвращения распространения эпидемий и зоологических заболеваний. [42]
С 1864 по 1889 год земства избирали мировых судей . [43] После этого периода была создана должность земского начальника . Земский начальник назначался местным дворянством, но земство было обязано выплачивать ему жалованье. Это было непопулярно среди земства. Собрание пыталось снизить жалованье, что стало предметом нескольких судебных исков в Сенате. [44]
С 1866 по 1905 год земским чиновникам в значительной степени запрещалось заключать контракты друг с другом на том основании, что это были местные организации. Иногда исключения делались для договоров перестрахования от огня или продажи крупных сельскохозяйственных машин. [45] В 1902 году земские лидеры подали прошение Николаю II о том, чтобы голос земства достиг престола. Император считал это бессмысленной мечтой. [46] Министр внутренних дел прямо запретил земским чиновникам из Твери связываться с другими губерниями по любым вопросам национальной политики. [47]
В 1866 году Сенат постановил, что земствам не разрешается облагать налогом промышленную продукцию. [48]
Со временем на земства был возложен дополнительный губернаторский надзор. В 1867 году земствам было запрещено публиковать протоколы или дебаты без специального разрешения губернатора. В 1879 году губернаторам было предоставлено право увольнять любого земского служащего по своему усмотрению. Самое крупное изменение в полномочиях земств произошло при Александре III (закон от 25 июня [ 12 июня по старому стилю ] 1890 года). [49] Закон 1890 года учредил Бюро земских дел в качестве дополнительного надзора за земствами. Чиновники Бюро назначались императором и из числа должностных лиц местных органов власти, таких как предводитель дворянства, окружной прокурор и окружные суды. Процедуры по-прежнему возглавлял губернатор. Бюро отменило 116 земских постановлений в период с 1891 по 1892 год, причем 51 из этих постановлений было принято только Владимирским губернским собранием. [14] [50] Эта реформа также дала земствам право издавать обязательные правила поведения всех граждан за пределами волостей по широкому кругу вопросов. Взамен граждане получили право обжаловать постановления земства в Сенате. За последующие 15 лет Сенат рассмотрел 226 таких апелляций, которые в основном касались налоговых споров. Реформы изменили правовой статус мужчин, служащих в земстве, с частных лиц на государственных служащих. [51] Чиновники земства могли обеспечивать соблюдение этих правил, привлекая нарушителей к уголовному суду. До 1890 года сессии земства часто прерывались из-за того, что собрания не собирали кворум. Это было отчасти потому, что должностным лицам не разрешалось получать зарплату или иную компенсацию за свою должность. [52]
Реформы 1890 года также расширили представительство дворянства в земствах с 55% в 1886 году до 72% к 1903 году. [53] Некоторые историки представляют равенство с точки зрения количества земли, которую представлял один член земства. В 1877 году каждый член крестьянского собрания представлял в 1,76 раза больше земли, чем представлял дворянин. К 1905 году каждый член крестьянского собрания представлял в 6,47 раза больше земли, чем представлял дворянин. [54]
Расходы земств возросли с 89,1 млн. руб. в 1900 г. до 290,5 млн. руб. в 1913 г. Из последней суммы 90,1 млн. руб. было потрачено на образование, 71,4 млн. руб. на врачебную помощь, 22,2 млн. руб. на улучшение сельского хозяйства и 8 млн. руб. на ветеринарные мероприятия. Главными источниками доходов земств были налоги с земель, лесов, крестьянских домов, фабрик, рудников и другой недвижимости. [55]
С 1897 по 1899 год серьезно обсуждался вопрос ликвидации уездных земств и централизации всех функций в губернском земстве. Этот спор был особенно значимым в Москве, где Дмитрий Шипов , председатель губернского земства, подал в отставку в знак протеста, чтобы привлечь внимание к дебатам. [56]
Первая официальная программа обучения в земских школах была создана Министерством народного просвещения в 1897 году. Эта программа предписывала еженедельное изучение шести часов Слова Божьего, трех часов славянского церковного языка, восьми часов русского языка, двух часов письма и пяти часов арифметики. [57]
С 1902 по 1905 год широко распространялись сообщения о полной утрате независимости крестьянами-членами земств. Полномочия были переданы земским начальникам . [58] [59] В это время правительственные структуры, более тесно связанные с центральной бюрократией, такие как губернаторские канцелярии, министры финансов, министры внутренних дел и особые полицейские расследования, все больше вовлекались в земские дела. Это было непопулярно среди земских чиновников, многие из которых вносили свой вклад в либеральное конституционалистское политическое движение. Финансовые и практические тяготы русско-японской войны способствовали усилению напряженности со всех сторон. Рост недоверия между центральной бюрократией и земствами был признан царем Николаем II в его манифесте 1903 года о губернском управлении. Этот манифест служил общественной поддержкой реформ, проводимых министром внутренних дел Вячеславом фон Плеве . Целью реформ Плеве было установление более жесткого контроля над земствами посредством губернаторского надзора. Эти реформы столкнулись со значительным сопротивлением со стороны земств, министров финансов и нескольких губернаторов. В Санкт-Петербурге Плеве удалось заставить губернатора уйти в отставку из-за его оппозиции реформам. Плеве тесно сотрудничал с Полицейским департаментом России , которым он ранее руководил, чтобы вытеснить многих членов земства. Несколько видных деятелей земства, включая Шипова, получили формальный выговор от царя. [60]
Участники русской революции 1905 года во многом совпадали с участниками земства. [61] В 1905-6 годах 66 уездов бойкотировали налоги в знак протеста против их слишком высокого уровня. Недовольство было наиболее сильным там, где земский налог на землю, отведенную крестьянам, облагался гораздо более высоким налогом, чем частная земля. [62] Известные участники революции 1905 года, связанные с земствами, включают Дмитрия Шипова , Дмитрия Шаховской , Георгия Львова , Павла Долгорукова и Федора Редичева. [63] Некоторые из этих людей пересекаются с членами Беседы : тайной организации либералов для обсуждения вопросов земства. [64]
В ответ на восстание русских крестьян 1905–1906 годов земства стали резко консервативными. Георгий Львов был исключен из земства как «опасный либерал». Земские собрания, в которых все еще доминировало дворянство, были напуганы насилием 1905 года. Многие члены вступили в Объединенное дворянство , и земства стали больше фокусироваться на защите интересов дворянства, чем на решении проблем 1905 года. [65]
Правила, регулирующие выборы в земства, были взяты за образец для избирательного закона 1906 года и достаточно отражены в приведенном ниже отчете. Земствам изначально были предоставлены большие полномочия в отношении налогообложения и таких вопросов, как образование, медицинская помощь, общественное благосостояние , снабжение продовольствием и содержание дорог в их местностях, но радикалы , такие как партия социалистов-революционеров и нигилисты , встретили их враждебно, считая, что реформы были слишком незначительными. Тем не менее, в своей статье 1901 года « Что делать ?» Ленин выступал за краткосрочный союз с земствами против царского гнета.
В 1906 году каждое земство получило возможность избрать одного депутата для представления его интересов в Государственном совете . [66] В этот период резко возросло количество прогулов, и многие земства считались хорошо посещаемыми, если на заседания приходила половина их членов. [67]
Будучи премьер-министром, Петр Столыпин предоставил земствам бюджет и полномочия, необходимые для реализации многих проектов его аграрных реформ. Его администрация увеличила количество земств с 34 до 43. Новый избирательный закон в Думу привел к тому, что 30% законодателей третьей и четвертой Думы были выходцами из земств. В период, предшествовавший революции 1905 года, и на протяжении всего правления Столыпина стиль дебатов среди земских дворян изменился; то, что начиналось как достижение консенсуса и оказание услуг друзьям и семье, превратилось в партийную парламентскую политику, более типичную для правления 20 века. [68] [69] [70]
Всероссийский земский союз был создан в августе 1914 года для обеспечения общего голоса всех земств. Это была либеральная организация, которая после 1915 года действовала совместно с Союзом городов . [71]
В 1917 году сельские общества в Ставрополе отказались платить налоги и бойкотировали школы, медицинские пункты и все другие службы после того, как там впервые было введено земство. Рост напряженности привел к тому, что трое протестующих были убиты полицией, а земство осталось у власти. Их губернатор сообщил:
Недовольство сельского населения введением земства проявилось почти повсеместно в губернии вскоре после распространения податных списков. Крестьяне, будучи недостаточно осведомлены о налогах и сфере деятельности земских учреждений, существовавших только первый год, заметили исключительное увеличение местных податей. [72]
Во время русской революции земства потеряли всю власть, и единственной реальной властью, оставшейся в России, были советы . [73] Земские выборы бойкотировались, потому что люди считали советы властью. Многие представители третьего элемента перестали появляться на своих назначенных земством должностях и вместо этого работали на советы. [74]
После Октябрьской революции единая система земств распалась. В некоторых местах, таких как Украина, институты сохранились и приняли более националистические формы. [75]