Федеральная народная инициатива (нем. Eidegenössische Volksinitiative , фр. Initiative populaire fédérale , итал. Iniziativa popolare federale , ретороман . Iniziativa federala dal pievel ) — швейцарское гражданское право, позволяющее 100 000 граждан с правом голоса предлагать полную или частичную поправку к Федеральной конституции и выносить её на всенародное голосование . Граждане, поддерживающие инициативу, объединенные в инициативный комитет, имеют 18 месяцев, чтобы собрать одобрение 100 000 граждан. [1] Для этого 100 000 граждан должны поставить свои рукописные подписи в подписном листе, включающем текст и название народной инициативы. Если в течение 18 месяцев собрано 100 000 подписей, инициатива выносится на голосование. Если этого не происходит, инициатива объявляется «неудачной», и процедура прекращается. Право инициативы также имеет свой аналог на кантональном и коммунальном уровне; процедура, включая количество необходимых подписей и крайний срок их сбора, различается в разных суверенных швейцарских кантонах .
Впервые использованная в 1893 году [2] , федеральная народная инициатива постепенно развивалась с течением времени, чтобы стать одним из основных средств выражения политических партий или групп, используемых для внесения конституционных изменений без необходимости консультироваться или получать одобрение федеральных властей. С момента своего создания по 2018 год было проведено 215 таких голосований, в среднем 1,69 в год. Хотя вряд ли она будет успешной (принимается около 10% народных инициатив, вынесенных на голосование), [2] федеральная народная инициатива позволяет спровоцировать публичные дебаты по вопросам, которые не всегда рассматриваются в традиционных парламентских дебатах. [3] Кроме того, федеральный парламент может выступить против инициативы с прямым или косвенным встречным предложением, которое может или не может принять часть требований инициативы.
Время от времени обсуждаются преимущества и недостатки федеральной народной инициативы: осведомленность общественности о некоторых проблемах и возможность выдвижения требований, выходящих за рамки приоритетов, установленных властями, сопоставляются с риском использования этого инструмента демагогическими и хорошо организованными группами, а также значительными финансовыми ресурсами, необходимыми для проведения кампании по народному голосованию .
Наиболее широко используемая форма федеральной народной инициативы — это процедура, в рамках которой 100 000 швейцарских граждан могут разработать новую статью конституции или внести поправки в существующую и представить эту поправку к конституции на голосование народа и кантонов. Инициатива представляется в форме законопроекта. Народная инициатива существует и в других формах, но они редко используются на практике (инициатива, требующая полного пересмотра Конституции, и инициатива, представленная в форме общего проекта). Она формально определена в статьях 138 и 139 Федеральной конституции. [4] На практике федеральная народная инициатива может, таким образом, принимать три различные формы:
Федеральная народная инициатива — это инструмент, специально разработанный для предложения поправок к Федеральной конституции. Он не имеет полномочий напрямую изменять федеральные законы или нормативные акты более низкого уровня. Однако успешная народная инициатива, которая изменяет или вводит конституционную статью, может потребовать последующих правовых изменений. Это справедливо, если недавно одобренная статья включает положения, которые не являются самоисполняемыми (т. е. не вступают в силу напрямую без дополнительного законодательства). В таких случаях народная инициатива косвенно побуждает к внесению поправок в федеральные законы, поскольку эти поправки потребуются для реализации новой конституционной статьи.
В подавляющем большинстве случаев федеральные народные инициативы представляются в форме проекта предложения. Из примерно 150 федеральных народных инициатив, вынесенных на голосование до конца 20-го века, только две были приняты парламентом в форме общего проекта, и четыре (из 11 предложений) были вынесены на голосование (за пересмотр режима алкоголя в 1937 году , [6] за новый налог на бизнес в 1951 году, [7] за борьбу с алкоголизмом в 1963 году и за налоговую реформу в 1974 году ). [7] Просьбы о полном пересмотре встречаются еще реже: три попытки оказались безуспешными (в 1851 , 1866 и 2003 годах ), а четвертая была отклонена народом 8 сентября 1935 года . [8]
Четвертый тип инициативы существует всего несколько лет, но никогда не использовался. Когда Конституция была пересмотрена в 1999 году , была определена новая форма инициативы, названная «общей народной инициативой», которая позволяет «принять, изменить или отменить конституционные или законодательные положения», но только в форме предложения, задуманного в общих чертах. Целью введения этого нового типа народной инициативы было предоставить гражданам возможность вносить поправки в федеральные законы без необходимости проходить через конституционную поправку. Инициатива была создана после голосования 9 февраля 2003 года ; [7] однако она была отозвана 27 сентября 2009 года, всего через шесть лет после ее создания, так и не будучи использованной. [7]
В конце 2019 года муниципалитет города Сьон на юго-западе Швейцарии начал эксперимент в области демократии участия , основанный на модели Обзора инициатив граждан , уже опробованной в американском штате Орегон . Основной целью этой инициативы было поощрение демократических дебатов. Двадцать участников были случайным образом выбраны из электората Сиона на основе пола, возраста, политической ориентации, уровня образования и истории участия в выборах, чтобы быть репрезентативными для населения. Эта группа из 20 человек встречалась в течение двух выходных, чтобы обсудить, проинформировать себя и обменяться мнениями с экспертами, сторонниками и противниками федерального проекта, который будет вынесен на голосование. В конце своей работы они подготовили одностраничный отчет, в котором суммировались вопросы, основные аргументы за и против, а также их выводы. Целью было объяснить предмет голосования «понятным и полным образом, не впадая в упрощение», чтобы «отреагировать на текущий кризис демократии путем вовлечения граждан». [9] [10] [11]
Право инициативы часто путают с правом петиции. Однако эти два права различаются по крайней мере в четырех основных аспектах: [12]
В начале XX века эти различия побудили ряд политологов призвать к всеобщему праву на подачу петиций, одновременно ограничив право народной инициативы, которое «не имеет того же статуса», поскольку представляет опасность, если его используют «крайние партии». [14]
Первая форма народной инициативы в Швейцарии восходит ко времени французской оккупации , когда она была введена Конституцией I года , 24 июня 1793 года. [примечание 1] Однако она была кодифицирована только между 1831 и 1838 годами, после массового использования петиций , которые должны были заставить Регенерацию , в кантонах Ааргау , Базель-Ланд , Тургау , Шаффхаузен , Люцерн и Санкт-Галлен , в форме запроса на полный пересмотр конституции. [15] Кантон Во был первым, кто ввел народную законодательную инициативу, [16] в 1845 году, когда 8000 граждан получили возможность представить «любое предложение» народу. [17]
Конституция , учреждающая федеративное государство 1848 года , действительно предусматривала право народной инициативы, но ограничивалась просьбой, поданной не менее чем 50 000 гражданами, о пересмотре конституции; однако в тексте не уточнялось, должен ли этот пересмотр быть полным или частичным; во время дебатов, предшествовавших утверждению этого текста, запрос на разъяснение по этому поводу был представлен несколькими кантонами, но отклонен как «излишний» большинством, которое посчитало, что обе формы пересмотра были включены. [18]
В 1860-х годах, через несколько лет после того, что привел к принятию Конституции 1848 года, в нескольких кантонах произошел новый демократический подъем; направленный против природы и продолжительности политических мандатов, считавшихся чрезмерными, он привел к резкому увеличению кантональных демократических прав, включая, в дополнение к назначению органов власти и контролю над администрацией, народную и законодательную инициативу, а также снижение количества требуемых подписей и финансовых ограничений и прекращение подсчета воздержавшихся в качестве положительных голосов. [19] Этот импульс также можно было найти, хотя и в меньшей степени, на федеральном уровне: предложенная Конституция 1872 года, отчасти вызванная народной инициативой по переделке Конституции, которая не смогла собрать необходимые 50 000 подписей, [20] предусматривала права референдума и законодательной инициативы. [21] Это предложение, принятое Федеральным собранием 6 марта 1872 года, тем не менее было сочтено слишком централизующим и было отклонено народным голосованием 12 мая 1872 года. [22]
После того, как эта поправка была отклонена, федеральные парламентарии вернулись к работе, чтобы предложить новую версию Конституции летом 1873 года: отказ от законодательной инициативы и снижение порога референдума до 30 000 подписей были среди изменений, внесенных в этот новый проект, который не вносил никаких изменений в право федеральной народной инициативы и по-прежнему был посвящен исключительно требованию полного пересмотра конституции; тогдашние лидеры Радикальной партии Эмиль Вельти и Альфред Эшер предпочли сосредоточить свои атаки на референдуме, а не ставить под сомнение народную инициативу. [23] Эта новая версия была принята всенародным голосованием 19 апреля 1874 года 63,2% избирателей и четырнадцатью с половиной кантонами против семи с половиной кантонов. [24]
Требования расширения народных прав не ослабевали и после этого изменения: петиция, поданная в 1879 году, призывала к введению народной инициативы на федеральном уровне. За этим последовала в следующем году федеральная инициатива по внесению поправок в статью 39 Конституции о выпуске банкнот , обоснованная статьей 120 Конституции, которая предусматривает возможность запроса полной поправки Конституции посредством инициативы. В своем послании Федеральным палатам от 18 августа 1880 года Федеральный совет выразил свое недоумение по поводу этой просьбы, которую он первоначально рассматривал как простую петицию [25] и рекомендовал, чтобы в конечном итоге ее рассматривали как просьбу о полном пересмотре Конституции; [26] представленная как таковая на народное голосование, она была отклонена большинством почти в 70% избирателей. [7]
После отклонения права инициативы по частичному пересмотру Конституции, в сочетании с требованием монополии на банкноты в 1880 году: [25] право федеральной законодательной инициативы, обязательный законодательный референдум и даже выборы Федерального совета народом последовательно требовались депутатами Консервативной партии в предложении в 1884 году и Ассоциацией Грютли в петиции в 1889 году . [27]
Столкнувшись с этими многократными просьбами, Национальный совет решил прояснить ситуацию и составил предложение, основанное на ходатайстве, позволяющем 50 000 гражданам потребовать частичного пересмотра Конституции, но только в общих чертах и представленное тремя консервативными депутатами: будущим федеральным советником Люцерна Йозефом Цемпом и государственными советниками Иоганном Йозефом Килем из Санкт-Галлена и Мартино Педраццини из Тичино . [28]
Это первое предложение, составленное Карлом Шенком и опубликованное 13 июня 1890 года, не было представлено как уступка политическому меньшинству: оно было всего лишь призвано ответить на практическую проблему в функционировании федеральных институтов, а не на требование фундаментальной модификации политических принципов, установленных радикальным большинством несколькими годами ранее. [29] Оно было принято, несмотря на сильное сопротивление со стороны определенных личностей, включая, в частности, бывшего федерального советника Якоба Дубса , который видел в нем идеальные условия для развязывания «легального путча». [30]
Представленный Совету штатов , проект был изменен, чтобы добавить возможность подготовленной инициативы, которая, в случае принятия, вошла бы непосредственно в Конституцию; палата кантонов также предусмотрела возможность федеральных властей представить встречное предложение по этой подготовленной инициативе. Вернувшись в Национальный совет, новая версия проекта была принята небольшим большинством в 71 голос против 63, [29] состоящим из консерваторов и социалистов, и, таким образом, вынесена на всенародное голосование. [27]
5 июля 1891 года введение статей 121, 122 и 123 в Федеральную конституцию, определяющих право народной инициативы [31], было принято избирателями большинством в 60%, но явка составила менее 50%. [32] По словам Ирен Мунтвайлер, эта относительно низкая явка для того времени, и особенно для темы такой важности, была обусловлена длительностью и сложностью дебатов, а также отсутствием ясности в инструкциях по голосованию, выпущенных различными политическими движениями; [33] низкая явка была отмечена, в частности, в Revue vaudoise, квазиофициальном органе Радикальной партии, который отметил, что, хотя «Швейцария вступает [...] в новом направлении», она «делает это без энтузиазма», даже с «безразличием». [34]
Хотя это нововведение в значительной степени основывалось на проверенных практиках в кантонах, оно не могло понравиться всем. В 1893 году Нума Дроз , федеральный советник из Невшателя и ярый противник народной инициативы, написал следующее, что вошло в историю: «Современную историю Швейцарии можно разделить на три периода: период парламентаризма с 1848 по 1874 год; период демократии, последовавший за федеральным пересмотром 1874 года, который установил факультативный референдум; и период демагогии, который начался два года назад с введением права инициативы для частичного пересмотра Конституции»; [35] через два дня после голосования Neue Zürcher Zeitung нарисовала тревожную картину будущего: «Агитация, проведение публичных и тайных собраний, сбор подписей, поддержание [. народа в постоянном возбуждении». [36]
В период после принятия федерального закона о народных инициативах 27 января 1892 года [37] и в начале XXI века концепция оставалась практически неизменной, несмотря на несколько просьб о существенных ограничениях в ответ на конкретные события. [38] Изменения, которые действительно имели место, ограничивались двумя конкретными областями: количеством подписей, необходимых для инициирования инициативы, и сроками, отведенными федеральным органам власти для их обработки.
Первоначально установленное на уровне 50 000 количество подписей, необходимое для федеральной народной инициативы, подвергалось регулярным нападкам с 1922 года: было выдвинуто не менее пяти запросов или постулатов, призывающих к увеличению, вплоть до 1972 года , [39] когда Федеральный департамент юстиции и полиции организовал консультацию по этому вопросу; результаты этой консультации были неоднозначными: в то время как большинство кантонов и крупных организаций выступали за увеличение количества подписей, все политические партии в центре и слева отвергли эту идею, выступая за сохранение статус-кво. [40] Среди аргументов, наиболее часто выдвигаемых в пользу увеличения числа подписей, были введение избирательного права для женщин (которое, в сочетании с другими расширениями права голоса, снизило требование в 50 000 подписей с 7,6% электората в 1891 году до примерно 1,6% в 1970 году), постоянно растущее число представленных федеральных народных инициатив и инициативы против иностранного перенаселения, которые некоторые члены парламента считали «негуманными». [41]
Потребовалось еще несколько парламентских вмешательств, прежде чем в 1975 году правительство наконец представило предложение об удвоении числа подписей, требуемых как для инициативы, так и для референдума. В своем послании, сопровождавшем предложение, Федеральный совет отметил, что эта поправка «состоит лишь из чистой и простой адаптации к условиям, которые изменились с 1874 и 1891 годов в плане общества и права» и «не мотивирована желанием решить многочисленные проблемы, поставленные [...] инициативой и референдумом». [42]
Слегка измененный парламентом (который сократил количество подписей, необходимых для начала референдума, с 60 000 до 50 000), законопроект был принят всенародным голосованием 25 сентября 1977 года 19 кантонами и 56,7% избирателей в случае инициативы. [43] Однако это не оказало никакого влияния на количество случаев, в которых федеральная народная инициатива использовалась в последующие годы. [44]
Новое предложение Федерального совета об увеличении числа требуемых подписей до 150 000 было отклонено Федеральным собранием во время пересмотра Конституции в 1999 году. [45]
Первоначально срок, отведенный властям для рассмотрения инициативы, был установлен законом от 27 января 1892 года в один год; в 1950 году он был увеличен до трех лет с даты подачи инициативы после высказанного Федеральным советом мнения о том, что процедура рассмотрения требует больше времени. [46]
В 1962 году вступил в силу Закон об отношениях между советами. [47] Этот закон установил новые сроки в два года для Федерального совета (с возможностью добавления дополнительного года при необходимости) и один год для Федерального собрания. Дополнительный факультативный год был также предоставлен Федеральному собранию 14 марта 1974 года , если оно решит представить встречное предложение. [48] В 1976 году факультативный год, предоставленный по запросу Федеральному совету, стал фиксированным, таким образом увеличив общее обычное время обработки с трех до четырех лет. 20 июня 1986 года распределение сроков в течение четырехлетнего периода было пересмотрено, и Федеральному совету было предоставлено два года для подготовки своего сообщения (30 месяцев в случае встречного предложения), оставшаяся часть была передана парламенту. [49]
В 1989 году инициатива «против тактики затягивания обработки народных инициатив» призвала сократить общий срок до двух лет; однако инициатива не смогла собрать необходимое количество подписей для успеха. [50] Новая народная инициатива «за более быструю прямую демократию» была запущена в 1997 году распределительной компанией Denner , несмотря на то, что после новой поправки к закону от 21 июня 1996 года общий срок был сокращен до тридцати месяцев, а один год был зарезервирован для Федерального совета. Осуждая тот факт, что «слишком часто, по политическим и тактическим причинам, народные инициативы лежат без движения в ящиках», комитет выдвинул эту инициативу, чтобы «положить конец всем махинациям, окружающим народные инициативы»; [51] однако она была отклонена на голосовании 12 марта 2000 года 70% избирателей и всеми кантонами. [52]
18 апреля 1999 года большинством голосов, почти 60% избирателей, была принята новая Федеральная конституция; [53] эта по сути косметическая поправка исключила любые далеко идущие изменения в конституционных структурах, которые должны были быть рассмотрены позднее посредством частичных поправок. [54] Однако в своем послании 1997 года, представляющем проект пересмотра, Федеральный совет также предложил пересмотреть народные права: распространить инициативу и референдум на внутренние акты и международные договоры, увеличив при этом количество подписей, требуемых для референдума, до 100 000 и 150 000 для инициативы; [55] Парламент отказался продвигать это предложение, которое он посчитал довольно непоследовательным. [56] [57] Однако Совет штатов поручил своему Комитету по политическим институтам взять из предложения те идеи, «которые, скорее всего, получат большинство голосов», с целью «устранения недостатков нынешней системы» и «не упрощения и не усложнения осуществления народных прав».
В 2001 году работа комиссии вылилась в доклад, в котором ряд мер был сохранен (общая народная инициатива и сокращение срока сбора подписей с 18 до 12 месяцев), другие отклонены (увеличение числа подписей или референдум по административным актам) и предложены новые (возможность принятия как инициативы, так и контрпроекта). [58] После того, как обе палаты обсудили доклад, Федеральный совет отреагировал, предложив компромиссы по некоторым пунктам, в частности, по количеству подписей, необходимых для референдума. [59] В конце концов, на голосование было вынесено скромное предложение: введение общей народной инициативы, возможность апелляции в Федеральный суд в случае разногласий по формулировкам текстов инициативы и пересмотр подсчета голосов в случае «двойного «да»» инициативе и ее контрпредложению были среди основных нововведений, представляющих «наименьший общий знаменатель» между двумя палатами. [60]
Представленный на голосование в форме единого указа, пакет мер был принят большинством в 70,4% избирателей и всеми кантонами 9 февраля 2003 года . [61] Однако, несмотря на правило, согласно которому «конституционные поправки вступают в силу сразу после их одобрения народом и кантонами», пройдет еще несколько лет, прежде чем эти различные меры будут фактически применены, поскольку они требуют пересмотра нескольких законов (о политических правах, о парламенте или об организации судебной системы), пересмотра, который сам по себе может быть оспорен путем референдума. [62]
С момента внедрения на федеральном уровне народная инициатива стала предметом множества критических замечаний, некоторые из которых были диаметрально противоположными. Хотя в ее применение было внесено немного изменений, со временем было сделано множество предложений по устранению этой критики, но они не увенчались успехом.
Увеличение числа народных консультаций за последние 30–40 лет, особенно по идентичным темам, которые периодически повторяются, рассматривалось как одна из причин постепенного увеличения уровня воздержания, при этом явка избирателей упала с почти 70% в начале 20-го века до менее 30% столетие спустя. [63] Чтобы решить эту проблему и в ответ на ряд парламентских вмешательств по этому вопросу, внесенных в основном депутатами от Радикальной партии , Фабио Понтиджиа предложил в 1990 году либо ввести период ожидания, запрещающий внесение федеральной народной инициативы на определенный период времени, либо продлить период, предоставленный федеральным властям для инициативы, касающейся идентичной темы, по сравнению с предыдущей инициативой, [64] таким образом уважая то, что журналист называет «волей большинства». [65]
В совершенно противоположном направлении в 1999 году была выдвинута федеральная народная инициатива под названием «вынесение народных инициатив на голосование в течение шести месяцев, а Федеральный совет и Федеральное собрание должны быть отстранены от голосования» (фр. pour que les initiatives populaires soient soumises au vote dans les six mois et que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale soient forclos ), прозванная «инициативой намордника» [примечание 2] , целью которой была отмена всех ограничений на право инициативы (включая количество подписей и сроки их сбора) и обязательство властей вынести ее на голосование в течение шести месяцев с момента внесения. [66] Это предложение было направлено на введение системы, эквивалентной той, которая используется в штате Калифорния, где народная инициатива может быть конституционной или законодательной, где власти практически не имеют власти или влияния на них [67] и где действительность данной инициативы подтверждается после того, как она была одобрена судами. [68] Однако эта инициатива не смогла собрать необходимые подписи для успеха. [69]
Со своей стороны, Федеральный совет также высказал резкую критику федеральной народной инициативы в своем предложении о пересмотре конституции 1995 года: обязанность, возложенная на федеральные органы власти, рассматривать эти запросы, которые ускользают от традиционной системы фильтров, обеспечивающей один из запросов в политической системе, может рассматриваться как ослабление этих самых органов власти. [70] Кроме того, увеличение этих запросов будет способствовать «напряжению» федеральной системы, отвлекая ее от ее приоритетных задач. [71] Однако предложение правительства об увеличении количества требуемых подписей, уже упомянутое ранее в этой статье, не было принято.
Опять же в 2013 году несколько голосов, включая голоса аналитического центра Avenir Suisse и бывшего госсекретаря Жана-Даниэля Гербера (в интервью Neue Zürcher Zeitung ), призвали сократить количество народных инициатив, выносимых на голосование. Гербер предлагает три варианта: увеличить количество подписей до 200 000, сократить срок сбора подписей до 9 месяцев или установить кворум в Федеральном собрании, требующий определенного количества «спонсоров» от депутатов, прежде чем народная инициатива может быть вынесена на голосование. [72]
Как на федеральном, так и на кантональном уровне был проведен ряд исследований, чтобы определить, может ли использование Интернета властями повысить уровень участия граждан в различных голосованиях, часто ниже 50%; это использование может быть в политической коммуникации, в электронном голосовании или в сборе электронных подписей. В исследовании 1998 года по этому вопросу специалист по электронному правительству и электронной демократии Кристина Пупа не считала, «что общий уровень участия будет существенно изменен возможным введением новых инструментов», инструментов, которые в любом случае, по ее мнению, не будут приемлемы на федеральном уровне в течение многих лет. [73]
Что касается содержания федеральных народных инициатив, то также было высказано несколько критических замечаний. Это особенно касается риска «эмоционализации политики», как выразился Карл Шуман, отметив, что народная инициатива позволяет народу принять конкретное (конституционное) решение, хотя публичное право предусматривает, что любое конкретное решение должно вытекать из закона. [74] На ту же тему французский философ и политолог Дени Коллен осуждает идею референдумов по народной инициативе из-за чрезмерного риска демагогии и прямо приводит в пример Швейцарию. [75] В качестве решения Шуман указывает, что народная инициатива — это инструмент, который народ может использовать для принятия конкретного (конституционного) решения, хотя публичное право предусматривает, что любое конкретное решение должно вытекать из закона. В качестве решения Шуман предлагает, например, преобразовать инициативу в простой запрос в парламент, который должен рассматривать ее только в том случае, если ее поддержит определенный процент депутатов. [76] Эти риски популистских эксцессов или навязывания почти «тиранической» воли большинства меньшинству (используя выражение профессора Хосе Вёрлинга) были подчеркнуты в исследовании, проведенном канадскими властями в 2002 году после предложения министра по реформе демократических институтов Жана-Пьера Шарбонно о введении этого права в национальную конституцию. [77]
В 2020 и 2021 годах обсуждался вопрос названий инициатив. Либерально-радикальный национальный советник Дамьен Коттье из Невшателя предложил Федеральной канцелярии зафиксировать название инициативы или дать ей хронологический номер [78] , учитывая «маркетинговые» названия некоторых популярных инициатив, например, официально именуемой «Остановим перенаселение — да устойчивому сохранению природных ресурсов».
Различные этапы процесса федеральной народной инициативы строго описаны в законе: короче говоря, текст инициативы, который касается более или менее широко определенного конституционного объекта, представляется инициативным комитетом в Федеральную канцелярию , которая проводит его формальную проверку; затем тот же инициативный комитет имеет определенный срок, в течение которого он должен собрать необходимые подписи и представить их, при этом, как правило, имея право отозвать инициативу. В зависимости от того, является ли инициатива черновой или общей, она будет по-разному рассматриваться федеральными властями; однако ее действительность всегда зависит как от формальных, так и от материальных условий. Наконец, инициатива выносится на голосование с или без встречного предложения, представленного федеральными властями. [79]
С момента принятия Федерального закона о политических правах в 1976 году все инициативы должны поддерживаться инициативным комитетом; ранее этому правилу должны были следовать только те, у которых была оговорка об отказе. Законодательная поправка от 21 июня 1996 года определяет, что этот комитет должен состоять минимум из семи и максимум из 27 человек (первое нечетное число, допускающее одного представителя от кантона ) с полными гражданскими правами (таким образом, исключая несовершеннолетних и иностранцев). [80]
Имена и адреса членов комитета должны быть указаны во всех подписных листах инициативы, чтобы граждане точно знали, кто стоит за инициативой и поддерживает ее. [81] Эти члены отвечают за подготовку подписных листов, их заполнение и направление в Федеральную канцелярию; [примечание 3] они также официально уполномочены обжаловать решения Канцелярии в Федеральном суде . Члены инициативного комитета являются единственными лицами, имеющими право принимать решение об отзыве инициативы абсолютным большинством голосов членов комитета. Отзыв может иметь место в любой момент процесса и может быть как окончательным, так и обусловленным принятием федерального закона (который обычно принимает некоторые из требований инициативы). [82]
Комитет, желающий выдвинуть федеральную народную инициативу, должен представить подписные листы инициативы в Федеральную канцелярию, которая в соответствии со статьей 68 Закона о политических правах [83] проверит наличие следующих данных:
В дополнение к элементам статьи 68, перечисленным выше, Канцелярия также утверждает название федеральной народной инициативы, которое не должно вводить в заблуждение, содержать элементы рекламы или приводить к путанице. [82] В любом из этих случаев Канцелярия обязана изменить название инициативы, как предусмотрено в статье 69 Закона о политических правах; это решение об изменении может быть оспорено инициативным комитетом в Федеральном верховном суде .
Наконец, Канцелярия переводит инициативу на три официальных языка ( ретороманский язык является необязательным и, в отличие от трех других языковых версий, не имеет юридической силы) на основе одной из версий, обозначенной инициативным комитетом как аутентичная версия. [86] Переводы, выполненные Федеральной канцелярией, не подлежат обжалованию. С другой стороны, Федеральная канцелярия не проводит никаких проверок содержания инициативы или ее действительности. [81] После завершения проверки Федеральная канцелярия публикует название и текст инициативы на всех трех официальных языках в Федеральном вестнике (ретороманская версия, если таковая имеется, публикуется вместе с немецкой версией) вместе с именами и адресами авторов, тем самым позволяя начать сбор подписей.
Эта предварительная проверка Канцелярией, ранее необязательная, стала обязательной с вступлением в силу Закона о политических правах 1 июля 1978 года , чтобы не допустить признания недействительной федеральной народной инициативы из-за несоответствия подписным листам.
В течение 18 месяцев после публикации в Федеральном вестнике инициативный комитет должен собрать 100 000 подписей в списках, предоставленных для этой цели, которые могут иметь различные формы. Эти списки должны быть одновременно представлены в Федеральную канцелярию, в противном случае Федеральная канцелярия просто объявляет Федеральную народную инициативу безуспешной и публикует этот факт в Федеральном вестнике; тогда инициатива объявляется недействительной, а уже собранные подписи теряются. [примечание 4]
Во многих случаях сбор подписей представляет собой важный этап для комитета, который не только подсчитывает требуемые 100 000 инициалов, но и использует кампанию для информирования общественности о причинах инициативы и о том, что поставлено на карту. [87] Обычно это первая возможность проинформировать широкую общественность о федеральной народной инициативе. Средства, используемые для сбора подписей, оставлены на усмотрение инициативного комитета, который имеет широкие права для обеспечения успеха инициативы, уважая при этом общественный порядок и свободу других лиц. [88] Часто используемые средства включают рекламу в прессе, рассылки, сборы подписей от двери к двери или встречи; с начала 2000-х годов, по-видимому, развилась практика оплаты людям за сбор подписей. [89] Эта практика, в отличие от оплаты людям за подписание инициативы, не является незаконной.
Как мы уже видели, количество подписей удвоилось после всенародного принятия проекта пересмотра 25 сентября 1977 года . Период сбора, с другой стороны, был введен после создания закона о политических правах, принятого всенародным голосованием 4 декабря 1977 года 59,4% избирателей. [90] Это ограничение, изначально призванное сократить количество представленных инициатив, также было оправдано рисками, которые несет инициатива, оставленная в подвешенном состоянии на слишком долгое время и, потенциально, перестающая отвечать желаниям ее создателей по истечении определенного времени. [91] В 2001 году предложение Комитета по политическим институтам Совета штатов было направлено на сокращение периода сбора до 12 месяцев; это предложение, поддержанное Федеральным советом, было, однако, отклонено пленарным заседанием Совета. [92]
После подачи подписных листов Канцелярия подсчитывает количество действительных подписей, чтобы убедиться, что федеральная народная инициатива была успешной, т. е. необходимые подписи были собраны в отведенное время. Подписи могут быть признаны недействительными по трем разным причинам:
Проверка последней причины является обязанностью каждой политической коммуны , которая отвечает за удостоверение того, что подписавший является активным гражданином этой коммуны. Эта проверка затем подтверждается Канцелярией, которая аннулирует все подписи, которые не были заверены или были заверены ложно, или когда один и тот же гражданин подписывается более одного раза под одной и той же федеральной народной инициативой. [93]
Во всех случаях Канцелярия публикует в Федеральном вестнике количество действительных и недействительных подписей вместе со своим решением о результате, которое может быть: [94]
Первые два решения не подлежат обжалованию. С другой стороны, третье решение может быть обжаловано в Федеральном верховном суде Швейцарии. [95]
Как правило, проверка Канцелярии удаляет лишь небольшое количество подписей. Первый случай, когда такое решение имело бы такой эффект, касался народной инициативы «Введение 40-часовой рабочей недели»: первая серия подписей была собрана на списках, содержащих только немецкий текст; впоследствии была опубликована вторая серия списков также с французским и итальянским текстами; затем Канцелярия отказалась подтвердить 11 613 подписей первой серии, тем самым помешав успеху инициативы. Однако это решение было отменено Федеральным верховным судом Швейцарии, который признал инициативу действительной. [96] В 2012 году возникло второе дело. Что касается народной инициативы «Остановите бюрократию!», Федеральная канцелярия отметила, что «из 100 649 подписей, своевременно поданных в Федеральную канцелярию, самое большее и при условии, что все сомнительные случаи будут засчитаны как действительные, действительными являются 97 537». [97]
После официального одобрения федеральной народной инициативы она направляется в Федеральный совет для принятия решения о ее обоснованности и целесообразности. Как это обычно бывает при разработке законодательства, Федеральный совет организует процедуру консультаций с кантонами, основными представительными организациями, политическими партиями и другими заинтересованными сторонами. Эта процедура, которая является обязательной для подготовительной работы по внесению поправки в конституцию, международному договору, выносимому на референдум, или «проектам, имеющим важное политическое, финансовое, экономическое, экологическое, социальное или культурное значение, или реализация которых будет в значительной степени поручена органам, не входящим в федеральную администрацию», [98] юридически не требуется для позиции правительства по федеральной народной инициативе или по вопросу о том, следует ли предлагать встречное предложение по ней. Этот метод, независимо от того, сочетается ли он с внешним исследованием, проведенным комиссией экспертов, специально уполномоченной для этой цели, [99] тем не менее часто используется правительством, особенно когда оно должно дать заключение, отличное от отрицательного. [примечание 6]
Независимо от процедуры, Федеральный совет должен в течение одного года с момента подачи федеральной народной инициативы в Федеральную канцелярию вынести заключение Федеральным палатам; это заключение состоит из проекта федерального указа, сопровождаемого посланием, в котором правительство рассматривает как обоснованность инициативы, так и ее целесообразность; [100] однако правительство не имеет права принимать формального решения и может только вынести рекомендацию Парламенту.
Такое мнение существовало практически с момента возникновения федеральной народной инициативы: первое упоминание о заявлении позиции Федерального совета касается народной инициативы «Выборы Национального совета на основе населения швейцарской национальности» 1902 года, по которой Федеральные палаты запросили мнение правительства перед принятием решения, [101] тогда как ранее правительство довольствовалось уведомлением о результатах инициативы. В первые годы сбор мнения Федерального совета был включен в годичный период, доступный Федеральному собранию для рассмотрения инициативы; однако с течением лет этот срок становился все более трудным для соблюдения, особенно во время двух мировых войн [примечание 7] по собственному признанию правительства; [46] предложение правительства 1948 года не устанавливать точный срок, а указать, что «Федеральные палаты должны решать без промедления, принимая во внимание обстоятельства», было отклонено парламентом, который внес поправки в закон в 1950 году , чтобы дать Федеральному совету два года для представления своего отчета. [102] Этот двухлетний период был сокращен вдвое, когда 21 июня 1996 года были внесены поправки в Федеральный закон о политических правах и Закон об отношениях между советами. [103]
В некоторых случаях, в основном продиктованных определенной политической срочностью, правительство высказывает свое мнение очень быстро; это было особенно характерно для первой из «Инициатив Шварценбаха» (названных по имени их главного автора) 1969 года, по которой Федеральному совету потребовалось не более четырех месяцев, чтобы представить свой отчет, или для инициативы 1972 года против экспорта оружия, по которой правительство выдвинуло встречное предложение всего за пять месяцев. В обоих случаях Федеральный совет хотел показать свою осведомленность о проблеме (присутствие слишком большого количества иностранцев в первом случае и скандал вокруг продажи оружия Oerlikon-Buehrle Нигерии во втором), избегая при этом слишком долгих дебатов по теме, которая считалась деликатной. [104]
Однако в большинстве случаев Федеральный совет использует весь отведенный ему период для вынесения своего мнения; хотя иногда это оправдывается необходимостью дождаться завершения законодательства, которое в настоящее время разрабатывается по данному вопросу (как это было, например, с инициативами по сокращению рабочего времени или по защите водных ресурсов в 1984 году), эта тенденция также используется в политических целях для смягчения последствий, которые привели к представлению федеральной народной инициативы, и, следовательно, для минимизации ее важности для общественности, как в случае народной инициативы «по эффективной защите арендаторов», представленной в 1973 году во время крупного жилищного кризиса; Федеральный совет ждал до 1976 года, когда экономическая ситуация была благоприятной для арендаторов, с низкой инфляцией и падением ставок по ипотеке, прежде чем выпустить свой доклад, в котором он отметил «важную роль, которую играет тесная связь между тенденциями арендной платы и экономической ситуацией». [105]
NB Этот и последующие параграфы касаются запросов на частичный пересмотр конституции. Процесс для запросов на полный пересмотр совершенно иной, и поэтому рассматривается в отдельном параграфе.
На основании заключения Федерального совета (которое может быть принято полностью, частично принято или полностью пересмотрено) обе федеральные палаты сначала принимают решение о действительности федеральной народной инициативы, которая может быть отменена только по правовым основаниям (подробности см. в следующем параграфе); остальная часть процесса зависит от формы федеральной народной инициативы, в зависимости от того, задумана ли она в общих чертах или в виде проекта.
В случае инициативы, представленной в общих чертах, Парламент может принять решение об отклонении инициативы, которая затем выносится на основе доклада Федерального совета [106] в представленном виде на всенародное голосование (простым большинством, не требуемым от кантонов) в течение двух лет [107] с момента принятия решения: в случае отклонения процедура прекращается и закрывается, как это случалось четыре раза в истории. Если инициатива одобрена Парламентом или если она принята народом, Ассамблея должна разработать поправку к конституции в соответствии с положениями, требуемыми текстом Федерального закона о народной инициативе. [108] Затем эта поправка выносится на голосование в течение тридцати месяцев с момента ее разработки, где она должна получить двойное большинство народа и кантонов, чтобы быть принятой.
Если две палаты не могут прийти к соглашению о том, принять или отклонить инициативу, или по истечении двух лет с момента подачи инициативы она автоматически считается отклоненной и, следовательно, выносится на голосование. Эти сроки, которые не всегда соблюдались в прошлом, [109] соблюдаются с момента внесения законодательной поправки, указывающей, что парламент больше не может ни одобрить инициативу, ни рекомендовать ее отклонение во время голосования. [110] В случае одобренной инициативы, если две палаты не могут договориться о предлагаемом тексте, оба предложения выносятся на голосование; [111] однако на практике этого никогда не случалось.
Есть только два случая, когда конституционная поправка была поставлена на голосование после федеральной народной инициативы, представленной в общих чертах: народная инициатива «по координации школ» 1969 года [112] и народная инициатива «по созданию гражданской службы» 1972 года ; [113] в обоих случаях парламент принял инициативу. Однако в обоих случаях возникли проблемы во время составления текста относительно его соответствия пожеланиям, высказанным инициативным комитетом: в первом случае представленный текст охватывал более широкую тему, чем простая стандартизация возраста начала обучения в школе и продолжительности обучения, предусмотренная федеральной народной инициативой, которые даже не рассматривались в предложении, представленном парламентом. Во втором случае среди депутатов возникли разногласия относительно того, следует ли ограничивать окончательный текст предлагаемым текстом или следует также учитывать намерения инициаторов, представленные в публичных заявлениях. [114]
В случае инициативы, подготовленной с нуля, парламент обязан представить текст, воспроизведенный в подписных листах, без малейших изменений двойному большинству народа и кантонов; однако в его распоряжении имеется несколько методов для выражения своего мнения и доведения его до населения.
Парламент может сначала принять решение об одобрении инициативы; это решение, которое случается очень редко, официально принималось только в двух случаях: в случае инициатив «Pour un jour de la fête nationale férié» (За национальный праздник) в 1990 году и «Pour l'adhésion à l'ONU» (За членство в ООН) в 2000 году; в обоих случаях инициативы впоследствии были приняты всенародным голосованием. [115] [116]
Если парламент отклоняет инициативу, он может выбрать оппозицию с помощью встречного предложения (прямого или косвенного) или сформулировать рекомендацию для голосования. В то время как первый вариант используется только примерно в 15% случаев, [117] второй является правилом; в некоторых редких случаях Федеральное собрание не выпускало никаких инструкций для голосования: инициатива о решении сроков, принятая в 1977 году , по которой две палаты «не смогли договориться о рекомендации, которая должна быть адресована народу и кантонам», [118] инициатива «против импорта кормовых продуктов», отозванная в 1983 году из-за косвенного встречного предложения, которое парламент попросил Федеральный совет поставить на голосование «без рекомендации», [119] федеральная народная инициатива против злоупотреблений в оплате труда , по которой не было найдено согласованного решения между Федеральными палатами относительно рекомендации для голосования, являются примерами этого.
С 1 июля 1978 года Закон о парламенте установил максимальный срок в тридцать месяцев для рассмотрения парламентом подготовленной федеральной народной инициативы с возможностью продления этого срока максимум на один год, если любая из двух палат решит выступить против нее с встречным предложением. [120] Эти тридцать месяцев включают период, отведенный Федеральному совету для выражения мнения о действительности и целесообразности инициативы. Наконец, Федеральный совет обязан организовать народное голосование в течение десяти месяцев с момента рассмотрения инициативы парламентом. Это ограничение было введено для того, чтобы избежать случаев, обычных в определенные времена, когда между подачей федеральной народной инициативы и проведением голосования проходило более пяти лет. [121] Например, народная инициатива «против ограничения права голоса при заключении договоров с иностранными государствами» была представлена в Федеральную канцелярию 20 марта 1973 года ; Федеральный совет опубликовал свой отчет полтора года спустя, 23 октября 1974 года ; в первой инстанции Совет штатов постановил объявить инициативу недействительной; это решение было отклонено Национальным советом , который вместо этого предложил контрпредложение по тексту, по которому обе палаты должны были бороться. В целом, потребовалось более двух лет, до 17 декабря 1976 года , чтобы парламентский указ был окончательно опубликован, и еще несколько месяцев, чтобы организовать голосование, которое наконец состоялось 13 марта 1977 года . [122]
Как упоминалось выше, парламент уполномочен вносить встречное предложение на федеральную народную инициативу.
Эта возможность была создана в 1891 году с двойной целью: во-первых, чтобы предоставить возможность исправить плохо составленный текст неопытным комитетом, но также и чтобы предоставить парламенту возможность передать более нюансированный вариант, чем простое отклонение инициативы, особенно в случаях, когда он принимает (даже частично) принцип, отклоняя форму. Со временем появились два дополнительных использования контрпредложения: одно для поддержки статус-кво путем «разбавления» голосов избирателей между федеральной народной инициативой и контрпредложением, [123] и другое для выражения идей инициаторов более сбалансированным образом, тем самым увеличивая шансы на успех в случае голосования. [124] Однако с 2003 года, когда возможность голосования как за инициативу, так и за контрпредложение — также известная как система «двойного да» — была принята всенародным голосованием, [125] больше не было возможности «разбавлять» голоса тех, кто выступал против статус-кво между народной инициативой и контрпредложением. Желание рассмотреть некоторые требования инициативы более сбалансированным образом иллюстрируется, например, контрпредложением, предложенным Федеральным советом в ответ на народную инициативу «Utilisation des forces hydrauliques», представленным в 1906 году и которое «действительно дает слишком мало указаний для последующего имплементационного законодательства»: хотя принцип, выраженный в инициативе, был одобрен, его формулировка «показалась нам неприемлемой», согласно отчету Федерального совета, который представляет новую формулировку в том же духе. [126]
Из 16 случаев такого рода, зафиксированных в период с 1891 по 2018 год, было принято 6 контрпроектов против 3 принятых первоначальных инициатив и 7 отклонений обоих предложений. [127]
Фактически существует две формы встречного предложения: прямое встречное предложение, или так называемое в собственном смысле, и косвенное встречное предложение, или так называемое в неправильном смысле.
Прямое встречное предложение — это предложение о внесении поправки в конституцию, представленное Федеральным собранием, которое соответствует двум критериям: формальному критерию, заключающемуся в том, что голосование по предложению должно проводиться одновременно, и содержательному критерию, заключающемуся в том, что два текста должны относиться к «одному и тому же конституционному вопросу». [128] Конкретно говоря, два текста должны рассматривать один и тот же вопрос, но могут давать разные ответы или охватывать разные области.
Фактически, между 1891 и 1992 годами 26 из 184 успешных инициатив были противопоставлены контрпредложению; в половине этих случаев инициаторы отзывали свою инициативу в пользу контрпредложения, а оставшиеся 13 случаев были поставлены на голосование: в шести случаях было принято контрпредложение, а не инициатива, и в пяти случаях не были приняты ни контрпредложение, ни инициатива. В последних двух случаях была принята инициатива, но не контрпредложение.
Согласно статье 97 Закона о парламенте (8), Федеральное собрание может представить в качестве встречного предложения «тесно связанный проект закона» к федеральной народной инициативе, однако, не вынося его на одновременное голосование; такой акт тогда называется «косвенным встречным предложением». Одно из преимуществ косвенного встречного предложения заключается в том, что оно может принять форму простого закона, а не конституционной поправки, что позволяет избежать перегрузки Конституции слишком большим количеством деталей. [129]
Хотя косвенное контрпредложение не выносится на голосование одновременно с федеральной народной инициативой, которой оно противостоит, связь между двумя предложениями может быть усилена, в частности, путем обусловливания вступления в силу контрпредложения отклонением или отзывом инициативы. Законодательство, предложенное в качестве косвенного контрпредложения, может, конечно, быть оспорено на референдуме ; если последний будет успешным, Федеральный совет может одновременно вынести инициативу и контрпредложение на голосование, но не обязан этого делать: это различие представляет собой основное различие между прямым и косвенным контрпредложением.
Например, в период с 1945 по 1997 год 19 федеральных народных инициатив были отозваны их авторами после представления парламентом косвенного контрпредложения. В большинстве случаев контрпроекты лишь частично отвечали требованиям инициатив; однако за указанный период имеется четыре примера, когда инициатива была отозвана как полностью реализованная актом закона: [130] инициатива «за возвращение к прямой демократии», отозванная 24 января 1951 года, [131] две инициативы в пользу страхования по инвалидности, отозванные 5 декабря [132] и 8 декабря 1959 года , [133] и, наконец, инициатива «против сверхзвукового бума гражданских самолетов», отозванная 15 мая 1972 года . [134]
После того, как Федеральное собрание завершило свою работу над федеральной народной инициативой, у Федерального совета есть десять месяцев, чтобы представить ее (и любое прямое встречное предложение) на народное голосование. Он использует одну из дат, установленных Федеральной канцелярией [135] , чтобы сделать это, и должен затем проинформировать электорат об инициативе, соблюдая при этом «принципы полноты, объективности, прозрачности и пропорциональности» и отстаивая только рекомендации Федерального собрания по голосованию. [136]
На голосование выносится текст, который строго указан в подписных листах, и голосование проводится по этому предложению, а не по парламентской резолюции. В дополнение к этому тексту каждый гражданин получает на дому «не ранее, чем за четыре недели до дня голосования, но не позднее, чем за три недели до этой даты» избирательный материал, текст, выносимый на голосование, а также объективные разъяснения Федерального совета, позволяющие избирателям ознакомиться с предметом; эти разъяснения должны включать аргументы, выдвинутые инициативным комитетом и Федеральным собранием, а также инструкции последнего по голосованию. [137]
Федеральная народная инициатива одобряется, если она получает большинство голосов избирателей в случае предложения в общих чертах, и если она получает двойное большинство кантонов и избирателей в случае проекта предложения. Если парламент выступает против встречного предложения федеральной народной инициативы, процесс немного отличается: два предложения представляются одновременно, и избирателям предлагается ответить на три вопроса: предпочитают ли они инициативу текущей ситуации, предпочитают ли они встречное предложение текущей ситуации и, наконец, в случае двойного одобрения, предпочитают ли они инициативу или встречное предложение. Третий вопрос используется только в случае одобрения обоих текстов и определяет, какое из двух предложений будет применено; В очень специфическом случае, когда оба предложения приняты и большинство людей голосуют за один из текстов, а большинство кантонов за другой в третьем вопросе, закон предусматривает, что в силу вступает тот текст, «который набрал наибольшую сумму процентов голосов избирателей и голосов кантонов». [138]
Эта процедура вступила в силу в 1988 году , через год после того, как она была одобрена на всенародном голосовании 5 апреля 1987 года 63,3% избирателей. [139] Она заменяет предыдущую процедуру, введенную в 1892 году, в соответствии с которой задавались только два взаимоисключающих вопроса («Принимаете ли вы инициативу» или «Принимаете ли вы референдум»); затем избирателям предоставлялся выбор отклонить оба предложения или принять только одно, при этом двойной голос «да» считался голосом «нет», а пустой голос — голосом «нет». [140] Эта процедура широко критиковалась, в частности, за слишком большую поддержку статус-кво или за то, что она не позволяла избирателям выразить достаточно нюансированное голосование в случае, если их первый выбор не был выполнен. [141]
С момента внесения федеральной народной инициативы на хранение в Ведомство федерального канцлера и до десяти дней до даты голосования Федеральным советом большинство членов инициативного комитета может в письменной форме потребовать отзыва инициативы; это решение затем публикуется в Федеральном вестнике, и дело закрывается.
Эта возможность выхода стала обязательной с момента принятия Закона о политических правах 1976 года; ранее это положение было необязательным. Исторически пять инициатив были явно исключены из права выхода: это инициативы «за запрет атомного оружия» 1959 года, [142] «о борьбе с алкоголизмом» 1963 года, [143] «против иностранного господства» 1969 года, [144] «против иностранного господства и перенаселения Швейцарии» 1972 года, [145] и «против ограничения права голоса при заключении договоров с зарубежными странами» 1973 года; [146] этот отказ от возможности выхода можно объяснить либо утверждением о желании довести процедуру до конца (как в случае первой инициативы об иностранном господстве), либо (например, в случае инициативы против атомного оружия) тем, что компромисс немыслим в умах инициаторов. [147]
Помимо этих нескольких конкретных случаев, положение об отзыве используется широко: почти треть успешных федеральных народных инициатив отзываются их инициаторами. [148] Существует много причин для таких отказов: инициатива могла потерять свою цель (после внесения поправки в законодательство или изменения обстоятельств), или предложенное встречное предложение может показаться инициаторам более подходящим, и они соглашаются отозвать свой текст в пользу встречного предложения. [149]
Существует и другой способ прекращения процесса федеральной народной инициативы: парламент может, рассмотрев предложение, объявить его недействительным и отменить его. Основаниями для отмены являются:
Политолог Этьен Гризель определяет пятое основание для аннулирования, а именно несоблюдение единства ранга (текст должен касаться только поправки к конституции); однако, по мнению юриста Жана-Франсуа Обера [151] , практика, по-видимому, не сохранила это основание на практике.
Именно критерий единства предмета является самым сложным в управлении и вызывает больше всего дискуссий. Согласно определению Жана-Франсуа Обера, федеральная народная инициатива нарушает этот критерий, когда «она содержит по крайней мере два пункта, и гражданин может хотеть одного, не желая другого, и хотеть другого, не желая первого»; тот же автор оценивает количество инициатив, подпадающих под это определение, примерно в пятнадцать. [152] Парламент имеет другую интерпретацию этого критерия, доходя до того, что разделяет федеральную народную инициативу, предлагающую как изменение процедуры натурализации, так и изменение процедуры высылки иностранцев, «ставящих под угрозу безопасность страны», и организует два голосования, каждое по половине текста. [153] Исторически Федеральное собрание всегда довольно широко толковало «единство предмета». [154]
С момента возникновения федеральной народной инициативы и до начала XXI века парламентом были отменены четыре предложения:
Хотя также сгруппировано под названием федеральной народной инициативы, требование о полном пересмотре конституции полностью отличается от первых двух случаев, рассмотренных в предыдущих параграфах. Это требование, которое может быть сделано в любое время, выражает народную волю изменить национальный основной закон в целом, не подразумевая, однако, изменения всех статей, из которых он состоит. [159]
Общепринятая точка зрения заключается в том, что, хотя сторонники такого рода инициатив, конечно, имеют право объяснять причины своего запроса, текст инициативы, призывающей к полному пересмотру, должен быть максимально простым [примечание 8] и ни при каких обстоятельствах не может содержать письменного проекта относительно содержания будущей конституции или желаемых изменений. Однако это оспаривается некоторыми политологами, которые утверждают, что это ограничение не указано в статье 139 конституции 2003 года и что, следовательно, подготовленная инициатива, которая может повлиять на значительную часть конституции, должна рассматриваться как запрос на полный пересмотр. [160]
Когда такой запрос официально удовлетворяется, Федеральный совет обязан организовать в краткосрочной перспективе первое голосование, которое касается только принципиального вопроса, требующего полного пересмотра. После пересмотра Закона о парламенте в 2001 году и после предложения Комитета по политическим институтам Национального совета [161] Федеральное собрание уполномочено занимать позицию по существу этого запроса, которая должна быть одобрена простым большинством людей, чтобы быть признанной действительной. Если инициатива отклоняется, она откладывается; так было с федеральной народной инициативой, выдвинутой в 1934 году различными крайне правыми партиями, которая была отклонена 72,3% поданных голосов. [8]
В - пока еще теоретическом - случае принятия этой инициативы на референдуме Федеральные палаты автоматически распускаются и проводятся всеобщие выборы, после которых переизбирается Федеральный совет. Затем вновь избранные депутаты должны работать над новой версией конституции, которая должна быть одобрена всенародным голосованием двойным большинством народа и кантонов; в случае отклонения старая конституция сохраняется, а в случае принятия она заменяется новой версией.
Между реализацией реформы 1891 года и началом Первой мировой войны было выдвинуто около дюжины федеральных народных инициатив, из которых были приняты только четыре (половина из которых была вынесена на голосование после окончания войны). Первая из них призывала к запрету традиционного убоя скота на убой, практикуемого евреями, несмотря на отрицательное мнение парламента, который посчитал, что это предложение накладывает ограничения на свободу совести и вероисповедания евреев. [162] Затем настала очередь Швейцарской социалистической партии выдвинуть свои первые две федеральные народные инициативы, призывая соответственно к «праву на труд» и «бесплатной медицинской помощи больным»; первая была отвергнута более чем 80% избирателей, [163] в то время как последняя не смогла собрать даже необходимого количества подписей; эти первоначальные неудачи на несколько лет охладили пыл оппозиционных партий, которые видели в этом народном праве «машину войны против правящей партии». [164]
Однако эти же оппозиционные партии, социалисты и католические консерваторы , объединили свои силы в 1899 году, чтобы выдвинуть новую федеральную народную инициативу, призывающую к введению пропорционального представительства в федеральных палатах вместо системы большинства, которая благоприятствовала правящей радикальной партии ; [165] это требование последовало за аналогичным движением, наблюдавшимся в нескольких городах и кантонах в течение десятилетия 1890–1899 годов, и было связано с другой инициативой, предлагавшей прямые выборы федеральных советников и увеличение их числа до девяти. [166] Хотя оба предложения были в значительной степени отклонены на голосовании 4 ноября 1900 года, [167] [168] идея реформирования избирательной системы была снова выдвинута десять лет спустя и снова отклонена на голосовании, но только 52,5% избирателей; [примечание 9] третья попытка была наконец принята на голосовании 23 октября 1918 года [169] в особом контексте подготовки к всеобщей забастовке , которая была объявлена месяц спустя.
После окончания Первой мировой войны и всеобщей забастовки 1918 года обострились фронты между левыми, представлявшими рабочий класс, и правыми буржуазными [170] . Эта классовая борьба также нашла отражение в федеральных народных инициативах, выдвинутых двумя лагерями в межвоенный период : предложение Социалистической партии о введении единого налога на имущество для погашения военных долгов (отклонено 3 декабря 1922 года 87% избирателей) [171] было парировано предложением разрешить арест граждан Швейцарии, которые угрожали внутренней безопасности страны, что позволило бы властям заключать в тюрьму граждан, принимающих участие в массовых демонстрациях (также отклонено 18 февраля 1923 года 89% избирателей). [172] В течение этого периода Социалистическая партия, отстраненная от власти и столкнувшаяся с отказом буржуазного большинства предоставить ей место в Федеральном совете, увеличила число референдумов и инициатив, которые затем считались ее главным средством действия в политической борьбе на федеральном уровне. [173] Среди этих требований «инициатива Ротенбергера», названная по имени ее главного автора, призывала к созданию схемы страхования по старости; это предложение было отклонено на голосовании 24 мая 1925 года 58% избирателей, [174] таким образом отложив создание AVS до конца Второй мировой войны . [175]
В 1930-х годах в Швейцарии было создано несколько фронтистских и фашистских групп, которые выдвинули две федеральные народные инициативы: первая , выдвинутая группой консервативных кругов и фронтов, призывала к полному пересмотру Конституции; она была отклонена 72,3% голосов 8 сентября 1935 года . [8] Вторая , отклоненная 28 ноября 1937 года 68% избирателей, [176] призывала к запрету масонских лож, как в Италии Муссолини . [177] Обе инициативы были в значительной степени провалены, в частности, благодаря участию социалистов и профсоюзных деятелей в кампании наряду с традиционными правыми партиями; [178] Такое отношение было тем более примечательным, учитывая, что эти же самые правые партии объединились с крайне правыми группами, чтобы противостоять другой инициативе «по борьбе с экономическим кризисом и его последствиями», выдвинутой левыми и отклоненной при явке более 80% избирателей, всего 57,2% избирателей 2 июня 1935 года [179] в конце чрезвычайно жесткой кампании, в ходе которой Федеральный совет осудил желание инициаторов создать в Европе «маленькое футуристическое государство социалистического типа». [180] Несмотря на то, что инициатива была отклонена, она имела несколько последствий, не в последнюю очередь — решение правительства девальвировать швейцарский франк на 30% для борьбы с экономическим кризисом. [181]
В рамках своей новой программы «Новая Швейцария», принятой в 1942 году, [182] Социалистическая партия в конце войны выдвинула ряд федеральных народных инициатив, призывая к праву на труд, экономическим реформам, гарантированной покупательной способности и полной занятости. Однако ей бросил вызов Альянс независимых , который также выдвинул ряд инициатив, призывающих к гарантии полной занятости, реорганизации Национального совета для борьбы с абсентеизмом в парламенте [183] и введению 44-часовой рабочей недели. Единственной инициативой, которая была поставлена на голосование в этот период, была инициатива, официально озаглавленная «Возвращение к прямой демократии», одобренная 28 октября 1949 года вопреки рекомендациям Федерального совета и парламента, [184] отменяющая «чрезвычайную оговорку», широко использовавшуюся федеральным правительством в 1930-х и 1940-х годах, чтобы избежать риска референдума; [185] эта инициатива стала последней, одобренной в течение следующих тридцати лет.
В этот период, в дополнение к инициативам, связанным с традиционными левыми идеями, появились две новые темы: борьба с ядерной энергетикой (военной или гражданской) и защита окружающей среды . Первая тема должна была быть затронута двумя инициативами: одна запрещала швейцарской армии оснащать себя ядерным оружием , в то время как другая, более тонкая, хотела вынести решение об оснащении армии атомным оружием на обязательный референдум; оба предложения последовали за докладом «исследовательской комиссии по атомным вопросам», уполномоченной Федеральным советом и рекомендовавшей атомную оборону для страны. [186] Вторая должна была быть защищена, в частности, инициативой, требующей народного голосования за любую концессию, предоставленную на использование гидроэнергии, которой предшествовала просьба не допустить строительства русловой электростанции в регионе Рейнау . Эта федеральная народная инициатива была первой, законность которой была поставлена под сомнение Федеральным советом, который опасался, что ее применение повлечет за собой нарушение обязательств Швейцарии перед Германией; В конечном итоге было принято решение объявить инициативу действительной и рекомендовать ее отклонить, в частности, на том основании, что она повлечет за собой нарушение международных обязательств Швейцарии. [187]
Начало 1970-х годов ознаменовало начало серии инициатив против иностранного перенаселения, и в частности второй, так называемой «Инициативы Шварценбаха», названной в честь ее главного промоутера Джеймса Шварценбаха . Эти инициативы, связанные с антииммиграционным движением (« anti-Überfremdung »), стремились наложить ограничения на количество иностранных резидентов в каждом кантоне. [188] Несмотря на неоднократные попытки, ни одна из шести инициатив по этой теме в конечном итоге не имела успеха в публичных голосованиях. Примечательно, что первая такая инициатива, проведенная 7 июня 1970 года, получила относительно высокий уровень участия общественности (почти 75% явки избирателей), хотя в конечном итоге она была отклонена 54% избирателей. [189]
Начиная с середины 1970-х годов, было запущено несколько федеральных народных инициатив, в частности, экологом Францем Вебером, с целью сокращения движения транспортных средств. Это включало «против загрязнения воздуха, вызванного автотранспортными средствами» в 1974 году, «за двенадцать воскресений в году без автотранспортных средств или самолетов» в следующем году и «за плату за проезд по альпийским дорожным туннелям» в 1982 году (последняя инициатива провалилась из-за отсутствия подписей); в середине 1980-х годов национальная дорожная сеть стала целью экологических групп, которые почти одновременно запустили пять федеральных народных инициатив, последовательно запрещающих строительство автострад в кантоне Юра (неудачно), между Муртеном и Ивердоном, в округе Кнорау, между Билем и Золотурном и, наконец, в более общем плане, за мораторий на любое дальнейшее расширение дорожной сети. Однако ни одно из этих предложений не было одобрено народным голосованием, и лишь десять лет спустя, 20 февраля 1994 года , Альпийская инициатива, призывающая к переходу с автомобильных дорог на железнодорожные для пересечения Альп , была принята 51,9% избирателей. [190]
В 1970-х годах наблюдался рост особого типа федеральных народных инициатив. Журналист Фабио Понтиджиа из Тичино называет их «инициативами фотокопирования». Эти инициативы, выдвинутые группами меньшинств или партиями, характеризовались своим тематическим сходством с ранее отклоненными предложениями. Это повторение, примером которого служат инициативы против перенаселения иностранцев (выдвигались шесть раз), сокращения рабочего дня (четыре раза) и ядерной энергетики (четыре раза), совпало с более широкой тенденцией к росту воздержания избирателей, наблюдавшейся на протяжении всей швейцарской политики 20-го века. [191] [192] [193]
С 2001 по 2018 год на голосование было вынесено 66 инициатив, или 3,88 в год, по сравнению со средним показателем 1,69 в год с 1893 года. [3] Уровень успешности также был выше с 2001 по 2018 год, достигнув 15,15% по сравнению с чуть более 10% с 1893 года. [3] По словам политолога Антуана Шолле, федеральная народная инициатива «по сути является выходом с парламентской арены для партий, которые там представлены, но находятся в меньшинстве». [194]
Значительную часть инфляции в принятии инициатив можно объяснить стратегией Швейцарской народной партии . [3] Несмотря на то, что первая федеральная народная инициатива 21-го века, принятая на референдуме, призывала к вступлению Швейцарии в ООН, конец 20-го века и начало следующего столетия были отмечены федеральными народными инициативами, выдвинутыми SVP: «против злоупотреблений в праве убежища» или «за демократическую натурализацию», которые имели тенденцию возрождать, особенно посредством полемических плакатных кампаний, страх перед иностранцами и пропаганду Alleingang («одинокий путь» на немецком языке). [195] Разумное использование этих инициатив, особенно до и во время национальных выборов, позволило партии набрать значительное количество голосов, став ведущей швейцарской партией по числу избирателей в 1999 году, опередив Социалистическую партию и правоцентристские партии. [196] [3]
В 2019 году Федеральный верховный суд впервые на федеральном уровне отменил голосование по инициативе против налоговых санкций за брак. [197] [примечание 10] Федеральный совет и Канцелярия ошиблись относительно количества пар, затронутых инициативой, и неточность информации в сочетании с очень близким результатом (50,8% «против») побудили Федеральный суд объявить результаты голосования нарушающими основное право голоса .
Теоретически и при условии соблюдения правил, изложенных в статье 139 Конституции, нет предела темам, затрагиваемым федеральными народными инициативами. Этот тезис, последовательно поддерживаемый федеральными властями, оспаривается несколькими политологами, которые считают, что фундаментальные принципы швейцарской политики (такие как федерализм, права человека или демократические институты) не могут быть затронуты. [198] Однако, поскольку Федеральная конституция никоим образом не ограничивает право федеральной народной инициативы, инициаторы могут предложить удалить любой конституционный раздел или добавить любое положение, «каким бы незначительным или надуманным оно ни казалось». [199]
Однако некоторые темы повторяются на протяжении всего 20-го века. В списке ниже показаны десять тем, которые были предметом наибольшего числа федеральных народных инициатив в период с 1890 по 2010 год. [примечание 11] В скобках после числа инициатив по теме указано число успешных инициатив по той же теме: [109] [200] :=
Можно выделить пять основных групп сторонников федеральных народных инициатив:
В период с 1891 по 1991 год, столкнувшись со 184 успешными народными инициативами, парламент 26 раз (примерно 14,1%) выносил прямое контрпредложение в пользу парламентского контрпредложения. В половине случаев (13) инициаторы отзывали свое предложение в пользу парламентского контрпредложения. Эти контрпредложения впоследствии были одобрены избирателями в 11 случаях и отклонены только дважды. В остальных случаях, когда и инициатива, и контрпредложение были представлены для публичного голосования, избиратели поддержали инициативу в двух случаях, а контрпредложение — в шести. В остальных пяти случаях и инициатива, и контрпредложение были отклонены. Использование прямого контрпредложения показало ограниченные изменения с течением времени. За исключением пика в девять предложений в течение десятилетия 1971–1980 годов, количество контрпредложений, выдвинутых за десятилетие, обычно колеблется от одного до трех. [117]
На графике напротив показана судьба федеральных народных инициатив, представленных в Федеральную канцелярию, по десятилетиям. [117] [210] [211]
Историю подачи федеральных народных инициатив можно разделить на три отдельных периода: первый начался в 1891 году и продолжался до 1930 года, когда в год подавалось менее одной инициативы; во второй период, с 1930 по 1970 год, их число более чем удвоилось и составило около двадцати за десятилетие; а в третий период, с конца 1970-х годов до начала XXI века, количество подаваемых инициатив подскочило в среднем на четыре-шесть в год.
Анализ 217 федеральных народных инициатив, зарегистрированных в Федеральной канцелярии в период с 1891 по 1991 год (охватывающий первое столетие существования инструмента), показывает, что почти половина не дошла до публичного голосования. По крайней мере 31 инициатива не смогла собрать необходимое количество подписей. Из-за ограничений в ведении учета до 1980-х годов точное число таких неудач в предыдущие десятилетия не может быть окончательно определено. Кроме того, 66 инициатив были отозваны их сторонниками, две были объявлены властями недействительными, а две были отклонены на публичном голосовании. Примечательно, что только одна инициатива получила одобрение избирателей в этот период.
На графике напротив показаны результаты успешных федеральных народных инициатив по десятилетиям. [117] [211]
Из 115 инициатив, вынесенных на голосование в период с 1891 по 1991 год, 103 были отклонены народом (на одну меньше кантонами) и только двенадцать были одобрены, что составляет всего 5,5% всех зарегистрированных федеральных народных инициатив и 10,4% всех вынесенных на голосование. Этот 90%-й процент неудач регулярно цитируется в общих статьях о федеральных народных инициативах. [15] Однако он не учитывает случаи, когда вместо инициативы принимается контрпредложение, даже если политические цели сопоставимы.
В таблице ниже показан совокупный процент принятия федеральных народных инициатив по десятилетиям:
Совокупный процент принятия по десятилетию
На федеральном уровне граждане старше 18 лет, способные распознавать, автоматически присоединяются к избирательному корпусу; регистрация не требуется. Они принимают участие примерно в 4-5 голосованиях в год.
В период с 1890 по 2010 год явка избирателей на федеральные народные инициативы колебалась от 31,23% (за народную инициативу «по содействию развитию общественного транспорта», проголосованную 3 марта 1991 года) [212] до 84,38% (за народную инициативу «по борьбе с экономическим кризисом и его последствиями», проголосованную 2 июня 1937 года) [179] , при общем среднем показателе в 48,3% избирателей.
Средние, максимальные и минимальные значения явки избирателей по десятилетиям следующие:
Явка неуклонно росла до 1930-х годов, когда она достигла пика, прежде чем резко упасть ниже среднего порога в 50% в последующие десятилетия. С 1970-х годов, когда показатель был самым низким, он медленно рос.
В своей диссертации 1977 года политолог Тхань-Хуен Балмер-Као рассмотрела социально-экономический профиль политических «неучастников», показав, что большинство из них — «люди с низким уровнем образования, с низким доходом [...] молодые люди, женщины [...]». [213] Она также объясняет резкий рост уровня неучастия в 1970-х годах, в частности, введением женского избирательного права на федеральном уровне в 1971 году: поскольку женщины изначально голосовали в среднем меньше, чем мужчины, они были в значительной степени ответственны за падение явки, наблюдаемое в этот период. [214] Другие специалисты указывают на умножение голосов или возрастающую сложность вопросов, чтобы объяснить, почему в Швейцарии самая низкая явка в Европе на федеральных выборах. [215] Например, в заключительном отчете Национальной исследовательской программы № 6 под названием « Принятие политических решений в Швейцарии: генезис и реализация законодательства» политологи Эрих Грюнер и Ханс-Петер Хертиг называют нехватку знаний у граждан причиной низкой явки избирателей; в качестве примера они приводят 15% противников атомной инициативы 1979 года, которые считали, что, проголосовав «нет», они выступают против строительства новых атомных электростанций. [216]
Исследование, проведенное в 2016 году Женевским университетом [217], показывает, что почти 90% граждан голосуют регулярно, но выборочно. [218] В зависимости от исследования, от 10% до 20% граждан являются воздержавшимися, 10–20% являются постоянными избирателями и 60–80% являются нерегулярными избирателями. [219]
{{cite book}}: CS1 maint: location missing publisher (link)(2 тома)
Заключительный отчет Национальной исследовательской программы № 6
Материалы коллоквиума, организованного 27–29 апреля 1995 г. юридическим факультетом и C2D
{{cite book}}: CS1 maint: location missing publisher (link)Организованные научные дни 26 мая 2000 года в Центре исследований и документации по прямой демократии
Диссертация по экономическим и социальным наукам, Женева, 1977 г.
{{cite book}}: CS1 maint: location missing publisher (link)|}