Европейская гражданская инициатива ( ECI ) — это механизм Европейского союза (ЕС), направленный на расширение прямой демократии путем предоставления «гражданам ЕС возможности непосредственно участвовать в разработке политики ЕС» [1] , введенный Лиссабонским договором в 2007 году. Эта популярная инициатива позволяет одному миллиону граждан Европейского союза [2] с минимальным числом граждан из не менее семи государств-членов напрямую обратиться в Европейскую комиссию с предложением о принятии правового акта (в частности, Директивы или Регламента ) в области, в которой государства-члены передали полномочия на уровень ЕС. Это право просить комиссию инициировать законодательное предложение ставит граждан в один ряд с Европейским парламентом и Европейским советом , которые пользуются этим правом в соответствии со статьями 225 и 241 Договора о функционировании Европейского союза (TEFU) . Комиссия имеет право инициативы в ЕС [1]. Первая зарегистрированная ECI, Fraternité 2020 , была инициирована 9 мая 2012 года ( в День Европы ), хотя первой поданной ECI (но второй зарегистрированной) была One Single Tariff .
ECI берет свое начало в Конституционном конвенте о будущем Европы 2002–2003 годов. Благодаря предвыборной работе активистов и членов Конвента ECI был введен в последнюю минуту в Конституционный договор . [3] [4]
В 2005 году Конституционный договор был отклонен гражданами Франции и Нидерландов на двух национальных референдумах . В результате этого Межправительственная конференция подготовила Лиссабонский договор . Ратификация договора была отложена из-за референдума в Ирландии , где он был первоначально отклонен в июне 2008 года ирландским электоратом, решение, которое было отменено на втором референдуме в октябре 2009 года.
13 декабря 2007 года Лиссабонский договор был подписан всеми государствами-членами ЕС . 11 ноября 2009 года Европейская комиссия опубликовала Зеленую книгу по Европейской гражданской инициативе, запустив процесс общественных консультаций по Европейской гражданской инициативе. [5]
Совет и комиссия пришли к предварительному компромиссу 14 июня 2010 года. После того, как было подготовлено несколько проектов и мнений, которые обсуждались в комитетах по конституционным вопросам и петициям , Европейский парламент 15 декабря 2010 года наконец проголосовал за Регламент ECI. После года переговоров все три основных института ЕС (Европейская комиссия, Совет и Европейский парламент) согласовали окончательный Регламент ECI 16 февраля 2011 года.
Инициатива была вдохновлена Швейцарией , которая не является членом ЕС. В стране есть несколько инструментов прямой демократии, таких как федеральная народная инициатива (с 1848 года) и факультативный референдум (с 1874 года).
Правовая основа гражданской инициативы изложена в статье 11, параграфе 4 Договора о Европейском Союзе (TEU) и статье 24, параграфе 1 Договора о функционировании Европейского Союза (TFEU). Обе статьи были вновь введены Лиссабонским договором . ECI дополняет существующее право подачи петиции в Европейский парламент и право апелляции омбудсмену , изложенные в Маастрихтском договоре (1993). Однако петиции и ECI принципиально различаются с точки зрения функции, адресатов и условий. [6]
Практические механизмы, условия и процедура ECI определены в Регламенте 2019/788 о Европейской гражданской инициативе, который применяется с 1 января 2020 года. [7] Регламент Комиссии (ЕС) № 2019/1779 устанавливает технические характеристики для систем онлайн-сбора ECI. [8]
Регламент 2019/788 заменил первоначальный регламент 211/2011. Инициативы, зарегистрированные до 31 декабря 2019 года, по-прежнему частично регулируются старыми правилами: • Общие правила – Регламент (ЕС) № 211/2011 • Онлайн-сбор подписей – Регламент (ЕС) № 1179/2011
Новый Регламент требует пересмотра до 1 января 2024 года и каждые три года после этого. В процессе пересмотра комиссия представляет отчет о реализации Регламента ECI с целью его возможного пересмотра, на что Европейский парламент реагирует в отчете с дальнейшими рекомендациями.
В декабре 2010 года Greenpeace собрал миллион подписей под петицией, размещенной Avaaz , против разрешения на выращивание новых ГМ-культур в Европе. [9] Хотя Greenpeace в СМИ назвал петицию ECI, она официально не была зарегистрирована в комиссии, что было бы невозможно до 1 апреля 2012 года, и поэтому не может считаться ECI, введенной Лиссабонским договором.
Европейская комиссия выбрала символическую дату 9 мая 2012 года ( День Европы ) для официального запуска первой ECI. Ею оказалась Fraternité 2020. Она была официально зарегистрирована 9 мая и имеет регистрационный номер ECI(2012)000001. [10] Инициатива не набрала необходимого количества подписей.
21 марта 2013 года Right2Water стала первой организацией ECI, собравшей более миллиона подписей, и достигла минимальной квоты подписей в семи странах 7 мая 2013 года. Сбор подписей был прекращен 7 сентября 2013 года, общее количество подписей составило 1 857 605. Инициатива была представлена комиссии в декабре 2013 года, а ее публичные слушания в Европейском парламенте состоялись 17 февраля 2014 года. [11] В марте 2014 года комиссия приняла Сообщение в ответ на инициативу Right2Water. [12] 1 июля 2015 года комиссия опубликовала Дорожную карту для оценки Директивы о питьевой воде [13] , а в феврале 2018 года — предложение о пересмотре Директивы о питьевой воде. В декабре 2020 года Европейский парламент и Совет приняли пересмотренную Директиву, которая вступила в силу в январе 2021 года. Комиссия также осуществила ряд других действий в ответ на эту инициативу.
28 февраля 2014 года One of Us был представлен в комиссию в качестве ECI, собрав 1 896 852 подписей (на данный момент самое большое количество подписей на ECI). Инициатива стремилась к тому, чтобы ЕС «установил запрет и прекратил финансирование деятельности, которая предполагает уничтожение человеческих эмбрионов, в частности в областях исследований, помощи в целях развития и общественного здравоохранения». [14]
Публичные слушания по инициативе состоялись в Европейском парламенте 10 апреля 2014 года. [15] 28 мая 2014 года Европейская комиссия приняла Сообщение о Европейской гражданской инициативе «Один из нас». [14] Комиссия решила не вносить законодательное предложение, поскольку она посчитала существующую правовую базу, определенную государствами-членами и Европейским парламентом всего за несколько месяцев до подачи ECI, соответствующей требованиям. В своем сообщении она подробно объяснила, почему она считает, что нет необходимости изменять правовую базу.
Инициатива «Один из нас» впоследствии подала в суд на Европейскую комиссию, утверждая, среди прочего, что отказ Комиссии действовать не был должным образом аргументирован. Инициатива проиграла в Общем суде в апреле 2018 года и в апелляции в Большой палате Европейского суда в декабре 2019 года. [16]
3 марта 2015 года в комиссию была представлена третья Европейская гражданская инициатива по сбору необходимого количества подписей, Stop Vivisection. Кампания собрала 1 326 807 подписей. 11 мая 2015 года состоялись публичные слушания в Европейском парламенте. [17] 3 июня 2015 года Европейская комиссия приняла Сообщение о Европейской гражданской инициативе «Stop Vivisection» [18], в котором предлагается ряд незаконодательных последующих действий.
Инициатива была представлена комиссии 6 октября 2017 года. К этой дате было проверено и подтверждено 1 070 865 подписей из 22 государств-членов. Комиссия приняла сообщение 12 декабря 2017 года, в котором излагаются действия, которые она намерена предпринять в ответ на инициативу. [19]
11 апреля 2018 года комиссия приняла предложение о Регламенте о прозрачности и устойчивости оценки рисков ЕС в пищевой цепи. Регламент [20] был принят Европейским парламентом и Советом в июне 2019 года. Новое законодательство начало применяться 27 марта 2021 года.
Пакет из 9 предложений (первоначально 11, 2 заблокированы комиссией), направленных на «улучшение защиты лиц, принадлежащих к национальным и языковым меньшинствам, и укрепление культурного и языкового разнообразия», представленный комиссии 10 января 2020 года. Поддержан FUEN . [21] Европейский парламент организовал слушания [22] 15 октября 2020 года. 14 января 2021 года комиссия отреагировала [23], упомянув ряд незаконодательных последующих действий.
В течение года многие ученые, компании и более 170 НПО поддержали ECI, стремясь к поэтапному отказу от клеточного животноводства в Европейском союзе. Им удалось собрать почти 1,4 миллиона подписей, подчеркивая необходимость запрета клеток для выращиваемых кроликов, кур-несушек, бройлерных цыплят, перепелов, уток и гусей. Кроме того, организаторы требуют запрета клеток для опороса и стойл для свиноматок, а также запрета закрытых загонов для телят. Было собрано почти 1,4 миллиона подписей, что было подтверждено в октябре 2020 года. [24] В ответ на эту инициативу Комиссия обязалась предложить законодательство о поэтапном отказе и окончательном запрете использования клеточных систем для животных, упомянутых в ECI, к концу 2023 года. [25] Этот срок не был соблюден, что привело к законодательным действиям. [26]
Обновленный список инициатив, зарегистрированных комиссией и в настоящее время получающих поддержку, доступен в реестре ECI комиссии.[2]
Европейская гражданская инициатива «Запрет на практику обращения в другую веру в Европейском союзе» возглавляется ассоциациями ЛГБТИ+ со всего Европейского союза и координируется французской ассоциацией ACT (Against Conversion Practices). Эта инициатива призывает Европейскую комиссию запретить «практики обращения в другую веру» во всех ее государствах-членах и признать права жертв практики обращения в другую веру. Она была зарегистрирована Европейской комиссией 24 января. Петиционная кампания началась 17 мая 2024 года и закончится 17 мая 2025 года.
Хотя большинство ECI были одобрены, несколько получили отказ, поскольку они не соответствовали требованиям регистрации. Из 99 заявок ECI на регистрацию, поданных в период с 2012 по 2020 год, 76 инициатив были зарегистрированы (три из них были зарегистрированы после судебного решения после первоначального отказа), а 26 были отклонены. Три из первоначально отклоненных инициатив были зарегистрированы после того, как судебное решение аннулировало первоначальный отказ. Обновленный список отклоненных заявок на регистрацию ECI доступен в реестре ECI комиссии [27] Примеры:
Ряд ECI решили выйти из состава после одобрения по разным причинам. Их список доступен в реестре ECI комиссии. [36]
Для организации ECI необходимо выполнить несколько шагов: [38] [39]
Проблемы в разработке ECI сильно обременили агитаторов ECI в процессе. К ним относятся правовые ограничения (такие как вопросы ответственности за защиту данных и недостаточные консультации относительно соответствующей правовой основы ECI), технические проблемы (система онлайн-сбора неудобна для пользователя и не позволяет агитаторам получать доступ к адресам электронной почты подписавших, чтобы держать их в курсе) и бюрократические препоны (в каждом государстве-члене разные требования к данным и формы подписей). Очень немногие граждане знают о существовании ECI. Более того, маловероятно, что успешная ECI окажет фактическое влияние на законодательство ЕС, как показали три первых «успешных» ECI.
Процесс обзора позволит оценить успехи и неудачи ECI за первые три года. Многие организации гражданского общества, организаторы ECI и члены Европейского парламента выступают за проведение крупной реформы регулирования ECI. [48] [49]
ECI Campaign, организация, работающая исключительно над успешным внедрением и реализацией права Европейской гражданской инициативы, предложила 12 конкретных способов заставить ECI работать. Эти предложения стали результатом публикации под названием «ECI That Works. Learning from the first two years of the European Citizens' Initiative». [50]
В целях поддержки и помощи организаторам ECI кампания ECI предлагает новое и усовершенствованное программное обеспечение для сбора подписей под названием OpenECI.
Центр поддержки ECI, совместная инициатива Democracy International, European Citizen Action Service и Initiative and Referendum Institute Europe, разработал «приложение» для смартфонов Android, которое информирует пользователей о последних европейских гражданских инициативах. Центр рекомендует Европейской комиссии разработать приложение ECI, которое должно обеспечить возможность мобильной подписи и может помочь повысить осведомленность общественности о ECI. [51]
Процесс ECI позволяет организаторам также собирать заявления о поддержке онлайн. Первые версии программного обеспечения, предоставленные Европейской комиссией, подверглись резкой критике со стороны некоторых разработчиков. [52] [53] Некоторые организаторы также критиковали правила безопасности, касающиеся процесса сбора ECI, и количество технических ошибок в период сбора. [54] В 2016 году кампания ECI предоставила новое, полностью снизу вверх, программное обеспечение для сбора онлайн. [55]
Согласно Регламенту ECI 211/2011 каждые три года комиссия должна представлять отчет Европейскому парламенту и совету о применении Регламента. В середине 2014 года Европейский парламент представил новое исследование ECI под названием «Европейская гражданская инициатива – первые уроки внедрения». Анализ был проведен по просьбе комитетов AFCO и PETI и пытался выявить трудности, с которыми сталкиваются организаторы при создании и управлении ECI. [56]
В октябре 2014 года г-н Франс Тиммерманс стал новым избранным комиссаром, ответственным за ECI. Во время сессии вопросов и ответов в Европейском парламенте он избегал давать какие-либо конкретные ответы относительно использования или реформы ECI. [57] Несколько недель спустя кампания ECI организовала семинар «ECI для следующего поколения». Многие участники посчитали, что ECI находится «на перепутье» и нуждается в реформе. [58]
В декабре 2014 года Европейская служба действий граждан (ECAS) и Европейский экономический и социальный комитет (EESC) организовали конференцию под названием «Правовые рамки ECI – необходимость реформы?». В ходе конференции были представлены и обсуждены выводы и рекомендации исследования, проведенного ECAS и юридической фирмой Freshfields Bruckhaus Deringer по правовой основе отклоненных ECI. [59] Общие выводы исследования заключаются в том, что требования правовой приемлемости применяются комиссией слишком узко, что решения об отказе в регистрации были произвольными, а причины отклонения часто были неполными.
26 февраля 2015 года комитеты по конституционным вопросам (AFCO) и петициям (PETI) Европейского парламента организовали публичные слушания по Европейской гражданской инициативе (ECI). Это ознаменовало официальное начало дебатов по пересмотру регламента ECI. Несмотря на ограничения по безопасности, ограничивающие посещаемость, слушания привлекли только стоячую толпу. Присутствовали ключевые заинтересованные стороны ECI: Европейская комиссия, Парламент и Совет, ЕЭСК, организации гражданского общества и организаторы ECI. Три с половиной часа обсуждения привели участников к выводу, что ECI нуждается в реформировании. [60] Выступая на слушаниях, Франс Тиммерманс, первый вице-президент Европейской комиссии, заявил, что ECI недостаточно хорошо работала, и взял на себя личную ответственность за ее улучшение, чтобы она не исчезла. [61]
В марте 2015 года европейский омбудсмен Эмили О'Рейли внесла предложения по усилению роли ECI в демократических политических дебатах на европейском уровне. Омбудсмен призвала к улучшению руководства для организаторов ECI, более активному участию Европейского парламента и совета и усилению давления на государства-члены, чтобы гарантировать, что все граждане ЕС могут подписать ECI, независимо от того, где они проживают. Эмили О'Рейли объяснила в своем заявлении : «Комиссия многое сделала для реализации права ECI в дружественной для граждан манере. Однако можно сделать больше для того, чтобы организаторы ECI чувствовали, что их усилия по мобилизации миллиона подписей стоят того, и что политические дебаты на европейском уровне учитывают их инициативы, даже если конкретные инициативы не приводят к новому законодательству ЕС. Нам нужен более эффективный диалог с организаторами ECI на разных этапах инициативы, а также более прозрачное принятие решений относительно того, какие действия Комиссия предпринимает в отношении ECI». [62] Полный список предложений омбудсмена доступен в Интернете. [63]
31 марта 2015 года комиссия приняла Отчет о применении Регламента (ЕС) № 211/2011 об инициативе граждан, который является важным элементом потенциальной реформы ECI. [64]
13 апреля 2015 года в Европейском экономическом и социальном комитете состоялся третий выпуск «Дня ECI» . Конференция называлась «Обзор, обновление, перезагрузка!» и была посвящена отчетам ЕК и омбудсмена. [65] Во время мероприятия кампания ECI представила открытое письмо первому вице-президенту Европейской комиссии Франсу Тиммермансу , подписанное 21 кампанией ECI. Оно призвало комиссию предложить глубокую и значимую поправку к Регламенту ECI 211/2011. [66]
В результате вышеупомянутых конференций и докладов члены Европейского парламента (MEPs) по конституционным вопросам (AFCO) и петициям (PETI) начали составлять проект отчета, призывающего Европейский парламент к внесению предложения по Европейской гражданской инициативе (ECI). В нем предлагается комиссии рассмотреть несколько способов сделать ECI как более эффективной, так и более простой в использовании. Докладчик AFCO член Европарламента Дьёрдь Шёпфлин представил проект отчета ECI для обсуждения на заседании комитета AFCO 16 апреля 2015 года. В ходе оживленных 45-минутных дебатов многие члены Европарламента выразили свою приверженность реформированию и укреплению ECI. В результате, после 2 месяцев углубленного анализа более 20 членов комитета AFCO предложили 127 поправок к проекту отчета. Кроме того, комитеты PETI и JURI представили свои собственные мнения по ECI. [67] [68]
16 июня 2015 года председательство Латвии в Совете ЕС , Генеральный секретариат Совета и кампания ECI собрали вместе заинтересованные стороны из институтов ЕС, государств-членов и гражданского общества, чтобы поразмышлять о будущем ECI. Это была первая конференция ECI, проведенная в помещениях Совета ЕС. Заинтересованные стороны выразили глубокую обеспокоенность тем, что использование ECI резко сократилось с 2013 года и что ни одно ECI не привело к законодательному предложению. Все согласились с тем, что ECI излишне сложно. Участники отметили, что срочно необходимы существенные изменения в процедурах ECI, если необходимо восстановить доверие граждан к ECI и выполнить свое обещание демократии участия. [69]
Гражданские инициативы — это демократические механизмы, которые позволяют гражданам предлагать и голосовать за законы и политику. Собрав определенное количество подписей, граждане могут потребовать обязательного голосования по предлагаемой политике или законодательству. С Европейской гражданской инициативой граждане могут пригласить комиссию рассмотреть предлагаемую политику или законодательство; она не обязана действовать. Гражданские инициативы отличаются от референдумов, на которых граждане могут только принять или отклонить закон или политику, предложенные парламентом. Кроме того, Европейская комиссия заявила, что ECI может быть только субъектом принятия/создания закона, но не может просить отклонить закон. [70]