Вопрос о том, не лишено ли управление Европейским союзом (ЕС) демократической легитимности , обсуждался со времен Европейского экономического сообщества в конце 1970-х годов. Это отчасти привело к созданию в 1979 году выборного Европейского парламента , которому было предоставлено право одобрять или отклонять законодательство ЕС . С тех пор использование этого термина расширилось, чтобы описать новые проблемы, с которыми сталкивается Европейский союз. Явка избирателей на выборах в Европейский парламент последовательно падала на каждых выборах с первых в 1979 году до 2014 года , когда она достигла минимума в 42,54%, прежде чем окончательно вырасти в 2019 году . Показатель явки 2014 года ниже, чем на любых национальных выборах в 27 странах Европейского союза , где явка на национальных выборах в среднем составляет 68% по всему ЕС. [1]
Мнения расходятся относительно того, есть ли в ЕС дефицит демократии [2] или как его следует устранить, если он существует. [3] [4] Некоторые ученые утверждают, что ЕС не страдает от дефицита демократии, поскольку он более ограничен своей множественной структурой сдержек и противовесов, чем любое национальное государство. [5] ЕС представляет собой межправительственную институциональную структуру, в которой демократически избранные национальные правительства ведут переговоры друг с другом. [6] По словам Майоне, неподотчетные институты, такие как Европейская комиссия или Суд, изолированы от демократического оспаривания для достижения большей эффективности и защиты прав меньшинств. [7] Некоторые проевропейцы (т. е. те, кто выступает за ЕС) утверждают, что Европейский союз должен реформировать свои институты, чтобы сделать их более подотчетными , [8] в то время как евроскептики утверждают, что ЕС должен сократить свои полномочия, и часто проводят кампании за выход из ЕС .
Фраза «демократический дефицит» впервые была использована в 1977 году Молодыми европейскими федералистами в их Манифесте, [9] который был составлен Ричардом Корбеттом . В 1979 году ее использовал Дэвид Маркванд в отношении тогдашнего Европейского экономического сообщества , предшественника Европейского союза . Он утверждал, что Европейский парламент (тогда Ассамблея) страдал от демократического дефицита, поскольку он не был напрямую избран гражданами Сообщества. [10] «Демократический дефицит» по отношению к Европейскому союзу относится к воспринимаемому отсутствию доступности для рядовых граждан или отсутствию представительства рядовых граждан и отсутствию подотчетности институтов Европейского союза. [11] [12] Как правило, термин «демократический дефицит» описывает разрыв между представлением электората о том, какой должна быть демократия, и их воспринимаемым представлением о том, как их демократия в настоящее время функционирует. [13]
В Европейском союзе существует два источника демократической легитимности: Европейский парламент, избираемый избирателями отдельных стран ЕС; и Совет Европейского союза («Совет министров»), вместе с Европейским советом (глав национальных правительств), которые представляют народы отдельных государств. Европейская комиссия (исполнительная ветвь власти Союза) назначается двумя органами, действующими совместно. Демократическую легитимность в ЕС можно сравнить с двойной легитимностью, предусмотренной в федеративном государстве , таком как Соединенные Штаты , где есть два независимых источника демократической легитимности, Палата представителей и Сенат , и, чтобы стать законом, решения должны быть одобрены как одним учреждением, представляющим народ в целом, так и отдельным органом, представляющим народы отдельных государств. [14]
Конституционный суд Германии сослался на «структурный демократический дефицит», присущий построению Европейского Союза. [3] Он установил, что процессы принятия решений в ЕС в значительной степени остаются процессами принятия решений в международной организации, которая обычно основывается на принципе равенства государств, и что принцип равенства государств и принцип равенства граждан не могут быть согласованы в Staatenverbund . [ 3] Другими словами, в наднациональном союзе или конфедерации (которая не является федеративным государством) существует проблема, как примирить принцип равенства между национальными государствами, который применяется к международным (межправительственным) организациям , и принцип равенства между гражданами, который применяется внутри государств . [4] В отчете Британского общества реформы выборов за 2014 год говорится, что «эта уникальная институциональная структура затрудняет применение обычных демократических стандартов без существенного изменения акцентов. Конечно, принципы представительности, подотчетности и демократического участия жизненно важны, но защита прав меньшинств, возможно, особенно важна. ЕС — это политический режим, который, по крайней мере в одном смысле, полностью состоит из меньшинств». [15]
Одно утверждение о демократической нелегитимности фокусируется на роли Европейской комиссии как невыборного института, являющегося единственным субъектом (за некоторыми исключениями), инициирующим законодательство. Эта критика, в свою очередь, подвергалась критике, используя сравнения с ситуацией в национальных правительствах, где законопроекты депутатов когда-либо обсуждаются и «менее 15% когда-либо успешно принимаются в какой-либо форме», в то время как правительственные предложения «обычно принимаются без существенных или содержательных поправок со стороны законодательного органа». [16] Комиссия переизбирается каждые пять лет. Отдельные члены входящей Комиссии назначаются национальными правительствами, а предлагаемая Комиссия утверждается ( или не утверждается ) совместно и по отдельности Советом Европейского союза и Европейским парламентом. [17] Если Парламент принимает вотум недоверия, Комиссия должна уйти в отставку. [18] Такой вотум недоверия вносился восемь раз, но никогда не принимался. [19] В 1999 году первоначальный вотум порицания Комиссии Сантера был отклонен в ожидании результатов расследования. Когда результаты расследования были опубликованы, Комиссия Сантера ушла в отставку, предвосхищая второй вотум порицания, который, как ожидалось, должен был пройти с большим большинством голосов. [20]
В попытке укрепить демократическую легитимность Лиссабонский договор предусматривал, что назначение президента Европейской комиссии должно «учитывать» результаты европейских парламентских выборов, что интерпретировалось более крупными парламентскими группами как то, что Европейский совет должен выдвинуть кандидата ( Spitzenkandidat ), предложенного доминирующей парламентской группой. Однако это также подвергалось критике с точки зрения демократической легитимности на том основании, что Европейский союз не является страной, а Европейская комиссия не является правительством, также имеющим полусудебную роль, которая требует от него действовать как «рефери» или «полицейский», а не как партийный деятель. Существует опасение, что «полуизбранный» президент Комиссии может оказаться «слишком партийным, чтобы сохранить доверие национальных лидеров; слишком бессильным, чтобы завоевать лояльность граждан». Это также рассматривается как возможно неразрешимая проблема, вытекающая из двойственной природы Европейского союза, частично международной организации, частично федерации. [21]
Electoral Reform Society наблюдало данные опросов в Германии, которые показали, что поддержка ХДС/ХСС ( группа ЕНП ) перед выборами в Европейский парламент 2014 года была выше, чем поддержка социал-демократов ( группа S&D ), и что между их поддержкой в опросах общественного мнения на национальных и выборах в Европейский парламент было мало различий. Это произошло несмотря на другой опрос, показывающий, что кандидат S&D Мартин Шульц был более популярен среди немецких избирателей, чем кандидат ЕНП Жан-Клод Юнкер . Они пришли к выводу, что «это не означает, что большинство немецких избирателей рассматривают конкурс как шанс выбрать председателя Комиссии». Однако они рекомендовали сохранить модель кандидата с «более четким набором правил для будущих выборов». [15]
Основное утверждение о нелегитимности демократии сосредоточено на том, что Европейский парламент не имеет полномочий определять направление законодательства ЕС, в то время как Европейская комиссия является «единственным институтом, уполномоченным инициировать законодательство» и имеет «почти монополию на законодательную инициативу», согласно источникам ЕС. [22] [23] [a]
Статья 225, созданная в Лиссабонском договоре , стремилась положить конец этому противоречию, предоставив парламенту возможность запрашивать предложения у Комиссии, но это не налагает никаких обязательств на Комиссию и не является юридически обязательным, поскольку Комиссии необходимо только «информировать Европейский парламент о причинах» отклонения законодательного предложения. [23]
Критика этого предполагаемого дефицита была опровергнута рядом политологов, которые сравнили системы управления в Европейском союзе с системой управления в Соединенных Штатах и заявили, что предполагаемая бессильная или нефункциональная природа Европейского парламента теперь является «мифом». [16] Утверждается, что существуют важные отличия от национальных европейских парламентов, такие как роль комитетов, двухпартийное голосование, децентрализованные политические партии, разделение исполнительной и законодательной власти и отсутствие разделения правительства и оппозиции. Все эти черты считаются признаками слабости или неподотчетности, но поскольку эти же самые черты в большей или меньшей степени присутствуют в Палате представителей США , Европейский парламент более уместно сравнивать с Палатой представителей США. [16] В этом смысле теперь это мощный парламент, поскольку он не контролируется «правящим большинством»: большинство приходится заново формировать для каждого пункта законодательства путем объяснения, убеждения и переговоров.
Законодательная инициатива в ЕС почти полностью принадлежит Комиссии, тогда как в государствах-членах она разделена между парламентом и исполнительной властью. Однако в национальных парламентах менее 15% законодательных инициатив отдельных членов парламента становятся законами в любой форме, если они не имеют поддержки исполнительной власти, в то время как большинство предложений исполнительной власти принимаются без существенных поправок в парламенте. Европейский парламент, с другой стороны, может только предлагать поправки, но эти предложения оказываются успешными более чем в 80% случаев, и даже в спорных предложениях процент успеха составляет почти 30%. [16]
В 2003 году член Европарламента от либерал-демократов ( ALDE ) Крис Дэвис заявил, что он имел гораздо больше влияния как член Европейского парламента, чем как оппозиционный депутат в Палате общин . «Здесь я начал оказывать влияние с первого дня», «И не было месяца, чтобы слова, которые я вносил, не оказывались в законодательных актах». [26]
Низкая явка на выборах в Европейский парламент была расценена как фактор, ослабляющий демократическую легитимность Европейского парламента: BBC прокомментировала, что в Великобритании на выборах в реалити-шоу « Большой брат» было подано гораздо больше голосов , чем на выборах в Европейский парламент в 1999 году. [29] С другой стороны, президент Европейского парламента [« спикер »] сравнил явку на выборах в Европейский парламент с президентскими выборами в Соединенных Штатах:
Фактически, сравниваемые цифры, явка избирателей Европейского парламента в 1999 году (49,51%) [30] и явка избирателей президента США в 1996 году (49%) [31] отличаются лишь незначительно, а явка избирателей США в 1996 году была самой низкой явкой в США с 1924 года (когда она составляла 48,9%). Явка на европейских выборах продолжала снижаться на каждых последующих выборах вплоть до 2014 года, когда она достигла минимума в 42,54%. [32] В 2019 году более 50 процентов граждан ЕС проголосовали на выборах в Европейский парламент. [33] Это первый раз, когда явка избирателей на выборах в Европейский парламент превысила 50% с 1994 года [34].
Хотя явка в 50,66% в 2019 году показала рост процента проголосовавших избирателей, с выборов 1999 года она выросла всего на 1,11%. [35] Явка также была намного ниже в отдельных странах, например, в Хорватии, где к избирательным урнам пришли только 29,85% имеющих право голоса избирателей, и в Словении, где она составила 22,74%. [35]
По словам Матея Авбеля (директора Юридического института в Любляне, Словения), дефицит демократии в ЕС можно рассматривать как имеющий формальный компонент (который, вероятно, будет устранен), а также социальный компонент, являющийся результатом низкого уровня принятия ЕС людьми, о чем свидетельствует низкая явка избирателей. [36]
Юридические комментаторы, такие как Шмидт и Фоллесдаль, утверждают, что в Европейском союзе нет политики, которую понимают отдельные граждане. Это вытекает из отсутствия знаний о политических партиях и подкрепляется отсутствием голосов на выборах в Европейский союз.
Другие, такие как Пэт Кокс, высказали мнение: «Явка по всей Европе (1999) была выше, чем на последних президентских выборах в США, и я не слышу, чтобы люди ставили под сомнение легитимность президентства Соединенных Штатов». [26]
В сентябре 2022 года Европейский парламент принял резолюцию о том, что Венгрия превратилась в «гибридный режим избирательной автократии», [37] [38] поставив под вопрос демократическую легитимность выборов в Европейский парламент в Венгрии.
Голосование в Совете (соответствующих министров) обычно осуществляется квалифицированным большинством голосов , а иногда требуется единогласие. Это означает, что для подавляющего большинства законодательных актов ЕС соответствующее национальное правительство обычно голосовало «за» в Совете. Приведем пример: до сентября 2006 года из 86 законодательных актов, принятых в том году, правительство Соединенного Королевства голосовало «за» 84 раза, воздерживалось от голосования дважды и никогда не голосовало «против». [39]
Европейский парламент поставил под сомнение демократическую легитимность председательства Венгрии в Совете Европейского союза в 2023 году. [40]
Со временем был внесен ряд изменений в конституцию, направленных на повышение демократической легитимности:
Согласно исследованию 2019 года, расширение полномочий Европарламента не всегда приводит к увеличению общественной поддержки, и «дальнейшее усиление общественной поддержки может быть достигнуто только в институциональном измерении, включающем полномочия по внесению предложений» [8] .
Европейский союз описывает свои ценности как «человеческое достоинство, свободу, демократию, равенство, верховенство закона и права человека». [48] Демократия является краеугольным камнем проекта, которым является Европейский союз, и была им с момента его создания. Таким образом, она также представляет собой критерий для вступления в ЕС. В решении отклонить петицию Турции о вступлении в Союз утверждение о том, что страна «размывает демократию», было способствующим фактором. [49] Однако демократия интерпретируется и применяется по-разному в ЕС. Индекс демократии Economist Intelligence Unit указывает на различия в силе демократии среди государств ЕС — эти расхождения дали повод самому Европейскому парламенту усомниться в демократической легитимности ЕС. [50]
Степень свободы действий Союза неуклонно и значительно увеличивалась, не в последнюю очередь благодаря Лиссабонскому договору, так что в то же время в некоторых областях политики Европейский Союз имеет форму, которая соответствует форме федеративного государства, т. е. аналогична форме государства. Напротив, внутренние процедуры принятия решений и назначения остаются преимущественно приверженными модели международной организации, т. е. аналогичны международному праву; как и прежде, структура Европейского Союза по сути следует принципу равенства государств. [. . .] В связи с этим структурным демократическим дефицитом, который не может быть решен в Staatenverbund, дальнейшие шаги интеграции, выходящие за рамки статус-кво, не могут подорвать ни политическую силу действий государств, ни принцип передачи. Народы государств-членов являются носителями учредительной власти. [...] Конституционная идентичность является неотъемлемым элементом демократического самоопределения народа.
Среди самых сложных проблем было примирение двух сторон равенства – равенства государств и равенства граждан. В международной организации [...] обычно преобладает принцип равенства государств. Однако Союз имеет иную природу, превратившись в полноценный «наднациональный Союз», политию sui generis . Но в той мере, в какой такое государство основано на воле его граждан и создано ими, демократические принципы требуют, чтобы все граждане имели равные права.
«демократический дефицит» был бы неприемлем в Сообществе, приверженном демократическим принципам.
«Дефицит демократии» — термин, введенный в 1979 году британским политологом... Дэвидом Марквандом.
С тех пор, как Дэвид Маркванд придумал свою знаменитую фразу «демократический дефицит» для описания функционирования Европейского сообщества, разгорелись споры о масштабах и содержании этого дефицита.
Дефицит демократии — это концепция, которая в основном используется в аргументе о том, что Европейский союз и его различные органы страдают от недостатка демократии и кажутся недоступными для рядовых граждан, поскольку их методы работы очень сложны. Существует мнение, что институциональная структура Сообщества доминирует в институте, объединяющем законодательные и правительственные полномочия (Совет Европейского союза), и в институте, которому не хватает демократической легитимности (Европейская комиссия).
По своему
формальному
характеру демократический дефицит измеряется в соответствии с идеалом формальной легитимности, которая соответствует законности, понимаемой в том смысле, что демократические институты и процессы создали закон, на котором они основаны и которому следуют. По своему социальному характеру демократический дефицит стремится к социальной легитимности, которая подразумевает широкое, эмпирически определенное общественное принятие системы.