Панчаят Радж — политическая система , зародившаяся на Индийском субконтиненте , распространенная главным образом в Индии , Пакистане , Бангладеш , Шри-Ланке и Непале . [1] Это одна из старейших систем местного самоуправления на Индийском субконтиненте, исторические упоминания датируются примерно 250 годом нашей эры. [2] Слово радж означает «правление», а панчаят означает «собрание» ( айат ) «пяти» ( панч ). Традиционно панчаяты состояли из мудрых и уважаемых старейшин, выбранных и принятых местным сообществом. Эти собрания разрешали споры как между отдельными людьми, так и между деревнями. Однако существовали различные формы таких собраний.
Лидера панчаята часто называли президентом мухия , сарпанч или прадхан — выборная или общепризнанная должность. Современный панчаяти-радж Индии и его грамм-панчаяты не следует путать ни с традиционной системой, ни с внеконституционными кхап- панчаятами (или кастовыми панчаятами), встречающимися в некоторых частях северной Индии. [3]
Махатма Ганди выступал за панчаят радж как основу политической системы Индии. Это была бы децентрализованная форма правления, при которой каждая деревня отвечала бы за свои дела. [4] [5] Термином для такого видения был Грам Сварадж («деревенское самоуправление»). Хотя в Индии сложилась высокоцентрализованная система управления, [6] она смягчалась делегированием ряда административных функций на местный уровень, что наделяло полномочиями избранных грамм-панчаятов. [7]
Джавахарлал Неру открыл панчаяти в Нагауре 2 октября 1959 года. Этот день был выбран по случаю дня рождения Махатмы Ганди . Ганди хотел Грам Свараджа через Панчаяти Раджа. [8] [9] Система была модифицирована в 1992 году. [10]
Индуистский текст Ригведа (1700 г. до н.э.) дает основания полагать, что существовали самоуправляющиеся деревенские органы, называемые сабхами . [11] С течением времени эти органы стали панчаятами (советами из пяти человек). Панчаяты были функциональными институтами низового управления почти в каждой деревне. Деревенский Панчаят, или выборный совет, имел крупных руководителей, как исполнительных, так и судебных. Земля распределялась этим панчаятом, который также собирал налоги с продукции и выплачивал государственную долю от имени деревни. Над некоторыми из этих деревенских советов существовал более крупный панчаят или совет, который осуществлял надзор и вмешивался в случае необходимости. [12] Кастизм и феодальная система управления под властью Великих Моголов в средневековый период медленно разрушали самоуправление в деревнях. Между правителем и народом возник новый класс феодальных вождей и сборщиков налогов ( заминдаров ). Так начался застой и упадок самоуправления в деревнях.
Подробное описание того, как функционировал средневековый южноиндийский деревенский совет, было высечено на стене храма в Утирамеруре , деревне в штате Тамилнад, примерно в 85 километрах (53 милях) к западу от Ченнаи . Тридцать членов совета были выбраны по жребию, своего рода жеребьевке . Мужчины имели право на отбор, если они имели хороший характер и отвечали ряду требований, основанных на владении землей и знании индуистских писаний. Затем их распределили в различные комитеты, занимавшиеся ирригационными работами, садами и другими делами. [13]
Британцы в целом не интересовались местной администрацией, но оставляли это на усмотрение местных правителей и, таким образом, не вмешивались в существующие системы панчаяти и не побуждали правителей рассматривать более демократические институты на местном уровне. [14] Правители были заинтересованы в создании «подконтрольных» местных органов, которые могли бы помочь им в их торговых интересах, собирая для них налоги. Когда колониальная администрация оказалась под серьезным финансовым давлением после восстания 1857 года, была предпринята попытка децентрализации путем передачи ответственности за дорожные и общественные работы местным органам. Однако суть этой «вынужденной» децентрализации касалась муниципального управления.
«Панчаят был разрушен Ост-Индской компанией, когда в 1765 году в Бенгалии наваб предоставил ему должность Дивана в качестве компенсации за его поражение при Буксаре. Будучи Диваном, Компания приняла два решения. Первое заключалось в том, что она отменила сельский земельный учет и создал служебную компанию под названием Патвари. Патвари стал официальным хранителем учета в ряде деревень. Вторым было создание должности магистрата и упразднение деревенской полиции. Магистрат выполнял полицейские функции через. Дарога , который всегда был государственным чиновником при Фаудждаре, основной целью этих мер был сбор земельных доходов по указу. Разграбления Патвари и Дарога являются частью нашего фольклора и привели к сильнейшему голоду в Бенгалии. Последствия голода сохранялись вплоть до конца 18 века. Эти две меры полностью лишили деревенскую общину власти и уничтожили панчаят. После 1857 года британцы попытались восстановить панчаят, предоставив ему полномочия рассматривать мелкие правонарушения и разрешать деревенские споры. . Но эти меры так и не восстановили утраченные силы сельской общины» [15] .
С 1870 года, когда резолюция вице-короля лорда Мэйо (о децентрализации власти для повышения административной эффективности в удовлетворении потребностей людей и увеличения финансов колониального режима) дала необходимый импульс развитию местных институтов. Это была веха в развитии колониальной политики по отношению к местному самоуправлению. Однако настоящий эталон правительственной политики по децентрализации можно отнести к лорду Рипону, который в своей знаменитой резолюции о местном самоуправлении от 18 мая 1882 года признал двойные соображения местного самоуправления: административную эффективность и политическое образование. Резолюция Рипон, ориентированная на города, предусматривала создание местных органов, состоящих из подавляющего большинства избранных неофициальных членов и возглавляемых неофициальным председателем. Эта резолюция встретила сопротивление со стороны колониальных администраторов. Развитие местного самоуправления было медленным, а в создании муниципальных органов делались лишь половинчатые шаги. Сельская децентрализация оставалась областью административной реформы, которой пренебрегали.
Королевская комиссия по децентрализации (1907 г.) под председательством сэра Х. У. Примроуза признала важность панчаятов на уровне деревни. Комиссия рекомендовала, чтобы «весьма желательно, как в интересах децентрализации, так и для того, чтобы вовлечь людей в выполнение задач местного управления, попытаться создать и развить деревенские панчаяты для управления местными деревенскими делами. " [16]
Но реформы Монтегю-Челмсфорда (1919 г.) сделали местное самоуправление переданным субъектом провинции в сферу компетенции индийских министров в провинциях. Из-за организационных и финансовых ограничений реформа не смогла сделать институты панчаятов по-настоящему демократичными и динамичными. Однако наиболее значительным событием этого периода стало «создание деревенских панчаятов в ряде провинций, которые уже не были просто специальными судебными трибуналами, а представляли собой представительные учреждения, символизирующие корпоративный характер деревни и имеющие широкую юрисдикцию в отношении гражданские дела». К 1925 году восемь провинций приняли законы о панчаятах, а к 1926 году шесть штатов также приняли законы о панчаятах.
Автономия провинций в соответствии с Законом о правительстве Индии 1935 года ознаменовала эволюцию панчаятов в Индии . Всенародно избранные правительства в провинциях приняли законы, направленные на дальнейшую демократизацию институтов местного самоуправления. Но наименее ответственной была система ответственного правительства на низовом уровне. Д. П. Мишра, тогдашний министр местного самоуправления в соответствии с Законом о правительстве Индии 1935 года в центральных провинциях, придерживался мнения, что «работа наших местных органов... в нашей провинции и, возможно, во всей стране представляет собой трагическую картину». ... «Неэффективность» и «местный орган» стали синонимами». [17]
Несмотря на различные комитеты, такие как Королевская комиссия по децентрализации (1907 г.), доклад Монтегю и Чемсфорда о конституционной реформе (1919 г.), резолюция правительства Индии (1919 г.) и т. д., иерархическая административная структура, основанная на надзоре и контроле, развивался. Администратор стал центром управления сельским хозяйством. Британцы не были озабочены децентрализованной демократией, но стремились к колониальным целям. [18]
Индийский национальный конгресс с 1920-х по 1947 год подчеркивал проблему общеиндийского свараджа и организовывал движения за независимость под руководством Махатмы Ганди. В результате задача подготовки какого-либо проекта для местного уровня была оставлена без внимания. Среди высшего руководства не было единого мнения относительно статуса и роли института сельского местного самоуправления; скорее, по этому вопросу существовали разные мнения. С одной стороны, Ганди выступал за деревню Сварадж и максимальное усиление деревенского панчаята, а с другой стороны, доктор Б.Р. Амбедкар выступал против этой идеи. Он считал, что деревня представляет собой регрессивную Индию, источник угнетения. Таким образом, модельное государство должно было создать гарантии против такого социального притеснения, и единственный способ сделать это — принять парламентскую модель политики. [19] Во время разработки Конституции Индии институты Панчаяти Раджа были помещены в несудебную часть Конституции, « Директивные принципы государственной политики» , как статья 40. Статья гласила: «Государство должно предпринимать шаги для организации деревенских панчаяты и наделить их такими полномочиями и полномочиями, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они могли функционировать как единицы самоуправления». Однако ни на национальном уровне, ни на уровне штата не было принято ни одного заслуживающего внимания законодательства для его реализации.
Джавахарлал Неру открыл Панчаяти в Нагауре , Раджастхан, 2 октября 1959 года. День был выбран по случаю дня рождения Махатмы Ганди . Ганди хотел Грам Свараджа через Панчаяти Раджа. [8] Раджастан был первым штатом, принявшим это решение. Неру открыл Панчаят Радж в Андхра-Прадеше 11 октября 1959 года по случаю Душеры . Система постепенно распространилась по всей Индии. [9]
За четыре десятилетия, прошедшие с момента принятия Конституции , институты панчаят радж прошли путь от части Конституции, не подлежащей судебному разбирательству, до той части, где посредством отдельной поправки к их истории был добавлен совершенно новый статус. [20]
Панчаят раджу пришлось пройти различные этапы. Первый пятилетний план не смог обеспечить активное участие и вовлечение людей в процессы Плана, которые включали его реализацию и мониторинг. Во второй пятилетке была предпринята попытка охватить всю сельскую местность национальными блоками расширенного обслуживания через институты офицеров по развитию кварталов, помощников офицеров по развитию, рабочих деревенского уровня, а также назначенных представителей деревенских панчаятов этой области и некоторых других популярных организаций, таких как -оперативные общества. Но план не смог удовлетворительно осуществить децентрализацию. Таким образом, различные органы власти создавали комитеты для консультирования центра по различным аспектам децентрализации.
По крайней мере частично, чтобы обеспечить Гандианскую цель прямого политического участия людей на низовом уровне, в 1957 году Совет национального развития назначил комитет под руководством Балванта Раи Мехты , который представил свой отчет в 1958 году, в котором рекомендовал: многоуровневая структура, состоящая из Зила Паришад на уровне района, Панчаята Самити на уровне квартала и Грам Панчаята на уровне деревни.
Следующим крупным изменением в системе панчаятов в Индии стало принятие Закона о Панчаяти Радже (73-я поправка) в 1992 году. Ключевой мотивацией этого закона была вера в то, что местные органы власти могут оказаться в лучшем положении, чем бюрократы, назначаемые централизованно. выявлять и реагировать на нужды села. Таким образом, этот акт стал важной частью движения Индии к децентрализации.
Основными особенностями этого закона являются: (а) трехуровневая система Панчаяти Раджа для всех штатов с населением более 20 лакхов; b) выборы в панчаяты регулярно каждые 5 лет; (c) резервирование мест для зарегистрированных каст, зарегистрированных племен и женщин (не менее одной трети мест); (d) назначение Государственной финансовой комиссии для вынесения рекомендаций относительно финансовых полномочий Панчаятов. Следовательно, теоретически панчаятам предоставлены достаточные полномочия, чтобы функционировать как институты самоуправления и способствовать социальной справедливости.
Эта поправка имела несколько положительных последствий, некоторые из которых были перечислены выше. Однако есть также свидетельства существования глубоко укоренившихся структур торговли голосами, поддерживаемых внеполитическими средствами. Потенциально в этом можно винить тот факт, что Грам Сабхи не получили достаточных полномочий и не были укреплены для обеспечения более широкого участия людей и прозрачности в функционировании Панчаятов, как это предусмотрено Законом о Панчаятах.
... эти народные дворы впервые упоминаются Ягьявалкьей, а затем Нарадой, Бришаспати, Сомадевой и Шукрой. Эти писатели охватывали период около тысячи лет, c. со 100 по 1950 год нашей эры, и они не могли бы механически обращаться к народным судам, если бы они фактически не функционировали...