Федеральная комиссия по радиосвязи ( FRC ) была правительственным агентством, регулировавшим радиосвязь в Соединенных Штатах с момента ее создания в 1927 году до 1934 года, когда ее сменила Федеральная комиссия по связи (FCC). FRC была создана Законом о радиосвязи 1927 года [1] , который заменил Закон о радиосвязи 1912 года после того, как было обнаружено, что предыдущий закон не содержал достаточных положений о надзоре, особенно для регулирования вещательных станций. В дополнение к расширенным регулирующим полномочиям FRC ввела стандарт, согласно которому для получения лицензии радиостанция должна была доказать, что она «отвечает общественным интересам, удобству или необходимости».
Хотя радиосвязь (первоначально известная как «беспроводная телеграфия») была разработана в конце 1890-х годов, она в значительной степени не регулировалась в Соединенных Штатах до принятия Закона о радиосвязи 1912 года . Этот закон установил процедуры для Министерства торговли по лицензированию радиопередатчиков, которые изначально состояли в основном из морских и любительских станций. Трансляция новостей и развлечений для широкой публики, которая начала развиваться в начале 1920-х годов, не была предусмотрена этим законодательством. [2]
Первые правила Министерства торговли, специально касающиеся вещания, были приняты 1 декабря 1921 года, когда были выделены две длины волны для станций, ведущих передачи для широкой аудитории: 360 метров (833 кГц) для «развлечений» и 485 метров (619 кГц) для «рыночных и погодных сводок». [3] Количество вещательных станций значительно возросло в 1922 году, составив к концу года более 500 в Соединенных Штатах. Количество зарезервированных частот передачи также увеличилось, и к 1925 году «полоса вещания» состояла из частот от 550 кГц до 1500 кГц с шагом в десять кГц.
Герберт Гувер стал министром торговли в марте 1921 года и, таким образом, взял на себя основную ответственность за формирование радиовещания в первые дни его существования, что было сложной задачей в быстро меняющейся среде. Чтобы помочь в принятии решений, он спонсировал серию из четырех национальных конференций с 1922 по 1925 год, на которых приглашенные лидеры отрасли участвовали в установлении стандартов для радио в целом.
.jpg/1280px-Radio_station_WJAZ,_Chicago,_'wave_pirates'_publicity_photograph_(1926).jpg)
Во время своего пребывания в должности Гувер осознавал, что некоторые из его действий имели шаткую правовую основу, учитывая ограниченные полномочия, предоставленные ему Актом 1912 года. В частности, в 1921 году департамент пытался отказать в выдаче лицензии на возобновление двухточечной радиотелеграфной станции в Нью-Йорке, которой управляла Intercity Radio Company, на том основании, что она создавала чрезмерные помехи для более ранних радиотелеграфных станций, работающих поблизости. Intercity подала апелляцию, и в 1923 году Апелляционный суд округа Колумбия встал на сторону Intercity, заявив, что Акт 1912 года не предусматривает принятия решений о лицензировании по «усмотрению должностного лица». Департамент торговли планировал запросить пересмотр дела Верховным судом, но дело было признано спорным, когда Intercity решила закрыть нью-йоркскую станцию. Тем не менее, это вызвало существенные вопросы о пределах полномочий Гувера. [5]
Второе, в конечном итоге успешное испытание произошло в 1926 году. В конце 1925 года корпорация Zenith Radio Corporation основала мощную радиостанцию WJAZ с передатчиком за пределами Чикаго, штат Иллинойс. После того, как ей сообщили, что для станции может не быть доступной частоты, президент компании Э. Ф. Макдональд предложил, что, поскольку они хотят вещать только два часа в неделю, они будут довольны распределением на частоте 930 кГц, ограниченным 22:00 до полуночи по центральному времени по четвергам, когда единственная другая станция на этой частоте, KOA в Денвере, штат Колорадо, обычно не выходила в эфир. Несмотря на первоначальное выражение Макдональдом удовлетворения графиком всего в два часа в неделю, его тон вскоре изменился. В это время у Соединенных Штатов было неофициальное соглашение с Канадой о том, что шесть выделенных частот диапазона AM будут использоваться исключительно канадскими станциями. В начале января 1926 года Макдональд приказал WJAZ перейти с частоты 930 кГц на 910 кГц, одну из ограниченных канадских частот, и начать расширенные часы работы. [6]
Ссылаясь на постановления по делу Intercity Radio Company, Zenith проигнорировала приказ Министерства торговли вернуть WJAZ на назначенную ей частоту. 20 января 1926 года в Чикаго был подан иск в федеральный суд, Соединенные Штаты против Zenith Radio Corporation и EF McDonald . Макдональд ожидал узкого решения в свою пользу, утверждая, что только небольшое количество станций, включая WJAZ, имели лицензии «Class D Developmental», которые были свободны от обычных ограничений. Однако фактический результат был всеобъемлющим. 16 апреля 1926 года в постановлении судьи Джеймса Х. Вилкерсона говорилось, что в соответствии с Законом 1912 года Министерство торговли фактически не могло ограничивать количество выданных лицензий на вещание или назначать частоты для станций. Правительство рассматривало вопрос о том, следует ли попытаться обжаловать это решение, но анализ исполняющего обязанности генерального прокурора Уильяма Дж. Донована совпал с решением суда. [7]
Непосредственным результатом стало то, что до тех пор, пока Конгресс не принял новое законодательство, Министерство торговли не могло ограничить количество новых вещательных станций, которые теперь могли свободно работать на любой частоте и использовать любую мощность, которую они хотели. Многие станции проявили сдержанность, в то время как другие воспользовались возможностью увеличить мощность и перейти на новые частоты (насмешливо называемые «прыжками через волну»). Степень, в которой эта новая среда привела к нарушению для среднего слушателя, трудно оценить, но термин «хаос» начал появляться в обсуждениях. [8]
До неблагоприятного решения в начале 1926 года о регулирующих полномочиях Министерства торговли в Конгрессе США предпринимались многочисленные попытки заменить Закон о радио 1912 года более всеобъемлющим законопроектом, но ни одна из этих попыток не увенчалась успехом. Необходимость в новом законодательстве приобрела дополнительную важность, поскольку в отсутствие федерального регулирования станции передавали свои индивидуальные споры в суды, которые начали выносить решения в пользу действующих станций. Это фактически предоставляло существующим станциям «права собственности» на использование их назначений, чего правительство хотело избежать, поскольку оно, как правило, считало радиоспектр общественным ресурсом.
Несмотря на признание необходимости нового законодательства, не было единого мнения о том, следует ли увеличивать полномочия министра торговли, что, по мнению оппонентов, создаст слишком могущественного «царя радио», или необходим независимый регулирующий орган, что, по мнению некоторых, было ненужным и слишком обширным. Законопроект, в конечном итоге принятый, был известен как законопроект Дилла-Уайта, который был предложен и спонсирован сенатором Кларенсом Диллом (демократом от Вашингтона) и представителем Уоллесом Х. Уайтом-младшим (республиканцем от штата Мэн) 21 декабря 1926 года. Он был вынесен на рассмотрение Сената 28 января 1927 года и, в качестве компромисса, указывал, что комиссии из пяти членов будет предоставлено право реорганизовать регулирование радио, но большинство ее обязанностей прекратятся через год. После месяца дебатов этот законопроект был принят 18 февраля 1927 года как Закон о радио 1927 года [9] и подписан президентом Калвином Кулиджем 23 февраля 1927 года. [10] Организационное заседание Комиссии состоялось 15 марта.
Закон о радио 1927 года разделил страну на пять географических зон и определил, что будет назначен один комиссар, проживающий в каждой зоне. Срок полномочий первоначально составлял до шести лет, хотя позже он был сокращен до одного года, и не более трех комиссаров могли быть членами одной и той же политической партии. Комиссарами FRC по зонам с 1927 по 1934 год были:
Пять первоначальных назначений, сделанных президентом Кулиджем 2 марта 1927 года, были: адмирал Уильям Х. Г. Буллард в качестве председателя, полковник Джон Ф. Диллон, Юджин О. Сайкс, Генри А. Беллоуз и Орестес Х. Колдуэлл. Буллард, Диллон и Сайкс были утверждены 4 марта, но действия по Беллоузу и Колдуэллу были отложены, поэтому они изначально участвовали без оплаты. В октябре 1927 года Диллон умер, а Беллоуз ушел в отставку. В течение следующего месяца Буллард умер, и были назначены Гарольд Лафаунт и Сэм Пикард. [10] Только в марте 1928 года, после того как Колдуэлл был утвержден с перевесом в один голос, а Айра Э. Робинсон был назначен председателем, все пять должностей комиссаров были заполнены утвержденными членами.
Чтобы исправить ограничения закона 1912 года, FRC получила полномочия выдавать и отказывать в выдаче лицензий, назначать частоты станций и уровни мощности, а также налагать штрафы за нарушения. В первом параграфе Закона о радио 1927 года его цели были обобщены следующим образом:
«...настоящий Закон призван регулировать все формы межгосударственных и иностранных радиопередач и коммуникаций в пределах Соединенных Штатов, их территорий и владений; сохранять контроль Соединенных Штатов над всеми каналами межгосударственных и иностранных радиопередач; и обеспечивать использование таких каналов, но не владение ими, отдельными лицами, фирмами или корпорациями в течение ограниченных периодов времени по лицензиям, выданным федеральным органом власти, и никакая такая лицензия не должна толковаться как создающая какие-либо права, выходящие за рамки положений, условий и периодов действия лицензии». [9]
Некоторые технические обязанности оставались в ведении Радиоотдела Министерства торговли, и поскольку Конгресс не смог обеспечить финансирование штата, в течение первого года работы FRC комиссия сильно зависела от поддержки персонала Министерства торговли. Более того, большая часть работы FRC должна была быть завершена в течение одного года, и первоначальное намерение состояло в том, чтобы большинство ее функций затем вернулось к министру торговли:
«Раздел 5. Начиная с и по истечении одного года после первого заседания комиссии, созданной настоящим Законом, все полномочия и власть, возложенные на комиссию в соответствии с положениями настоящего Закона, за исключением отзыва лицензий, передаются министру торговли и осуществляются им; за исключением того, что после этого комиссия будет иметь полномочия и юрисдикцию действовать и решать любые и все вопросы, представленные ей в соответствии с положениями настоящего раздела». [9]
В качестве ограничения полномочий комиссии не допускалась «цензура» программ станций, хотя и запрещались крайние выражения:
«Раздел 29. Ничто в настоящем Законе не должно пониматься или толковаться как предоставление лицензирующему органу полномочий цензурировать радиопередачи или сигналы, передаваемые любой радиостанцией, и никакие правила или условия не должны быть приняты или установлены лицензирующим органом, которые будут препятствовать праву на свободу слова посредством радиосвязи. Ни одно лицо, находящееся под юрисдикцией Соединенных Штатов, не должно произносить какие-либо непристойные, непристойные или богохульные выражения посредством радиосвязи». [9]
Однако стандарт «общественного интереса, удобства или необходимости» позволял Комиссии принимать во внимание содержание программ при продлении лицензий, а возможность отзыва лицензии обеспечивала некоторую степень контроля над содержанием. Это позволяло FRC бороться с «вульгарным» языком — например, с ругательствами, полными ненормативной лексики, Уильяма К. Хендерсона на KWKH в Шривпорте, штат Луизиана. [11] Но это также привело к спорам о свободе слова в рамках Первой поправки относительно целесообразности некоторых действий FRC.
Предшественник более позднего « правила равного времени » Федеральной комиссии по связи требовал от станций предоставлять равные возможности политическим кандидатам:
«Раздел 18. Если какой-либо лицензиат разрешит какому-либо лицу, являющемуся законным кандидатом на любую государственную должность, использовать вещательную станцию, он должен предоставить равные возможности всем другим таким кандидатам на эту должность в использовании такой вещательной станции, а лицензирующий орган должен разработать правила и положения для реализации этого положения: при условии, что такой лицензиат не будет иметь полномочий цензурировать транслируемый материал в соответствии с положениями настоящего пункта. Настоящим ни один лицензиат не обязан разрешать использование своей станции любым таким кандидатом». [9]
Закон о радио 1927 года не уполномочивал Федеральную радиокомиссию устанавливать какие-либо правила, регулирующие рекламу , хотя раздел 19 требовал от рекламодателей должным образом идентифицировать себя. [9] Почти не было упоминаний о радиосетях — в частности, о Национальной вещательной компании (NBC) и, немного позже, о Columbia Broadcasting System (CBS), — которые находились в процессе доминирования в вещании, за исключением заявления в разделе 3 о том, что «Комиссия будет иметь право устанавливать специальные правила, применимые к станциям, занимающимся цепным вещанием». [9]
В начале 1928 года стало ясно, что FRC требуется больше одного года для выполнения своих задач, и срок ее полномочий был продлен еще на один год. В декабре 1929 года мандат комиссии был продлен на неопределенный срок. [12]
Регулирующая деятельность FRC и осведомленность общественности о ее работе в первую очередь были сосредоточены на вещательных станциях. Однако в 1932 году, в дополнение к 625 вещательным станциям, комиссия контролировала многочисленные другие классификации станций, включая около тридцати тысяч любительских радиостанций , две тысячи судовых станций и тысячу фиксированных наземных станций. 25 февраля 1928 года Charles Jenkins Laboratories из Вашингтона, округ Колумбия , стала первым владельцем телевизионной лицензии.
Самой критической проблемой, с которой столкнулся FRC во время своего создания, был избыток вещательных станций, которых теперь насчитывалось 732, все в диапазоне AM. (Вещательный диапазон FM был создан только в 1941 году). Существовали некоторые существенные технические ограничения на количество станций, которые могли работать одновременно. Ночью изменение ионосферы позволяет радиосигналам, особенно от более мощных станций, распространяться на сотни километров. Кроме того, в это время стабильность частоты передатчика часто была ограничена, что означало, что станции, вещающие на номинально одной и той же частоте, часто фактически были слегка смещены друг относительно друга, что создавало пронзительные высокочастотные «гетеродинные» помехи на еще больших расстояниях, чем смешивание их аудиосигналов. Другим инструментом, который еще не был доступен, были направленные антенны, которые могли ограничивать сигналы определенными направлениями. В целом, основным инструментом, позволяющим обеспечить качественный прием, было ограничение количества одновременно работающих станций, что означало ограничение работы некоторых станций только в дневное время, а во многих случаях и необходимость разделения времени, когда до четырех станций в определенном регионе должны были делить часы, используемые каждой на одной частоте.
3 мая 1927 года FRC осуществила первую из серии временных присвоений частот, которые служили для перераспределения станций, работающих на канадских частотах, а также для устранения операций «разделенной частоты», которые выходили за рамки стандарта передачи на частотах, равномерно разделенных на 10 кГц. [13] FRC провела проверку и перепись существующих станций, затем уведомила их, что если они хотят остаться в эфире, они должны подать официальную заявку на лицензию до 15 января 1928 года в качестве первого шага в определении того, соответствуют ли они новому стандарту «общественных интересов, удобства или необходимости». [14]
После рассмотрения заявлений 25 мая 1928 года FRC издала Общий приказ 32, в котором уведомляла 164 станции о том, что первоначальное рассмотрение сочло их обоснования для получения лицензии недостаточными, и им придется явиться на слушание в Вашингтоне, округ Колумбия. Более того, «на этом слушании, если вы не сможете утвердительно доказать, что удовлетворение вашего заявления будет отвечать общественным интересам, удобству или необходимости, оно будет окончательно отклонено». [15]
Многие маломощные независимые станции были ликвидированы, хотя восемьдесят одна станция выжила, большинство с уменьшенной мощностью. Образовательные станции были в особенно плохом положении. Обычно они были обязаны делить частоты с коммерческими станциями и работать в дневное время, что считалось ограниченным для образования взрослых.
С учетом того, что список станций теперь был сокращен до несколько более управляемого уровня, FRC затем приступила к крупной реорганизации распределения частот вещательных станций. 30 августа 1928 года Комиссия издала Генеральный приказ 40, который определил «полосу вещания», состоящую из 96 частот от 550 до 1500 кГц. Шесть частот были ограничены для исключительного использования канадскими станциями, оставив 90 доступными для чуть менее 600 станций США. [16] Новые распределения вступили в силу 11 ноября 1928 года. [17]
Сорок из доступных частот были зарезервированы для мощных станций «чистого канала», которые в большинстве случаев имели только одну станцию с эксклюзивным общенациональным назначением. Хотя в целом это считалось успешным на техническом уровне снижения помех и улучшения приема, также существовало мнение, что крупные компании и их станции получили лучшие назначения. Комиссар Айра Э. Робинсон публично выразил несогласие, заявив, что: «Выступая против и голосуя против плана и выделенных в соответствии с ним средств, я считаю неэтичным и ненадлежащим принимать участие в слушаниях по его изменению». [18] Некоторые более поздние экономические анализы пришли к выводу, что ранняя политика регулирования радио отражала регулирующий захват и погоню за рентой . [19]
Большинство решений FRC, рассмотренных судами, были поддержаны, однако примечательным исключением была WGY в Скенектади, штат Нью-Йорк, давно существующая мощная станция, принадлежащая General Electric. Согласно плану перераспределения от 11 ноября 1928 года, WGY была ограничена дневными часами плюс вечерние часы до захода солнца в Окленде, штат Калифорния, где находился KGO, передающий на той же частоте. Ранее WGY работала с неограниченным количеством часов. 25 февраля 1929 года Апелляционный суд округа Колумбия постановил, что ограничение часов WGY «было необоснованным и не отвечало общественным интересам, удобству или необходимости» [20]. Верховный суд США согласился рассмотреть апелляцию FRC, но после устных прений отказался выносить решение, постановив, что в соответствии с действующим законодательством надзор за ним не осуществлялся, тем самым оставив в силе решение суда низшей инстанции. [21]
KFKB была популярной радиостанцией в Милфорде, штат Канзас, лицензией на вещание которой обладала организация, контролируемая Джоном Р. Бринкли, известным как «Доктор козьих желез» из-за его пропаганды хирургии «сексуального омоложения», которая включала имплантацию кусочков козьих яичек.
В 1930 году Федеральная комиссия по радиовещанию отклонила его просьбу о продлении, в первую очередь на том основании, что вместо того, чтобы работать как общественная служба, станция в первую очередь работала как «простое придаточное устройство определенного бизнеса». (В одной из программ Бринкли он зачитывал письма слушателей, описывающие медицинские проблемы, а затем рекомендовал лекарства сомнительной ценности, обозначенные номерами, в эфире. Слушателям приходилось посещать аптеку Бринкли «за взятку», чтобы купить эти товары.)
Бринкли подал апелляцию на том основании, что это была запрещенная цензура, но Апелляционный суд США отклонил его апелляцию, заявив: «Это утверждение не имеет под собой никаких оснований. Комиссия не пыталась подвергнуть какую-либо часть вещательного материала апеллянта проверке до его выпуска. Рассматривая вопрос о том, будет ли возобновление лицензии апеллянта отвечать общественным интересам, удобству или необходимости, комиссия просто воспользовалась своим неоспоримым правом принять во внимание прошлое поведение апеллянта, которое не является цензурой». [22]
Получив отказ от этой станции, Бринкли переместил свою деятельность в ряд мощных мексиканских каналов, расположенных на границе с США, что помогло в 1941 году реализовать Североамериканское региональное вещательное соглашение .
KGEF была вещательной станцией, впервые лицензированной в конце 1926 года для методистской церкви Троицы на юге в центре Лос-Анджелеса. [23] В ее программах доминировали длинные обличения пастора Роберта «Боевого Боба» Шулера , [24] который заявил, что он управлял станцией для того, чтобы «затруднить плохим людям совершать неправильные действия в обществе», но его резкие передачи вскоре стали очень спорными. [11] После оценки заявки на возобновление станции в 1931 году главный эксперт Эллис А. Йост выразил опасения по поводу «крайне нескромных» передач Шулера, но рекомендовал одобрить. [25] Однако рассмотрение Комиссии пришло к выводу, что станцию следует удалить, потому что она «...не смогла определить, что предоставление таковых было в общественных интересах ; что программы, транслируемые ее главным оратором, были сенсационными, а не поучительными, и в двух случаях он был осужден за попытку по радио воспрепятствовать упорядоченному отправлению общественного правосудия». [26]
Апелляционный суд округа Колумбия подтвердил решение Комиссии и постановил, что, несмотря на защиту Первой поправки : «... это не означает, что правительство через агентства, созданные Конгрессом, не может отказать в продлении лицензии тому, кто злоупотребил ею для трансляции клеветнических и ложных материалов. В этом случае не имеет места отказ в свободе слова, а лишь применение регулирующих полномочий Конгресса в области, входящей в сферу его законодательных полномочий». [26] Суд также постановил, что отказ в продлении лицензии как не отвечающий общественным интересам не нарушает запрет Пятой поправки на «изъятие собственности» без надлежащей правовой процедуры. [27] Это решение стало окончательным после того, как было отклонено ходатайство о судебном приказе об истребовании дела Верховным судом США. [28]
В соответствии с реорганизацией от 11 ноября 1928 года, WNYC , муниципальная станция Нью-Йорка, получила половинное назначение на маломощную работу. Станция подала апелляцию на том основании, что ей следовало дать постоянное разрешение, но проиграла. Несмотря на то, что станция принадлежала правительству, Федеральная радиокомиссия заявила, что владение городом не давало станции никакого особого статуса в соответствии со стандартом «общественных интересов, удобства и необходимости». [29] Однако это дело рассматривалось как показательное для предпочтений, отданных коммерческим интересам над интересами некоммерческих станций.
Раздел 9 Закона 1927 года включал общую декларацию о необходимости справедливого распределения назначений на станции, в которой говорилось: «При рассмотрении заявлений на получение лицензий и продление лицензий, когда и в той мере, в какой на это есть спрос, лицензирующий орган должен осуществить такое распределение лицензий, диапазонов частот, длин волн, периодов времени для работы и мощности между различными штатами и общинами, чтобы обеспечить справедливое, эффективное и равноправное радиообслуживание для каждого из них». [9] Повторное разрешение 1928 года усилило этот мандат, включив положение, известное как « Поправка Дэвиса » по имени его спонсора, представителя Эвина Л. Дэвиса (демократ от Теннесси), которое требовало «справедливого и равноправного распределения лицензий, длин волн, времени для работы и мощности станций для каждого из штатов, округа Колумбия, территорий и владений Соединенных Штатов в каждой зоне в соответствии с численностью населения». [30] Это привело к дополнительной степени сложности, поскольку в дополнение к оценке станций по их индивидуальным достоинствам, комиссия должна была следить за тем, не приведет ли решение в густонаселенных районах к превышению зоны или штата рассчитанной квоты.
В случаях, когда две или более станций делили общую частоту на основе таймшера, станция могла подать прошение в FRC об увеличении часов ее работы за счет удаления других станций. Яркий пример под юрисдикцией FRC произошел, когда станция из Гэри, штат Индиана, WJKS, предложила удалить своих двух партнеров по таймшеру, WIBO и WPCC, которые оба находились в Чикаго, штат Иллинойс. Главным оправданием было то, что Индиана в настоящее время не достигла квоты на основе положений поправки Дэвиса, в то время как Иллинойс превысил свою квоту. Комиссия вынесла решение в пользу WJKS, однако Апелляционный суд округа Колумбия отменил решение, назвав его «произвольным и капризным». FRC подала апелляцию на решение суда низшей инстанции в Верховный суд, заявив, что этот вопрос затрагивает 116 отдельных дел, находящихся на рассмотрении. [28]
Верховный суд единогласно отменил решение окружного суда и вынес решение в пользу FRC, подтвердив законность положений поправки Дэвиса. [31] WIBO предпринял последнюю попытку убедить FRC в том, что выражение WJKS сильных связей с Индианой было мошенничеством, и владельцы WJKS на самом деле пытались создать еще одну станцию в Чикаго. Эта апелляция не увенчалась успехом, и WIBO и WPCC пришлось прекратить вещание. В 1934 году положения поправки Дэвиса были перенесены в FCC, но они были отменены 5 июня 1936 года. [32] В 1944 году WJKS, изменив свои позывные на WIND , переехала из Гэри в Чикаго.
Закон о коммуникациях 1934 года упразднил Федеральную комиссию по радиосвязи и передал юрисдикцию по лицензированию радиосвязи новой Федеральной комиссии по связи (FCC). Раздел III Закона о коммуникациях содержал положения, очень похожие на Закон о радиосвязи 1927 года, и FCC в значительной степени переняла операции и прецеденты FRC. Закон также передал юрисдикцию над операторами связи общего пользования, такими как телефонные и телеграфные компании, от Комиссии по межштатной торговле к FCC.