Статья 49 Конституции Франции является статьей Конституции Франции , основного закона Пятой Французской Республики . [1] [2] Она устанавливает и структурирует политическую ответственность правительства ( исполнительной власти) перед парламентом (законодательной властью). Она является частью Раздела V: «Об отношениях между парламентом и правительством» (статьи 34–51), [3] и с целью поддержания стабильности французской исполнительной власти раздел предоставляет законодательные альтернативы парламенту. Она была прописана в конституции, чтобы противостоять предполагаемой слабости [4] Четвертой республики , такой как «тупик» [5] и последовательные быстрые правительственные захваты, предоставляя правительству возможность принимать законопроекты без одобрения парламента, что возможно в соответствии с Разделом 3 Статьи 49. [6]
Статья, состоящая из четырех параграфов, была разработана для предотвращения кризисов, подобных тем, что произошли во времена Четвертой республики. [a] Ее самое известное положение, параграф 3 (статья 49.3), позволяет правительству принудительно принять закон без голосования, если только парламент не примет вотум недоверия . [7] Вотум недоверия принимается редко, поскольку он также влечет за собой роспуск законодательного органа в ожидании новых выборов. Параграф 3 статьи 49 предусматривает: [8]
Статья 49, пункт 2, описывает спонтанное выражение недоверия ( censure spontanée ) в отличие от следующего пункта 49.3, который описывает вотум недоверия, каким-то образом «спровоцированный» исполнительной властью. Такое предложение требует абсолютного большинства голосов членов для его принятия, и, таким образом, это положение изменяет бремя доказывания и заставляет Assemblééée Nationale отклонить всю администрацию. Правительство не может быть свергнуто путем подсчета голосов не определившихся членов Ассамблеи, которые просто воздержатся. Этот пункт статьи 49 вступил в игру только один раз, в 1962 году против Жоржа Помпиду , которому затем пришлось уйти в отставку, но он вернулся к власти с новой поддержкой, получив решающее большинство на последующих выборах в законодательный орган.
Статьи 50, [9], 50.1 [10] и 51 [11] напрямую связаны со статьей 49, поскольку статья 50 дополняет статью 49.2, статья 51 содержит технические подробности об осуществлении статьи 49.3, а статья 50.1 предоставляет исполнительной власти возможность сделать заявление с последующими дебатами.
Статья 49 Конституции была изменена конституционным законодательством от 4 августа 1995 года [12] [13] и от 23 июля 2008 года. [14] [15]
Первоначальная версия статьи, когда было две законодательные сессии в год, гласила: «если вотум недоверия отклонен, его сторонники не могут внести другой на той же сессии». С 1995 года была одна (очередная) сессия в год, помимо внеочередных сессий; депутат может подписать не более трех вотумов недоверия на одной обычной сессии и еще один такой же вотум на внеочередной сессии. В первоначальной версии не было никаких ограничений на использование администрацией привлечения ответственности. С 2009 года премьер-министр может использовать администрацию привлечения ответственности только для
27 августа 1958 года Мишель Дебре , тогдашний министр юстиции и один из главных авторов новой конституции, представил проект в Генеральной ассамблее Государственного совета . Раздел 49 был упомянут в кратком отрывке, который излагал его дух и мотивы:
«Сложная процедура вотума недоверия должна смягчить недостаток, который мы хорошо знаем и знаем уже слишком долго. Question de confiance (вопрос доверия) — это оружие администрации, и только ее. Депутаты могут использовать только вотум недоверия, и такой вотум окружен условиями, которые обсуждаются только теми, кто не хочет помнить. Более того, опыт привел к предоставлению несколько уникальной диспозиции, чтобы обеспечить, несмотря на маневры, принятие существенного законодательного акта». [16]
На пресс-конференции 31 января 1964 года генерал Шарль де Голль вернулся к теме функционирования институтов. Его чтение дало французскому президенту первенство, далеко выходящее за рамки буквы конституции, но часто соответствующее практике. Он затронул, среди прочих тем, вопрос о вотуме недоверия:
«[...] отношения между министром и парламентом, как они регулируются Конституцией, требуют вотума недоверия только при условиях, которые придают этому разрыву чрезвычайно серьезный характер. В таком крайнем случае президент, ответственный за обеспечение преемственности государства, также имеет средства сделать это, поскольку он обращается к нации и может сделать ее судьей в споре посредством новых выборов или референдума, или того и другого. Таким образом, все еще существует демократический финал». [17]
В марте 2023 года президент Франции Эммануэль Макрон использовал это положение для повышения пенсионного возраста во Франции, что вызвало возмущение и уличные демонстрации. [18] Его администрация уже принимала бюджетное законодательство таким образом десять раз. [19] Также последовал вотум недоверия, который правительство едва пережило. [20] На тот момент статья 49 использовалась 89 раз с 1958 года правительствами всех идеологий. [21]
Первый подпункт статьи 49 позволяет премьер-министру брать на себя ответственность своего правительства перед Национальной ассамблеей . Иногда это описывается как вотум доверия . Как предусмотрено в статье 50, простое большинство голосов против предложения приводит к отставке администрации. Это контрастирует с двумя следующими пунктами, которые защищают исполнительную власть в большей степени. Значение 49.1 иногда неточно, и поэтому его толкование оспаривается, особенно в отношении того, является ли принятие ответственности факультативным или обязательным. На практике это рассматривается как факультативное, и президент сохраняет явное превосходство. Таким образом, вотум доверия является оружием, находящимся в распоряжении только правительства. Однако политическая выгода, которую может дать его использование, остается ограниченной, хотя вотум доверия по-прежнему остается важной парламентской традицией, которая иногда может дать администрации некоторые преимущества в ее отношениях с парламентом, а также с общественным мнением.
Администрация, которая не может полагаться на большинство, может отказаться от использования этой меры без особых неудобств. [ необходима цитата ]
Слово Engager (to commitment, or to "make [something] as issue") в Разделе 49.1 особенно спорно. Его можно интерпретировать как требование, как в парламентских режимах, или просто способность, отдавая приоритет разделению властей и прерогативам президента. Два других элемента являются предметом обсуждения, но имеют гораздо меньшее значение:
В Конституции Четвертой Французской Республики также говорилось, что «председатель Кабинета министров и министры не могут быть назначены до тех пор, пока председатель Кабинета министров не получит вотум доверия от Собрания» (статья 45), что также практиковалось в Третьей Республике .
Тем не менее, Президент Республики назначает членов администрации (статья 8), [22] без ссылки на возможное подтверждение Ассамблеей. Статья 20 ясно дает понять, ссылаясь на статьи 49 и 50, что президент несет ответственность перед парламентом, но это не обусловлено «обязательством ответственности», и даже когда это требуется, не указывается крайний срок, что ограничивает требование, которое в действительности сводится максимум к моральному императиву. [23] Мишель Дебре , выступая перед Государственным советом , также интерпретировал этот пункт как необязательный, [16] еще до принятия конституции: «оружие правительства и только его». Но в своей первой речи об общей политике Дебре сказал по этой теме, что «в тексте прямо не говорится, что он должен это сделать, но дух конституции ясен». [24] Эта трудность в отношении семантической коннотации изъявительного наклонения — не единственная семантическая проблема, затрагивающая Конституцию; можно также вспомнить дебаты 1960 года о статье 29: «Парламент собирается на внеочередную сессию... по требованию... большинства членов Национальной ассамблеи для рассмотрения конкретной повестки дня». [25] [26] и спор в 1986 году о статье 13: «Президент республики подписывает указы...» [27] [28]
В тексте упоминается требование о рассмотрении Кабинетом министров, и в правовой доктрине ведутся дебаты о том, подразумевает ли этот термин соглашение между Кабинетом министров или просто обсуждение, которое в этом случае оставило бы решение за премьер-министром. Администрации всегда говорили об авторизации или о согласии Кабинета министров. Эта формулировка имеет дополнительное преимущество, закрепляя толкование обязательства ответственности как необязательного, поскольку премьер-министр вряд ли мог быть обязан взять на себя ответственность правительства, а также не мог сделать этого без согласия всего Кабинета министров. Конституционный совет подтвердил обязательство ответственности правительства (Раздел 3) формулировкой «в той степени, в которой Кабинет министров обсудил [...] обязательство ответственности» [29], не упоминая авторизацию. Поскольку администрации Пятой республики всегда были более едины, чем администрации предыдущих коалиционных правительств, вопрос о возможных разногласиях между премьер-министром и Кабинетом министров остается теоретическим. В любом случае, это обсуждение не дает президенту, особенно в период «сожительства», полномочий предотвратить исполнение им своих обязанностей, за исключением маловероятного случая отказа внести вопрос в повестку дня Кабинета министров.
Наконец, существует различие между «программой» и «декларацией общей политики». Если первую можно понимать как каталог основных мер, которые правительство надеется предпринять, вероятно, как только оно будет создано, а вторую — как объяснение его рассуждений и намерений в конкретной области, которая имела бы — или которой правительство желает придать — особое значение, то это различие не имеет практических последствий. Некоторые премьер-министры использовали выражение «декларация общей политики», когда они впервые выступали перед Ассамблеей. Конституционный совет заметил, между прочим, что статья 49 «имеет тенденцию придавать аналогичное значение» этим двум терминам. [30]
Де Голль в своей Второй речи в Байё ( deuxième discours de Bayeux 1946 года, изложил свои взгляды на политические институты) не желал парламентской системы, по крайней мере, не в монистическом смысле, который преобладал с конца XIX века: «Само собой разумеется, что парламент, состоящий из двух палат и осуществляющий законодательную власть, не может быть источником исполнительной власти». [31] Однако в качестве важной уступки, которая предотвратила строго президентский режим, глава государства должен «согласовать общие интересы относительно выбора народа с ориентацией, свободной от парламента». [31] Первые правительства Пятой республики, те, которые создали прецедент для последующих правительств, взяли на себя свою ответственность перед собранием после своего назначения. Они сделали это, однако, всегда подчеркивая, что они исходили от президента Республики, а не от парламента, и что это не было инвеститурой . Но после президентских выборов в декабре 1965 года премьер-министр Жорж Помпиду снова стал главой третьего правительства и ждал открытия общей сессии парламента в апреле, чтобы представить свою программу, сделав простую декларацию, за которой последовали дебаты без голосования, и, таким образом, без обязательства ответственности, хотя у него было прочное парламентское большинство. Затем он заявил, что хотел создать прецедент, устанавливающий необязательный характер этого обязательства. [32] После всеобщих выборов 1967 года его четвертое правительство сократилось до узкого и неопределенного большинства, и он использовал то же самое решение.
Франсуа Миттеран обрушился с критикой на Ассамблею, заявив:
«Простой язык и грамматика [...] самым ясным образом демонстрируют, что премьер-министр должен взять на себя ответственность своего правительства за свою программу, и что эта обязанность, определенная таким образом, налагает на него строгую ответственность».
Помпиду бросил вызов оппозиции, чтобы она осудила его правительство. Прерывание этой практики сохранялось после парламентского роспуска в мае 1968 года, даже когда исполнительная власть столкнулась с подавляющим и дисциплинированным большинством в парламенте, показывая, что практика считается необязательной. (Некоторые обязательства ответственности имели место, но не сразу после выдвижения правительства.) Практика была возобновлена в 1974 году и впоследствии применялась спорадически. Она снова исчезла между 1988 и 1993 годами, когда социалистические правительства, чья поддержка не достигла большинства в парламенте, больше не могли прибегать к вотуму доверия, за исключением одного конкретного случая: пока Франция была вовлечена в войну в Персидском заливе , премьер-министр Мишель Рокар получил очень широкую поддержку в Ассамблее, но заявил, что:
«[...] те, кто проголосовал «за», не будут считаться поддерживающими общую политику правительства каким-либо образом». [33]
При отсутствии гарантированного большинства правительству предпочтительнее дождаться вотума недоверия, как описано в пункте 2, поскольку принятие вотума недоверия сложнее, чем просто отклонение вотума доверия. Однако одна категория правительств систематически требовала доверия и почти инвеституры Ассамблеи при вступлении в должность: правительства сосуществования . Они исходят политически, если не юридически, от Ассамблеи, а не от президента, и должны иметь его поддержку; таким образом, режим функционирует более четко парламентским образом.
Призывая к вотуму доверия (вотуму доверия) в Национальной ассамблее , премьер-министр обычно пользовался возможностью сделать важное политическое заявление. Этот парламентский ритуал придавал предложению некоторую формальность, и событие широко комментировалось средствами массовой информации. В течение многих лет это был лучший формат для произнесения политических речей, то есть до того, как телевизионное интервью появлялось в своих различных формах, предлагая альтернативы. Это знак вежливости и уважения к парламенту. Он позволяет новому премьер-министру выдвинуть свои позиции и заверить в прочности своего правительства. Отказ брать на себя обязательства рассматривается как признание слабости большинства. Помимо выдвижения кандидатуры премьер-министра, вотум доверия позволяет правительству выступить с новой декларацией по вопросам и событиям, которые могут навязать себя или которым правительство желает придать важность.
С другой стороны, в Пятой республике больше невозможно, как в предыдущих республиках, прикреплять вотумы доверия к вотумам закона, чтобы заставить собрание проголосовать по объединенному ходатайству и предлагаемому закону. В прежней практике правительство могло связать свое дальнейшее существование с принятием законодательства. Пятая республика предусматривает гораздо более мощное оружие с помощью параграфа 3 (см. ниже).
Вопрос доверия может также помочь администрации в ее отношениях с большинством в законодательной ветви власти, успокоив депутатов, обеспокоенных популярностью своей партии, благодаря победе в Ассамблее, которая была практически гарантирована, сплотив войска в явном контрасте с оппозицией, и, при необходимости, заставив сложного партнера по коалиции, такого как Объединение за Республику в период с 1976 по 1981 год или Коммунистическая партия в период с 1981 по 1986 год, подтвердить свою преданность большинству.
Однако его сфера действия ограничена, и если речь премьер-министра не будет особенно эффективной, она мало что сделает для изменения популярности администрации и ее большинства. Что касается нежелающих партнеров по коалиции, они могут проголосовать за принятие вотума доверия, высказывая при этом оговорки и критику. Однако, когда мера узконаправлена, они особенно привязаны к своему голосу одобрения, в отличие от широкого заявления о поддержке администрации, которое не препятствует отказу от некоторых ее аспектов. Наконец, вотум доверия не укрепляет позицию премьер-министра по отношению к президенту. Премьер-министр Жак Шабан-Дельмас 24 мая 1972 года запросил и получил доверие Ассамблеи, не без ясного подтверждения того, что администрация исходит от президента, который может в любое время прекратить ее функции. (Это обычай вне периодов совместного проживания (правительство меньшинства), но не закон: президент назначает правительство, но прекращает его функции только в случае своей отставки). Президент Жорж Помпиду недавно согласился на это обязательство de responsabilité , отметив, что это прерогатива премьер-министра. Некоторое время спустя он сказал: «Я не был за, и это было известно». Пять недель спустя он потребовал и добился отставки Шабан-Дельмаса. [34]
Вотум недоверия ( порицание ) позволяет Национальной ассамблее по собственной инициативе заставить правительство уйти в отставку. Применение и действие парламента в этом отношении являются неотъемлемой характеристикой любой парламентской системы. Де Голль, когда он вступил в должность премьер-министра в рамках Четвертой республики, обещал, что включит эту процедуру в предлагаемую реформу институтов. [35] Фактически она была введена Конституционным законом от 3 июня 1958 года.
В конституции ответственность правительства определяется механизмами, которые позволяют ему оптимизировать парламентскую систему для обеспечения стабильности правительства. Однако трудно приписать фактическую стабильность правительств этим техническим мерам. Сила обусловлена двумя другими факторами. Во-первых, если вотум недоверия одобрен Национальной ассамблеей, правительство, вместо того чтобы уйти в отставку, скорее всего, попросит президента распустить Ассамблею, чтобы помешать ей голосовать. С другой стороны, Пятая республика характеризуется стабильными политическими партиями и надежными избирательными коалициями, способными эффективно поддерживать правительство. Все эти элементы сократили вотумы недоверия парламентариями. На сегодняшний день вотум недоверия прошел только один раз.
Возможность того, что Национальная ассамблея свергнет правительство, даже если она не будет использована, оказывает глубокое влияние на работу институтов. Без нее французская конституция четко определила бы президентскую систему, хотя и с большими полномочиями, предоставленными исполнительной власти конституцией. Даже без большинства в Национальной ассамблее президент все равно мог бы назначать правительство по своему усмотрению и таким образом пользоваться всеми своими полномочиями, подлежащими контрасигнации (статья 19 Конституции Франции [36] ), в частности, полномочиями по назначению (статья 13 Конституции Франции [27] ), в то время как правительство имело бы полномочия по регулированию (статья 37 [37] ), и значительными полномочиями, предоставленными ему конституцией в его отношениях с парламентом (неотъемлемая часть Раздела V). Если он также имеет поддержку Сената, он мог бы заблокировать любую инициативу Национальной ассамблеи, с которой он не согласен; или, по крайней мере, он мог бы значительно воспрепятствовать этому. Для него все равно было бы невозможно принять желаемое им законодательство, и, прежде всего, необходимость ежегодного достижения компромисса с Ассамблеей для принятия бюджета. Он все равно был бы гораздо лучше вооружен против законодательной власти, чем, например, президент Соединенных Штатов, архетип президентской формы правления.
Напротив, учитывая угрозу вотума недоверия, враждебное большинство в Национальной ассамблее заставляет президента назначить правительство из этого большинства. («Совместимое» — это слово, использованное в речи в Байе), институциональный режим работы, известный как «сосуществование» с тех пор, как он впервые появился после законодательных выборов 1986 года. Это правительство тогда имело бы в своем распоряжении основы исполнительной власти и могло бы полагаться на свое большинство в Ассамблее. Статья 49.2, таким образом, устанавливает согласованность между правительством и парламентским большинством (в той мере, в какой такое большинство существует), что характерно для современных парламентских режимов, даже если глава государства располагает в правительстве гораздо более широкими полномочиями, чем в других европейских режимах.
Подпункт 2 относится, посредством parlementarisme rationalisé (рационализированного парламентаризма), к затруднению как введения вотума недоверия, так и его принятия. Его цель — избежать нестабильности правительства и, таким образом, обеспечить «существование правительства, которое создано для управления, которому предоставлены время и возможности для этого», как сказал де Голль в своей речи 4 сентября 1958 года на площади Республики. [38]
Внесение вотума недоверия ограничено требованием для каждого вотума недоверия подписи по крайней мере одной десятой депутатов, каждый из которых может подписать только три таких ходатайства в течение обычной сессии в соответствии со статьей 28 [39] . (До конституционной реформы 1995 года одно ходатайство на каждой из двух обычных сессий в год), или на каждой внеочередной сессии в соответствии со статьей 29 [25] . Последствия этого ограничения незначительны, поскольку оппозиция, как правило, не исчерпывает разрешенные ходатайства. Наиболее заметным последствием является то, что когда имеется более одной оппозиционной партии, самая маленькая (например, Национальный фронт между 1986 и 1988 годами) не может вносить такие ходатайства, поскольку они не смогут достичь 10%-ной планки; однако такое ходатайство в любом случае не имело бы шансов на принятие.
Подпункт 2 также затрудняет принятие предложения. Во-первых, между внесением предложения и голосованием по нему должно пройти сорок восемь часов. Если голосование выглядит близким, 48-часовая задержка может позволить правительству убедить некоторых колеблющихся не голосовать за меру. Таким образом, конституция предотвращает интерпелляцию, распространенную в Третьей республике , в которой один депутат мог бросить вызов правительству, а голосование после дебатов за законодательство, невыгодное правительству, могло привести к его отставке. Четвертая республика предусматривала целый день между внесением предложения и голосованием по нему. [40] Затем большинство членов Ассамблеи должны проголосовать за. Это означает, что более половины действующих членов (любые вакантные места не учитываются в соответствии с правилами Ассамблеи) должны проголосовать за предложение, а не просто большинство поданных голосов. Система не допускает воздержания: депутат может голосовать за предложение или не голосовать за предложение, в этом случае предполагается, что он не желает свергать правительство. Кстати, говорят, что предложение не было принято, имея в виду, что оно не получило поддержки большинства, а не то, что оно было отклонено, что означало бы, что большинство проголосовало против; тогда как только сторонники предложения будут голосовать. Этот механизм при тесном голосовании может гарантировать выживание правительства. Предложение, которое провалилось с минимальным перевесом, было направлено против сельскохозяйственной политики правительства Пьера Береговуа в июне 1992 года, которому не хватило всего трех голосов для принятия. Процедура Четвертой республики была похожей, с одним нюансом: в то время как сторонникам порицания требовалось, как и сегодня, абсолютное большинство депутатов, все депутаты принимали участие в голосовании, и таким образом можно было отличить сторонников правительства от тех, кто воздержался; хотя это не влияло на принятие предложения, голосование могло ослабить правительство, показав, насколько мала у него поддержка.
Эти меры предосторожности были дополнительно усилены исключительным характером статьи 49 относительно ответственности правительства, вводимого в действие. Конституционный совет осудил любую попытку, в соответствии с органическим законом или постановлением Ассамблеи, которая позволила бы парламенту или Ассамблее возможность голосования, отмечающего неповиновение правительству, даже без сдерживающего эффекта, за пределами статьи 49. [41]
Эти различные методы рационализации продемонстрировали свою эффективность для тех правительств Пятой республики, которые располагали лишь слабым большинством для поддержания себя. Однако те же самые методы, или почти те, которые уже присутствовали в конституции Четвертой республики, полностью не достигли своей цели. Однако большинство правительств того времени не были официально свергнуты, а отошли, не получив поддержки, считавшейся необходимой, или после серьезных разногласий между министрами. Эти две причины теперь исчезли.
Правительства двух предыдущих республик (по крайней мере, после падения Патриса де Мак-Магона ) были обязаны всей своей легитимностью законодательной власти, президент республики просто предлагал их Ассамблеям, которым он сам, кстати, был обязан своей функцией. Слишком слабая поддержка законодателей, даже если не было вотума порицания, часто становилась причиной их отставки. Президент Пятой республики имел свою собственную легитимность и считал, за исключением периодов сосуществования (правительства меньшинства), что правительство было его и ответственным перед ним, что часто приводит к параллели между Пятой республикой и дуалистическими [ уточнить ] парламентскими режимами первой половины XIX века. Ответственность перед законодательной властью сохранялась, но правительство могло считать себя легитимным до тех пор, пока оно не было формально отменено. [ необходимо разъяснение ] Вотум недоверия может быть истолкован как конфликт между легитимностями, основанными на выборах, президента Республики и Ассамблеи, конфликт, который, как объясняет де Голль [17] , «donne à cette rupture un caractère d'extraordinaire gravité». Ассамблея теперь больше не должна свергать правительство, за исключением случаев серьезного разногласия, и президент Республики, чтобы положить конец конфликту легитимности, «может обратиться к нации», распустив Assemblée nationale (статья 12 Конституции Пяти Французских Республик ). Это одно из его неотъемлемых полномочий, безусловное в реализации, за исключением чисто формального, и действительно было использовано в единственный раз, когда было вынесено вотум порицания. Конституция также запрещает вотум недоверия, когда роспуск невозможен, в случае вакансии в президентской должности или недееспособности президента (статья 7). Возможность, если не сказать вероятность, такого роспуска может оказать большое сдерживающее воздействие на Ассамблею, учитывая, что многие депутаты рискуют потерять свои места.
Помимо дуалистических аспектов, характерных для Пятой республики, которые также могут помочь объяснить прочность правительств по сравнению с Ассамблеей, часто отмечались пределы «технической» рационализации парламентаризма. Первые примеры технической рационализации, обнаруженные в конституциях, составленных в конце Первой мировой войны , в частности, конституции Веймарской республики , которая также имела сильного главу государства, полностью провалились, так же как они провалились в Четвертой республике и в Итальянской республике.
С другой стороны, британский парламентаризм, полностью лишенный таких мер, продемонстрировал большую стабильность. Эта стабильность часто приписывается бипартизму, в частности Мишелем Дебре в его речи в Государственном совете [16] или Рене Капитаном , одним из тех, кто вдохновил систему, оба они были большими поклонниками британской системы, основанной на голосовании большинства в один тур и двухпартийности. В то время как Мишель Дебре считал ее перенос во Францию невозможным, выборы большинства в два тура, введенные в 1958 году, привели к схожим результатам, при этом коалиции формировались до выборов и оставались стабильными после них. Что касается обычного права (статья 34 ), этот метод выборов, несомненно, вносит больший вклад в стабильность правительств, чем детализация статьи 49. В то же время можно отметить эффект изменения метода выборов в Италии в 1993 году, при отсутствии крупной реформы конституции, которая оставалась строгим монистическим парламентаризмом, кстати, довольно близким к парламентаризму Четвертой республики. Однако этот метод выборов не всегда гарантирует наличие большинства, как показал английский пример в 1920-х годах или состав Национальной ассамблеи между 1988 и 1993 годами.
Вотум недоверия был принят только один раз в период Пятой республики, на заседании 4 октября 1962 года (в действительности утром 5 октября). Предложение было подано 2 октября, после того как генерал де Голль 30 сентября объявил о проведении референдума (в соответствии со статьей 11 Конституции) для организации выборов президента республики прямым голосованием . Обстоятельства этого голосования были весьма специфичны. Оно произошло в конце алжирского кризиса, который затронул первые годы Пятой республики, своего рода переходный этап в ее истории. Голосование состоялось во время первого законодательного органа Пятой республики и положило ему конец. Парламентские выборы 1958 года не привели к явному большинству, но президент и правительство Дебре смогли работать с Ассамблеей без большинства в законодательной ветви власти, поскольку приоритетом было разрешение алжирского кризиса. Летом 1962 года кризис закончился, и многие депутаты пожелали вернуться к более парламентской системе. Де Голль, потребовав отставки премьер-министра Дебре и назначив Жоржа Помпиду, не являющегося членом парламента, казалось, не двигался в этом направлении. [42]
Вотум недоверия был легко принят, партия голлистов ( Союз за Новую Республику ) была единственной крупной группой, которая не голосовала за него. Де Голль был перемещен 5 октября, а 6 октября принял Помпиду, объявившего о своей отставке, как того требовала статья 50. Де Голль принял к сведению отставку, не приняв ее официально, потребовал, чтобы правительство осталось у власти, и объявил о роспуске Национальной ассамблеи 9 октября. Де Голль очень легко победил на референдуме 28 октября, а также на парламентских выборах 18 и 25 ноября. С этим последним голосованием левые оправились от выборов 1958 года, на которых не было союза между социалистами и коммунистами. Напротив, центристские партии, популярные и независимые республиканцы потерпели поражение в пользу УНР, которая монополизировала голоса правых. Эти выборы, последовавшие за вотумом недоверия 5 октября, привели к поляризации политической жизни во Франции. После выборов было назначено новое правительство Помпиду.
Объявление о референдуме, которому предшествовало несколько слухов летом, вызвало значительное волнение. Выборы по всеобщему избирательному праву должны были изменить баланс сил и превратить выборы президента республики в референдум, возрождая болезненную память о Луи-Наполеоне Бонапарте и генерале Жорже Эрнесте Буланже . Однако критике подверглась сама процедура, поскольку де Голль решил пересмотреть конституцию статьей 11, а не статьей 89, которая требует согласия законодательной власти. Большинство парламентариев считают, что эта процедура неконституционна. Такого же мнения придерживались большинство экспертов, Государственный совет, чье мнение просочилось в прессу, Конституционный совет, чьи рекомендации оставались конфиденциальными, и большая часть окружения президента, даже премьер-министр. Предложение было явно направлено против президента республики. Большинство его полномочий подлежат контрасигнатуре (contresignature), что в парламентской традиции оправдывает его безответственность [ уточнять ] , министра, который контрасигнатурит, одобряя акт. Статья 11 не подлежит контрасигнатуре , однако нельзя говорить о неотъемлемой власти, поскольку инициатива должна исходить либо от правительства, либо от парламента. В данном случае она исходила, хотя и в чистом виде, от правительства, что позволило реализовать его ответственность. Однако текст резолюции не оставлял сомнений относительно ее цели, поскольку правительство упоминалось только в конце: «Национальное собрание [...], Принимая во внимание, что, игнорируя голосование двух палат, Президент Республики нарушает Конституцию, хранителем которой он является; Принимая во внимание, что он таким образом открывает брешь, через которую однажды может пройти авантюрист, чтобы свергнуть Республику и подавить свободы; Принимая во внимание, что Президент мог действовать только на основании предложения Правительства; Вынести порицание Правительству в соответствии с Разделом 2 Конституции». [43] Его формулировка не далека от предположения об использовании Раздела IX, Высшего суда правосудия ( статья 68 ), для предъявления обвинения Президенту Республики в государственной измене, а не просто для порицания Правительства.
Пункт 3 позволяет правительству навязывать принятие текста Ассамблеей немедленно и без голосования, против чего Ассамблея не может возражать, не свергнув правительство посредством вотума недоверия в соответствии с пунктом 2. Это один из самых известных пунктов Конституции, часто цитируемый под номером «статья 49.3» [b] или «сорок девять три». Этот пункт подчиняет законодательную власть исполнительной власти, позволяя правительству заставить сопротивляющееся большинство принять законодательный текст и ускорить законодательный процесс, прекратив любое сопротивление со стороны оппозиции.
Статья 20 Конституции Пятой республики гласит, что «правительство определяет и проводит политику нации». Эта концепция значительно отличается от обычного определения исполнительной власти, ответственной за исполнение законов. Определение и проведение политики нации, напротив, подразумевает ее основного автора, которому конституция посвящает свою статью 49, которая требует, чтобы Ассамблея отдавала приоритет обсуждению законодательных проектов правительства. Хотя это можно рассматривать как сокращение демократии во Франции, это соответствует желанию де Голля добиться более эффективной и стабильной демократии. Исполнительная власть выдвигается на передний план демократии и посредством этого параграфа получает полномочия для реализации своих обещаний и целей своей кампании. Исполнительная власть ставится на лидирующую позицию и берет на себя свои обязанности. Важность этой статьи показана, поскольку она устанавливает еще одну прямую связь между исполнительной властью и народом, как это имеет место в Пятой республике. Однако, хотя это и помогает исполнительной власти реализовать свою программу, это также ставит ее в шаткое положение. Законопроекты, принятые в соответствии со статьей 49.3, подвергаются более тщательному изучению, и если они будут оспорены и отклонены путем вотума недоверия, то могут рассматриваться как поднимающие вопрос о легитимности правительства. [44] Это дестабилизирует исполнительную власть и заставит ее распуститься и сформировать новое правительство.
Традиционный механизм вопроса о доверии (отличный от более ограниченного, который остается в пункте 1 в рамках Пятой республики) заставляет парламент предпринять блокирование правительственной политики и квази-порицание, подразумеваемое отклонением проекта. Это может заключаться просто в том, что правительство объявляет, что оно уйдет в отставку, если его проект не будет принят. Правительство может сделать это неформально, при отсутствии мер по выполнению этого обязательства. Так было, например, в случае Третьей республики. Действие также может быть оформлено конституцией, как правило, благоприятным для правительства образом. В Германии статья 68 Основного закона Федеративной Республики Германии предусматривает, что если вотум доверия, который может включать принятие текста, не принимается абсолютным большинством, канцлер может попросить президента о роспуске бундестага или провозглашении «состояния законодательной необходимости», которое в течение ограниченного времени позволяет принимать законы с согласия одной верхней палаты, бундесрата . Президент волен принять этот запрос или нет. В любом случае непринятие не вынуждает правительство уйти в отставку. Отставка правительства может быть получена только в том случае, если Бундестаг примет резолюцию порицания абсолютным большинством, которая также назначит нового канцлера, известную как «конструктивная» резолюция порицания в статье 67.
Вотум доверия стал причиной падения многочисленных правительств в Третьей республике. Одной из причин этого было то, что его часто поднимал один министр без предварительного согласия правительства в целом, а значит, и коалиции, которую он представлял. [ необходимо разъяснение ] Другие партнеры по коалиции могли отказаться от такого принуждения, и правительство пало. В Четвертой республике вопрос о вотуме доверия был организован в соответствии с конституцией, статьей 49. Это была исключительная прерогатива Председателя Совета после обсуждения Советом министров . Она предусматривала, что правительство может быть свергнуто только большинством членов Ассамблеи. Последнее положение, призванное защитить правительство, вместо этого оказалось для него разрушительным.
Правила Национальной ассамблеи предусматривали, что текст, прилагаемый к вотуму доверия, в обычных обстоятельствах будет принят, другими словами, если он будет принят простым большинством голосов. Таким образом, депутаты могли, посредством многих воздержавшихся, обеспечить принятие меры простым, но не абсолютным большинством. Результатом этого было то, что мера не была принята, и правительство оказалось в меньшинстве. Однако из-за большого числа воздержавшихся правительство не было свергнуто в соответствии с конституцией. Лишенное поддержки Ассамблеи, из которой оно черпало свою легитимность, и лишенное возможности реализовывать свои программы, оно, тем не менее, было загнано в угол, если не юридически, то политически, в отставку. Ассамблея избежала таким образом, известным как «калиброванное большинство», роспуска законодательного органа, который в соответствии с конституцией был обусловлен формальным свержением правительства.
В конституции 1946 года эта мера была среди тех, которые больше всего способствовали нестабильности правительства и отсутствию четкой политики в особенно сложном контексте, отмеченном до 1954 года войной в Индокитае, а затем в Алжире. Режим находился в кризисе. Хотя необходимость реформы была широко признана, никаких конкретных предложений не появилось. Последним и самым радикальным было правительство Феликса Гайяра , представленное Национальной ассамблее 16 января 1958 года. Это, в частности, включало переписывание статьи 49. Основное изменение заключалось в том, что больше не будет голосований по вотумам доверия, а только по одному или нескольким вотумам недоверия, которые могли быть внесены в ответ на него. Если один из этих вотумов недоверия не будет принят, правительственная мера будет принята. Мера Гайяра также была вдохновлена немецким «конструктивным» вотумом порицания, требующим, чтобы вотумы порицания содержали встречное предложение и «предлагали» имя нового председателя Совета.
Таким образом, он стремился избежать свержения правительства разделенной оппозицией, неспособной договориться о другой политике. В первом чтении Национальная ассамблея приняла смягченную версию меры. В то время как мера Гайяра предусматривала, что депутаты будут голосовать только за порицание, в версии Ассамблеи они выбирали между доверием и порицанием, без возможности воздержаться. Таким образом, версия Ассамблеи вынуждала тех, кто не хотел свергать правительство, принимать ее текст, даже если они не одобряли его или не желали, чтобы он был принят. Первоначальное предложение позволяло им оставаться пассивными и просто не голосовать за порицание. Серьезные дипломатические неудачи, связанные с Алжиром, привели к падению администрации Гайяра 15 апреля, до того, как была принята конституционная реформа. После длительного министерского кризиса и краткого перерыва Пьера Пфлимлена на посту председателя Совета, де Голль пришел к власти 1 июня, и его правительство было уполномочено разработать новую конституцию.
На межминистерском совете, который разработал суть новой конституции, государственный министр Пьер Пфлимлен настаивал на возвращении проекта Гайяра, в частности, на принятии без голосования проектов, по которым правительство берет на себя ответственность, и только резолюция порицания могла бы этому воспротивиться. Мишель Дебре считал это предложение неподходящим и защищал сложную систему, основанную, с одной стороны, на частых и обязательных обязательствах ответственности в значении раздела 1, а с другой — на различии между исключительной сферой компетенции парламента и другой, где правительство может принимать меры посредством указа (более гибкое различие, чем то, которое установлено статьями 34 и 37).
Учитывая эти условия, он считал, что исключительная сфера парламента не включает в себя ни одной темы, по которой законопроект мог бы быть срочным, и что поэтому не будет повода для такой жестокой процедуры. Де Голль, с другой стороны, желал, чтобы президент мог созывать референдум по любому законодательству, отклоненному парламентом. Это желание было неприемлемо для государственных министров, которые были прикреплены к строго представительному правительству и для которых референдум напоминал плебисциты Бонапартов. Они не хотели, чтобы апелляция к народу использовалась для унижения парламента и контроля над ним.
Таким образом, обращение к референдуму было весьма ограничено в статье 11 конституции. Пфлимлен и его партия, МРП, навязали свое решение: в консультативном конституционном комитете, состоящем в основном из парламентариев, изучающих законодательный проект правительства, Пьер-Анри Тейтген подчинил референдум принятию статьи. Несмотря на противодействие Поля Рейно , ярого защитника прерогатив парламента, который возглавлял консультативный комитет, и Мишеля Дебре , де Голль, очень обеспокоенный тем, чтобы конституция была принята, и, кроме того, видя, что его идеи о референдуме не смогут быть приняты, сплотился вокруг статьи. [ необходимо разъяснение ]
С другой стороны, исчезли элементы предложения Гайяра, которые предполагали, что исполнительная власть будет исходить из парламента, т. е. назначение преемника путем конструктивного вотума недоверия и ссылка на инвеституру: предложение Гайяра оправдывало принятие текста, указывая на то, что при отсутствии вотума недоверия доверие, оказанное инвеституре, не будет отозвано. [ необходимо разъяснение ] Де Голль не хотел, чтобы правительство назначалось или утверждалось парламентом.
Реализация статьи происходит в три этапа. Во-первых, обсуждение Советом министров, на тех же условиях, что и для первого пункта. Затем, принятие ответственности, строго говоря, Премьер-министром, на сессии Национальной ассамблеи. Если применимо, подача вотума недоверия, едва облегченного в отношении подпункта 2, и его голосование. В случае, если такого вотума нет или он не принят, текст считается принятым Ассамблеей.
Обсуждение в Совете министров осуществляется на тех же условиях, что и в подпункте 1, и таким же образом можно обсудить различие между обсуждением и разрешением (см. выше).
Если вне периодов совместного проживания президент, реальный глава исполнительной власти, может неформально играть большую роль в решении прибегнуть к 49.3, он никогда не выступал против этого в периоды совместного проживания, что он мог сделать, только отказавшись от того, чтобы обсуждение было зафиксировано в протоколах [ уточнить ] Совета министров. Использование 49.3 является строго исполнительной прерогативой. Примечательно, что сразу после его отказа подписывать указы в 1986 году, отказа, конституционность которого была предметом оживленной дискуссии, Франсуа Миттеран позволил Совету министров уполномочить Жака Ширака передать ответственность правительства законопроекту, который снова взял те же самые положения.
После обсуждения в Совете премьер-министр свободен, на сессии [ необходимо разъяснение ] Национальной ассамблеи, взять на себя ответственность правительства в момент, который он сочтет подходящим, и только если он сочтет это подходящим. Он должен сделать это лично. Он может сделать это сразу же после внесения текста, предотвращая все дебаты. Чаще всего он позволяет провести дебаты и, возможно, внести поправки в законодательный текст.
Правила Ассамблеи позволяют правительству просить о проведении поправки, другими словами, отодвинуть обсуждение на более позднее время (статья 95). Если в это время происходит принятие обязательства об ответственности, то это обсуждение не происходит. Таким образом, правительство может избежать поправок, которые оно не одобряет, но которые Ассамблея может поддержать, а также тех, которые были внесены с целью отсрочки. Когда обязательство об ответственности фактически принято, больше невозможно вернуться к ранее принятым мерам. Однако текст, которому правительство взяло на себя обязательство, может, с другой стороны, принять меры, которые были отложены.
Он также может содержать поправки к первоначальному законодательству, будь то поправки, внесенные исполнительной властью или законодательным органом, которые администрация решила сохранить. Обязательство ответственности может также распространяться только на часть текста, в этом случае обсуждение продолжается в обычном порядке по остальным статьям.
Как только правительство берет на себя ответственность за текст, дебаты по нему окончательно закрываются. Открывается задержка в двадцать четыре часа для внесения вотума порицания. Единственное различие между таким вотумом порицания, который называется «спровоцированным», и «спонтанным» вотумом порицания в соответствии с подпунктом 2 заключается в том, что спровоцированное предложение не учитывается в фиксированном лимите числа предложений, которые депутат может подписать в ходе сессии. Применяются другие положения подпункта 2, подпись десятой части членов Ассамблеи, задержка перед голосованием и принятие абсолютным большинством членов Ассамблеи.
Обычно вотум порицания вносится в ответ на использование правительством 49.3. В случае принятия, вотум влечет за собой отклонение текста закона и отставку правительства. Этого никогда не случалось, и 49.3 оказался очень эффективным для исполнительной власти. Однако только Национальная ассамблея должна принять этот вотум, а не весь парламент. Связь между двумя ассамблеями, предусмотренная в статье 45 конституции, осуществляется обычным образом.
Исполнительная власть часто обещает свою приверженность одному и тому же тексту несколько раз, сначала в первом чтении, затем в тексте, подготовленном комиссией, которая пытается согласовать версии, принятые Сенатом и Ассамблеей, и, наконец, в окончательном чтении, что позволит преодолеть любое противодействие в Сенате. Количество обещаний приверженности может быть выше в бюджетном законодательстве, поскольку первая часть, касающаяся поступлений и сбалансированности бюджета, должна быть принята до любого обсуждения деталей в ассигнованиях по статьям. Это может привести, для одного чтения закона, к двум обязательствам ответственности. Например, статья 49.3 была использована в общей сложности пять раз, когда был принят бюджет 1990 года. [ необходима цитата ]
Процедура раздела 49.3 использовалась премьер-министрами 92 раза с 1958 года. Колонки «Месяцы» — это продолжительность пребывания лидера у власти. [45]
Раздел 49.3 был задуман в то время, когда парламент часто делился на многочисленные недисциплинированные партии. Эта ситуация исчезла после выборов в законодательный орган 1962 года. Новая договоренность более эффективна, поскольку законодатели предпочтут не голосовать за отставку правительства, даже если они выступают против рассматриваемого закона, поскольку они опасаются своего рода политического самоубийства в глазах избирателей.
Различные факторы могут привести раздел в действие:
С 1958 года эта практика использовалась более 90 раз. [47] Она использовалась для различных текстов без предпочтения какой-либо темы. [48] Тексты по-прежнему рассматриваются Конституционным советом и Сенатом. Статья 49.3 используется для более эффективного и прямого подхода к вопросу, если возникает какой-либо из вышеперечисленных факторов.
Традиционно статья 49.3 обычно оспаривается членами оппозиционных исполнительной власти партий. Некоторые политики рассматривают статью как направленную против демократии и демократических дебатов. Франсуа Олланд, тогда еще не президент, в феврале 2006 года описывает ее как «жестокость» и как «препятствие демократии». [49] Мартин Обри описывает ее как «противоположную демократическим дебатам». [50] Мануэль Вальс, тогдашний премьер-министр Франсуа Олланда, описывает ее как имеющую извращенные последствия. [51] Это не помешало им использовать ее больше, чем кто-либо за последние 20 лет. [ временные рамки? ]
Самая большая критика статьи 49.3 касалась баланса между исполнительной и законодательной ветвями власти. Однако эта критика должна быть нюансированной, поскольку голос депутатов все еще может быть услышан через вотум недоверия. Действительно, если вотум недоверия будет принят, исполнительная власть, скорее всего, распустит собрание и, таким образом, предоставит гражданам их голос по этому вопросу через выборы депутатов. [52]
Критика этой статьи также касается мотивов ее использования и разнообразия причин ее использования. Действительно, некоторые ученые утверждают, что для того, чтобы статья 49.3 соответствовала статье 24.1 конституции об общей воле, причины, лежащие в основе 49.3, должны быть ограничены определенными областями действия. Это будет сделано для того, чтобы ограничить злоупотребление этой статьей и убедиться, что политические мотивы ее использования необходимы. Эти мотивы будут оцениваться Конституционным советом. Вопрос будет заключаться в том, что мотивы недостаточно заявлены и ясны и приведут к субъективному взгляду на законопроект. [53]
Премьер-министр может попросить Сенат одобрить заявление об общей политике. В отличие от вотума доверия, заявления об общей политике не влекут за собой ответственности правительства.
Эта статья была первоначально переведена из статьи французской Википедии fr: Статья 49 Конституции Пятилетней Республики Франции.