Принцип разделения властей функционально различает несколько типов государственной власти (обычно законотворчество , судебное разбирательство и исполнение ) и требует, чтобы эти операции правительства были концептуально и институционально различимы и сформулированы, тем самым сохраняя целостность каждой из них. [1] Чтобы реализовать эту модель на практике, правительство делится на структурно независимые ветви для выполнения различных функций [2] (чаще всего законодательная власть, судебная власть и администрация, иногда называемая trias politica ). Когда каждая функция строго закреплена за одной ветвью, правительство описывается как имеющее высокую степень разделения; тогда как, когда одно лицо или ветвь играет значительную роль в осуществлении более чем одной функции, это представляет собой слияние властей .
В Римской республике римский сенат , консулы и ассамблеи демонстрировали пример смешанного правительства согласно Полибию ( История , Книга 6, 11–13). Именно Полибий подробно описал и объяснил систему сдержек и противовесов, приписывая Ликургу из Спарты первое правительство такого рода. [3]
Жан Кальвин (1509–1564) выступал за систему правления, которая разделяла политическую власть между демократией и аристократией ( смешанное правительство ). Кальвин ценил преимущества демократии , заявляя: «Это бесценный дар, если Бог позволяет народу выбирать свое собственное правительство и магистратов». [4] Чтобы уменьшить опасность злоупотребления политической властью, Кальвин предложил создать несколько политических институтов, которые должны были бы дополнять и контролировать друг друга в системе сдержек и противовесов. [5] Таким образом, Кальвин и его последователи сопротивлялись политическому абсолютизму и содействовали росту демократии. Кальвин стремился защищать права и благосостояние простых людей. [6] [ нужна цитата для проверки ]
В 1620 году группа английских сепаратистов -конгрегационалистов и англикан (позже известных как отцы-пилигримы ) основала колонию Плимут в Северной Америке. Пользуясь самоуправлением, они установили двухпартийную демократическую систему правления. «Свободные люди» избирали Генеральный суд , который функционировал как законодательный и судебный орган, а тот, в свою очередь, избирал губернатора, который вместе со своими семью «помощниками» выполнял функциональную роль по обеспечению исполнительной власти. [7] Колония залива Массачусетс (основана в 1628 году), Род-Айленд (1636 год), Коннектикут (1636 год), Нью-Джерси и Пенсильвания имели схожие конституции — все они разделяли политические полномочия.
Джон Локк (1632–1704) вывел из исследования английской конституционной системы преимущества разделения политической власти на законодательную (которая должна быть распределена между несколькими органами, например, Палатой лордов и Палатой общин ), с одной стороны, и исполнительную и федеративную власть, ответственную за защиту страны и являющуюся прерогативой монарха, с другой стороны, поскольку Королевство Англии не имело писаной конституции. [8] [9]
Во время Гражданской войны в Англии парламентарии рассматривали английскую систему правления как состоящую из трех ветвей — короля, Палаты лордов и Палаты общин — где первая должна иметь только исполнительные полномочия, а вторая — законодательные. Одним из первых документов, предлагающих трехстороннюю систему разделения властей, был Инструмент правления , написанный английским генералом Джоном Ламбертом в 1653 году и вскоре принятый в качестве конституции Англии на несколько лет во время Протектората . Система состояла из законодательной ветви (парламента) и двух исполнительных ветвей, Государственного совета Англии и лорда-протектора , все из которых избирались (хотя лорд-протектор избирался пожизненно) и имели взаимные проверки. [10]
Дальнейшим развитием английской мысли стала идея о том, что судебная власть должна быть отделена от исполнительной. Это последовало за использованием судебной системы Короной для преследования лидеров оппозиции после Реставрации , в последние годы правления Карла II и в течение короткого правления Якова II (а именно, в 1680-х годах). [11]
Первым конституционным документом, устанавливающим принцип разделения властей в государстве на законодательную, исполнительную и судебную, были « Пакты и конституции прав и вольностей Войска Запорожского» , написанные в 1710 году украинским гетманом Пилипом Орликом . [12] [ требуется проверка ]
Более ранний предшественник трехсторонней системы Монтескье был сформулирован Джоном Локком в его работе «Два трактата о правлении» (1690). [13] В «Двух трактатах » Локк различал законодательную, исполнительную и федеративную власть. Локк определил законодательную власть как имеющую «... право определять, как должна использоваться сила содружества» (2-й трактат, § 143), в то время как исполнительная власть подразумевала «исполнение законов, которые созданы и остаются в силе» (2-й трактат, § 144). Локк далее различал федеративную власть, которая подразумевала «власть войны и мира, лиг и союзов, а также всех сделок со всеми лицами и сообществами за пределами содружества» (2-й трактат, § 145), или то, что сейчас известно как внешняя политика . Локк различает отдельные полномочия, но не дискретно отдельные институты, и отмечает, что один орган или лицо могут разделять два или более полномочий. [14] В рамках этих факторов Локк активно выступает за «Отри для действий», поскольку масштаб и интенсивность этих кампаний крайне ограничены в их способности формировать концентрацию власти. Например, Локк отметил, что, хотя исполнительная и федеративная власть различны, они часто объединяются в одном учреждении (2nd Tr., § 148).
Локк считал, что законодательная власть является высшей по отношению к исполнительной и федеративной, которые подчинены. [15] Локк рассуждал, что законодательная власть является высшей, потому что она имеет законодательную власть; «[И]то, что может давать законы другому, должно быть выше его» (2nd Tr., §150). По мнению Локка, законодательная власть черпает свою власть от народа, который имеет право создавать и распускать законодательный орган. Он утверждает, что как только люди соглашаются на то, чтобы ими управляли законы, только те представители, которых они выбрали, могут создавать законы от их имени, и они связаны исключительно законами, принятыми этими представителями. [16]
Локк утверждает, что существуют ограничения законодательной власти. Локк говорит, что законодательная власть не может управлять произвольно, не может взимать налоги или конфисковывать имущество без согласия управляемых (ср. « Никаких налогов без представительства ») и не может передавать свои законодательные полномочия другому органу, что известно как доктрина неделегирования (2nd Tr., §142).
Термин «трехпартийная система» обычно приписывается французскому политическому философу эпохи Просвещения Монтескье , хотя он не использовал такой термин, а ссылался на «распределение» полномочий. В «Духе закона» (1748) [17] Монтескье описал различные формы распределения политической власти между законодательной , исполнительной и судебной властью . Подход Монтескье состоял в том, чтобы представить и защитить форму правления, полномочия которой не были бы чрезмерно централизованы в одном монархе или подобном правителе (форма, известная тогда как «аристократия»). Он основал эту модель на Конституции Римской республики и британской конституционной системе . Монтескье придерживался мнения, что в Римской республике полномочия были разделены, так что никто не мог узурпировать полную власть. [18] [19] [20] В британской конституционной системе Монтескье различал разделение полномочий между монархом, парламентом и судами. [21]
В каждом правительстве существуют три рода власти: законодательная; исполнительная в отношении вопросов, зависящих от международного права; и исполнительная в отношении вопросов, зависящих от гражданского права.
В силу первой власти князь или магистрат издает временные или постоянные законы и изменяет или отменяет уже принятые. В силу второй власти он заключает мир или войну, посылает или принимает посольства, устанавливает общественную безопасность и обеспечивает защиту от вторжений. В силу третьей власти он наказывает преступников или решает споры, возникающие между отдельными лицами. Последнюю мы будем называть судебной властью, а другую — просто исполнительной властью государства.
Монтескье утверждает, что каждая держава должна осуществлять только свои собственные функции. Он был здесь совершенно ясен: [22]
Когда законодательная и исполнительная власть объединены в одном лице или в одном и том же составе магистратов, не может быть никакой свободы, поскольку могут возникнуть опасения, что тот же монарх или сенат примет тиранические законы и будет исполнять их тираническим образом.
Опять же, нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если бы она была соединена с законодательной, жизнь и свобода подданного были бы подвержены произвольному контролю; ибо судья был бы тогда законодателем. Если бы она была соединена с исполнительной властью, судья мог бы действовать с насилием и угнетением.
Всему пришел бы конец, если бы один и тот же человек или одно и то же учреждение, будь то знать или народ, осуществляли эти три полномочия: принятие законов, исполнение публичных постановлений и рассмотрение дел отдельных лиц.
Разделение властей требует иного источника легитимации или иного акта легитимации из того же источника для каждой из отдельных властей. Если законодательная власть назначает исполнительную и судебную власть, как указал Монтескье, то не будет никакого разделения или разделения ее полномочий, поскольку право назначать несет с собой право отзывать. [23]
Исполнительная власть должна находиться в руках монарха, потому что эта отрасль правительства, требующая оперативности, лучше управляется одним, чем многими; с другой стороны, то, что зависит от законодательной власти, часто лучше регулируется многими, чем одним лицом.
Но если бы не было монарха и исполнительная власть была бы передана определенному числу лиц, избранных из законодательного корпуса, то тогда наступил бы конец свободе; по разумению, обе власти были бы объединены, поскольку одни и те же лица иногда обладали бы и всегда могли бы обладать долей в обеих.
Монтескье фактически указал, что независимость судебной власти должна быть реальной, а не просто кажущейся. [24] Судебная власть обычно рассматривалась как самая важная из трех властей, независимая и неконтролируемая. [25]
Согласно принципу сдержек и противовесов, каждая из ветвей власти государства должна иметь право ограничивать или проверять две другие, создавая баланс между тремя отдельными ветвями власти государства. Усилия каждой ветви власти по предотвращению того, чтобы какая-либо из других ветвей власти стала верховной, являются частью вечного конфликта, который освобождает людей от злоупотреблений со стороны правительства. Иммануил Кант был сторонником этого, отмечая, что «проблема создания государства может быть решена даже нацией дьяволов», если у них есть соответствующая конституция, чтобы натравливать друг на друга противоборствующие фракции. [26] Сдержки и противовесы предназначены для поддержания системы разделения властей, удерживающей каждую ветвь власти на своем месте. Идея заключается в том, что недостаточно разделить власти и гарантировать их независимость, но ветви власти должны иметь конституционные средства для защиты своих законных полномочий от посягательств других ветвей власти. [27] Под этим влиянием она была реализована в 1787 году в Конституции Соединенных Штатов . В «Федералисте» № 78 Александр Гамильтон , ссылаясь на Монтескье, переопределил судебную систему как отдельную ветвь власти с законодательной и исполнительной ветвями власти. [28] [29] До Гамильтона многие колонисты в американских колониях придерживались британских политических идей и считали, что правительство разделено на исполнительную и законодательную ветви власти (при этом судьи действовали как придатки исполнительной власти). [28]
Следующий пример разделения властей и их взаимных сдержек и противовесов из опыта Конституции Соединенных Штатов (в частности, Федералиста № 51 ) представлен как иллюстрация общих принципов, применяемых также в аналогичных формах правления : [30]
Но величайшая защита от постепенной концентрации нескольких полномочий в одном департаменте состоит в предоставлении тем, кто управляет каждым департаментом, необходимых конституционных средств и личных мотивов для сопротивления посягательствам других. Обеспечение защиты в этом случае, как и во всех других случаях, должно быть сделано соразмерным опасности нападения. Амбиции должны быть сделаны для противодействия амбициям. Интерес человека должен быть связан с конституционными правами места. Это может быть отражением человеческой природы, что такие устройства должны быть необходимы для контроля злоупотреблений правительства. Но что такое само правительство, как не величайшее из всех отражений человеческой природы? Если бы люди были ангелами, никакое правительство не было бы необходимо. Если бы ангелы управляли людьми, ни внешний, ни внутренний контроль над правительством не был бы необходим. При формировании правительства, которое должно управляться людьми, большая трудность заключается в следующем: вы должны сначала дать правительству возможность контролировать управляемых; а затем обязать его контролировать себя.
Зависимость от народа, без сомнения, является основным контролем правительства; но опыт научил человечество необходимости дополнительных мер предосторожности. Эта политика восполнения противоположными и соперничающими интересами недостатка лучших мотивов может быть прослежена через всю систему человеческих дел, как частных, так и общественных. Мы видим ее особенно явной во всех подчиненных распределениях власти, где постоянная цель состоит в том, чтобы разделить и организовать несколько должностей таким образом, чтобы каждая могла быть проверкой другой и чтобы частный интерес каждого человека мог быть стражем общественных прав. Эти изобретения благоразумия не могут быть менее необходимыми при распределении верховных полномочий государства.
Существуют различные теории о том, как дифференцировать функции государства (или типы правительственной власти), так чтобы они могли быть распределены между несколькими структурами правительства (обычно называемыми ветвями правительства или руками). [31] Существуют аналитические теории, которые предоставляют концептуальную линзу, через которую можно понять разделение властей, как оно реализовано в реальных правительствах (разработанные академической дисциплиной сравнительного государственного управления ); существуют также нормативные теории, [32] как политической философии , так и конституционного права , призванные предложить обоснованный (не общепринятый или произвольный) способ разделения властей. Разногласия возникают между различными нормативными теориями, в частности, о том, что является (желательным, в случае политической философии, или предписанным, в случае юридических исследований) распределением функций между конкретными органами управления или ветвями правительства. [33] Как правильно или полезно разграничить и определить «государственные функции» — еще одно главное яблоко раздора. [34]
Законодательная функция правительства в целом заключается в официальном издании обязательных для исполнения правил.
Функция вынесения решения (судебная функция) заключается в обязательном применении правовых норм к конкретному делу, что обычно предполагает творческое толкование и развитие этих норм.
Исполнительная функция правительства фактически включает в себя множество проявлений власти, будь то приведение в исполнение правовых решений или воздействие на реальный мир по собственной инициативе.
Разрешение конституционных споров иногда концептуально отличается от других типов власти, поскольку применение часто необычно неопределенных положений конституций, как правило, требует исключительных методов для принятия обоснованных решений. Администрация иногда предлагается как гибридная функция, объединяющая аспекты трех других функций; противники этой точки зрения представляют действия административных органов как состоящие из трех установленных функций, осуществляемых рядом друг с другом просто по факту. Надзор и деятельность по обеспечению целостности (например, надзор за выборами), а также посреднические функции ( pouvoir neutre ) также в некоторых случаях рассматриваются как их собственный тип, а не подмножество или комбинация других типов. Например, в Швеции есть четыре ветви власти: судебная, исполнительная, законодательная и административная.
Одним из примеров страны с более чем 3 ветвями власти является Тайвань , который использует пятиветвевую систему. Эта система состоит из Исполнительного Юаня, Законодательного Юаня , Судебного Юаня, Контрольного Юаня и Экзаменационного Юаня .
Республиканские симпатии Кальвина исходили из его взгляда на человеческую природу как на глубоко порочную. Составные или смешанные правительства отражают реальность того, что человеческая слабость оправдывает и требует институциональных сдержек и противовесов для предполагаемой склонности магистрата к злоупотреблению властью. Именно эта приверженность сдержкам и противовесам стала основой теории сопротивления Кальвина, согласно которой низшие магистраты обязаны противостоять или сдерживать тиранического суверена.
[...] в связи с отсутствием в Англии писаной конституции порой бывает трудно определить, относится ли тот или иной текст к конституционному праву, т. е. образует ли он корпус правовых конституционных актов Англии [...].