Фискальная емкость — это способность государства извлекать доходы для предоставления общественных благ и выполнения других функций государства, учитывая административную, фискальную учетную структуру. [1] В экономике и политологии фискальная емкость может называться налоговой емкостью, извлекающей емкостью или правом взимать налоги, поскольку налоги являются основным источником государственных доходов. Тем не менее, хотя налоговые поступления имеют важное значение для фискальной емкости, налоги могут быть не единственным источником доходов правительства. Другие источники доходов включают иностранную помощь и природные ресурсы . [2] [3]
В дополнение к объему государственных доходов, которые государство извлекает, фискальная емкость представляет собой инвестиции государства в «государственные структуры, включая мониторинг, администрирование и соблюдение посредством таких вещей, как обучение налоговых инспекторов и эффективное управление налоговой службой». [2] Когда инвестиции в эти административные или бюрократические фискальные структуры являются специфическими для способности государства извлекать ресурсы, фискальная емкость, кроме того, связана с более широкой концепцией государственной емкости . Наконец, учитывая, что общественные блага, финансируемые за счет фискальной емкости, включают развитие инфраструктуры, здравоохранение, образование, военное и социальное страхование, фискальная емкость государства имеет важное значение для его экономического роста , развития и государственного строительства . [4] [5]
Фискальный потенциал — это способность правительства собирать доходы, и часто измеряется как доля валового внутреннего продукта, полученная за счет налоговых поступлений. [2] [4] В целом, более богатые развитые страны имеют более крупные и сильные налоговые администрации и собирают больше денег за счет налоговых поступлений, чем более бедные развивающиеся страны. [2] Таким образом, чем больше доходов собирает правительство, тем выше фискальный потенциал. [2] Однако фискальный потенциал измеряется не только уровнем налоговых поступлений, которые государство может собрать, но и способностью налоговой администрации обеспечивать соблюдение налоговой политики.
Бесли и Перссон (2012) представляют список «стилизованных фактов», которые описывают эволюцию и закономерности фискальной обеспеченности. [2] Эти факты представляют собой закономерности, выявленные в результате анализа перекрестных и временных рядов данных по 73 странам с 1800 года:
Фискальная емкость меняется от штата к штату, не только по сумме налоговых поступлений, которые каждый штат может извлечь, но и по способу извлечения доходов. В частности, различные типы налогов считаются более экономически эффективными и, соответственно, более идеальными, чем другие. Более подробную информацию о типах налогов и экономической эффективности можно найти на странице Налоги . Таким образом, сила фискальной емкости штата определяется не только суммой собранных доходов, но и зависит от эффективности его налоговой структуры.
Например, теория оптимального налогообложения утверждает, что идеальная налоговая структура максимизирует эффективность; неэффективные налоги включают корпоративный подоходный налог, тарифы и сеньораж , в то время как эффективные налоги включают подоходный налог и потребительские налоги, такие как налог на добавленную стоимость . Таким образом, более богатые развитые страны и государства с сильным фискальным потенциалом, как правило, полагаются на эти эффективные типы налогов, тогда как для более бедных, развивающихся стран справедливо обратное. [2] [4]
Более бедные страны, как правило, полагаются на менее эффективные виды налогов и, соответственно, имеют более слабые фискальные возможности. [2] [4] Аналогичным образом, развивающиеся страны со слабыми фискальными возможностями с большей вероятностью не смогут предоставлять общественные блага . [5] Литература по социальным наукам о фискальном потенциале и экономическом развитии направлена, в частности, на решение этой загадки, почему развивающиеся страны не могут укрепить фискальный потенциал, просто увеличив использование эффективных видов налогов и сократив использование неэффективных видов налогов. [1] [4] [6]
Низкая фискальная емкость обычно является следствием неразвитых политических, социальных и экономических условий в государстве. Во-первых, поскольку страны различаются по своим инвестициям в армию, государственное образование, инфраструктуру (и т. д.), различные налоговые структуры могут отражать различные предпочтения в отношении частных и общественных благ и перераспределения . [4] Во-вторых, неэффективная налоговая структура и слабая фискальная емкость указывают на наличие уклонения от уплаты налогов , взаимосвязь, которая более подробно рассматривается в разделе ниже, посвященном неформальной экономике. В целом, благоприятные типы налогов коррелируют с большей фискальной емкостью, поскольку они требуют меньших затрат на экономическую эффективность , но также способствуют более эффективному сбору налогов за счет минимизации уклонения от уплаты налогов .
Когда фискальный потенциал слаб, правительства не могут контролировать или облагать налогами все население. Неформальная экономика — это часть экономики, которая не контролируется правительством. Она существует, когда население в целом может легко уклоняться от уплаты налогов из-за таких факторов, как низкая налоговая мораль, низкое качество управления и нехватка ресурсов для крупных качественных налоговых администраций, таких как Служба внутренних доходов США . Аналогичным образом, неформальная экономика имеет большее присутствие в развивающихся странах. В 2000 году Фридрих Шнайдер и Доминик Энсте подсчитали, что размер «неформальной экономики в среднем составляет всего около 15% ВВП среди стран ОЭСР... Однако среди развивающихся государств медианный размер неформальной экономики, о котором они сообщают, составляет 37% ВВП, варьируясь от 13% ВВП в Гонконге и Сингапуре до 71% в Таиланде и 76% в Нигерии». [4] [7] Неформальная экономика также объясняет, почему развивающиеся страны не могут просто повысить налоговые ставки, как в их более развитых коллегах, чтобы достичь более высокого ВВП или финансировать больше общественных благ. [4]
Когда налоги повышаются, у людей появляется стимул перейти из облагаемого налогом формального сектора в необлагаемый налогом неформальный сектор, чтобы избежать уплаты более высоких налоговых ставок. [2] [4] В штатах с регионами, культурно непривычными к идее сбора налогов, наблюдается низкая налоговая мораль, и они с большей вероятностью будут обходить попытки государства ввести налоги. [6] Таким образом, соблюдение налоговых требований зависит от социальной и политической обстановки в штате, [6] а также от способности администраций обеспечивать соблюдение налоговых требований. [5] В более бедных штатах с низкими административными возможностями наличие крупной неформальной экономики может означать, что людям будет легко избегать уплаты налогов, если налоги будут повышены. [4]
В качестве решения проблемы уклонения от уплаты налогов правительства с более низкими административными и технологическими возможностями вводят менее эффективные, но более легко контролируемые налоги. Например, трудно отслеживать доходы каждого отдельного лица в составе населения, чтобы собирать подоходный налог, или продажи каждого товара и услуги, чтобы собирать потребительский налог. Для сравнения, гораздо проще взимать импортный/экспортный налог на определенных контрольно-пропускных пунктах вдоль границы. Пошлины легче собирать, поскольку они требуют меньше технологических или административных ресурсов и не обязательно зависят от сильной культуры соблюдения налогового законодательства. [2] Кроме того, Эмран и Стиглиц (2005) утверждают, что добавление «пошлины может обеспечить менее искажающий источник налоговых поступлений», поскольку это может стимулировать уклонение от уплаты налогов меньше, чем, например, увеличение подоходного налога. [4] [8] Другими словами, если определенные виды налогов стимулируют население в целом переходить в неформальную экономику, находящуюся вне контроля правительства, в интересах правительства может быть взимать такие виды налогов, которые будут препятствовать уклонению от уплаты налогов, несмотря на экономическую эффективность. Таким образом, несмотря на более высокую эффективность некоторых видов налогов по сравнению с другими, налоги, традиционно считающиеся неэффективными, могут лучше достигать фискальных целей при наличии неформальной экономики.
В целом, государства с низкими фискальными возможностями, как правило, используют неэффективные виды налогов, когда присутствует крупная неформальная экономика и если у них нет административных возможностей для поддержки сбора эффективных налогов.
Бесли и Перссон разработали несколько экономических моделей , чтобы лучше понять несоблюдение налоговых требований и то, почему развивающиеся страны не могут увеличить свою фискальную емкость, просто повысив налоги. [2] [9] Сосредоточившись на налогах на доходы и потребление, общая модель Бесли и Перссона (2012) показывает, что у граждан всегда есть стимул уклоняться от налогов, и они выберут не уклоняться только в том случае, если стоимость уклонения (т. е. налоговый штраф) слишком высока. [2] Эта стоимость зависит от способности правительства контролировать отдельных лиц и продажи и применять штрафы, административной возможности, которая требует истории инвестиционных решений для улучшения налогового администрирования. Другими словами, решат ли граждане участвовать в неформальной экономике сегодня или нет, в значительной степени зависит от условий и выбора, сделанного политиками в прошлом. Если граждане с большей вероятностью будут участвовать в неформальной экономике, то государство не может улучшить фискальную емкость, просто повысив налоги, если у него нет политической, правовой и фискальной истории, которая поддерживала такую государственную власть.
По сравнению с исследованием индивидуального уровня Бесли и Перссона, Гордон и Ли (2009) фокусируются на роли предприятий и финансового сектора в развитых и развивающихся странах. [2] Они моделируют участие предприятий в финансовом секторе — где Гордон и Ли конкретно ссылаются на участие в финансовом секторе как на использование банков — как участие в формальном секторе; они предполагают, что налоговые органы могут контролировать банковские записи, так что массовое участие в финансовом секторе предоставляет государству информацию и, соответственно, полномочия по налогообложению. Гордон и Ли (2009) показывают, что, поскольку финансовый сектор важен в развитых странах, предприятия будут выбирать использование банков и не уклоняться от налогов. Для сравнения, финансовый сектор может быть слабее в развивающихся странах, и у предприятий может быть меньше стимулов использовать банковскую систему и вместо этого выбирать наличные деньги. Таким образом, Гордон и Ли (2009) приходят к выводу, что «по мере повышения эффективности финансового сектора все больше фирм будут втягиваться в его использование, несмотря на налоговые последствия этого». [4]
Фискальный потенциал и налоговая структура в огромной степени зависят от силы и возможностей самой налоговой администрации. Однако налоговые администрации сложны и требуют огромного количества ресурсов, которые не все штаты могут себе позволить. [6] В «Административных измерениях налоговой реформы» Ричард Берд объясняет, что сила налоговой администрации определяется количеством обученного персонала, адекватной инфраструктурой (включая технологии и современные компьютерные системы), а также функционирующей «информационной системой». [6] Эта информационная система определяет, какие товары и виды деятельности должны облагаться налогом (налоговая база), а также идентифицирует, классифицирует и контролирует налогоплательщиков. Она дополнительно облегчает сбор информации от каждого отдельного лица, третьих лиц и других источников в налоговой администрации. Кроме того, должна также существовать система поощрений и штрафов для обеспечения соблюдения налогового законодательства. И, наконец, должна быть система как для рассмотрения жалоб и претензий в случае сбоя системы, так и для выявления и устранения ошибок в налоговой системе до их возникновения. [6]
Как контролирующий орган, налоговые администрации стремятся обеспечить соблюдение требований и предотвратить уклонение от уплаты налогов. [4] [6] Например, Налоговая служба является примером сильной налоговой администрации, поскольку она имеет большое количество сотрудников и поэтому может легче контролировать каждого человека в США. С другой стороны, там, где в более бедных странах не хватает налогового персонала, политики могут изменить свою налоговую политику, чтобы отразить этот более низкий административный потенциал. [2] Как ранее объяснялось в разделе о неформальной экономике, штаты с низкокачественными налоговыми администрациями могут полагаться на неэффективный налог, такой как пограничный налог, поскольку контролировать границу проще, чем контролировать каждого человека или транзакцию в пределах штата. [4]
На практике сбор большого объема налоговых поступлений без использования неэффективных налогов становится сложным при наличии уклонения от уплаты налогов. Цель налоговой администрации, таким образом, не просто максимизировать доходы и экономическую эффективность, но и контролировать население государства и способствовать соблюдению налогового законодательства. [6]
Экономическая история подчеркивает важность понимания истории и развития сбора доходов в процессе эволюции от досовременного государства к современному государству и способствует пониманию фискальных различий между развитыми и развивающимися странами. [5] [9] В частности, теория социальных наук подчеркивает не только роль налоговой структуры и административного потенциала, но и мотивы, которыми руководствуются различные субъекты при создании фискального потенциала. [2]
Решающее значение для экономических моделей и исторических теорий, касающихся фискальной емкости, таких как теории Бесли и Перссона, Чарльза Тилли , Гордона и Ли, Джеймса С. Скотта и др., имеют различные субъекты, которые создают и формируют фискальное, а также государственное развитие. [2] [4] [10] В широком смысле, большая часть литературы по социальным наукам на эту тему предполагает, что истоки фискальной емкости лежат в решениях, стимулах и ограничениях различных, эгоистичных субъектов, которые конкурируют друг с другом. [2] [5] Эти агенты конкурируют за власть и ресурсы.
В книге « Seeing Like a State » Джеймс Скотт, например, рассматривает фискальную емкость как продукт конкурентных отношений между государственными агентами и населением в целом. [11] Помимо политических деятелей, которые собирают налоговые поступления и создают налоговые администрации, граждане и местная элита могут угрожать поставкам экономических ресурсов (налоговых поступлений) государству. В частности, если государство страдает от плохой фискальной емкости — то есть от отсутствия «как информации, так и административной сетки, которые позволили бы ему взыскивать со своих подданных надежный доход, который был бы более тесно связан с их фактической платежеспособностью», — граждане государства могут мигрировать или покинуть государство, тихо сопротивляться или яростно восставать против государства или уклоняться от уплаты налогов. [12]
Бесли и Перссон (2009) далее демонстрируют, что по мере развития фискальной емкости с течением времени выбор, сделанный нынешними политиками, зависит от правовых, политических и фискальных ограничений, налагаемых субъектами, которые ранее обладали властью. [9] Норт и Вайнгаст (1989), например, подчеркивали «важность введения конституционных ограничений после 1689 года для сдерживания власти монарха как предпосылки для последующего успеха английского государства и экономики». [5] [13] В резюме литературы, касающейся фискальной емкости, Джонсон и Кояма (2015) далее подчеркивают согласие среди историков в том, что переломные моменты в «конституционной и фискальной истории Англии», а также «важная роль, которую играют политические элиты и формирование политических партий» были существенными для «предоставления государству ранее немыслимых полномочий по сбору налогов, расходованию и заимствованию», при этом не давая короне впоследствии эксплуатировать право взимать налоги для себя. Джонсон и Кояма также подчеркивают цели элиты: «не совсем ясно, откуда изначально исходит поддержка этих [фискальных] институтов. Часто именно институты частного порядка, такие как семейные союзы, религиозные организации или неформальные торговые сети, являются базой, вокруг которой в конечном итоге строятся институты общественного порядка [такие как налоговые администрации, земельные реестры или суды]. [5]
Политические историки, такие как Сэмюэл П. Хантингтон и Чарльз Тилли , постулируют, что война является основным стимулом для государств инвестировать в фискальные возможности. В работе «Война и государственное строительство как организованная преступность » Тилли моделирует правительство как корыстного, удерживающего власть субъекта, который желает извлекать доход из своих менее могущественных граждан; однако государство также защищает своих граждан от внешних угроз в обмен на ресурсы и доходы, которые они предоставляют. Аналогичным образом, правительство или государство имеет стимул вести войну против других государств, если оно считает, что это будет успешно, поскольку тогда оно сможет собрать больше налоговых поступлений с расширенной территории. [10]
Тилли определяет четыре основных действия государства как «ведение войны, государственное строительство, защита [и] извлечение», где «извлечение» — это «средства осуществления первых трех видов деятельности». [10] «Извлечение» происходит на всех уровнях государства — от современной налоговой системы до досовременного государства , когда люди грабили деревни друг друга, чтобы извлечь ресурсы. Можно провести параллель с теорией Маркуса Олсона о бродячих и оседлых бандитах , в которой начало цивилизации проистекает из стимула эгоистичного «оседлого бандита» захватывать и извлекать из деревни в течение длительного периода времени.
Начиная с монументальных теорий Тилли о войне и государственном строительстве, его теории с тех пор были подкреплены данными [2] и распространены на неевропейские и современные государства. Например, Хербст обнаруживает, что в то время как долгая история войн и насилия в Европе привела к сильным фискальным возможностям сегодня, большинство африканских государств обрели независимость без войны. [3] Сначала Хербст объясняет, что война в Европе заставила правительства «найти новые и более регулярные источники дохода» путем улучшения фискальной возможности, стимулировала граждан «согласиться на увеличение налогообложения... потому что угроза их выживанию перевесит другие опасения, которые они могли бы иметь по поводу увеличения налогообложения», и привела к национализму, позволившему правительствам с большей легкостью осуществлять контроль и собирать налоги; затем Хербст показывает, что при отсутствии войны многие африканские государства не имели этих же стимулов и, таким образом, не смогли увеличить фискальную возможность. [3]
Тем не менее, исследования также показали, что, несмотря на имеющиеся в Европе доказательства, связь между фискальной емкостью и войной не сохраняется в Южной Америке и Африке. [5] [14] [15]
Экономисты по развитию Бесли и Перссон, а также Гордон и Ли объясняют, что фискальная емкость связана с «глубокими структурными изменениями», которые будут «способствовать извлечению налогов». [2] Оба автора подчеркивают важность формального сектора и формальных финансовых транзакций и особо подчеркивают, что структурные изменения происходят из-за «делания транзакций более заметными для налоговых органов». [2] [4] Аналогичным образом, для наращивания фискальной емкости и создания современного государства политолог Джеймс С. Скотт подчеркнул, что государственные агенты должны иметь возможность управлять государством и управлять им посредством процессов упрощения, понятности и манипуляции. [11]
Основные примеры упрощения, удобочитаемости и манипуляции включают создание стандартной метрической системы , в которой последовательные единицы измерения привели бы к понятным ценам и унификации населения для создания однородного государства. [11] Скотт объясняет, что стандартная метрическая система заложила основу для дополнительных практик, таких как централизованное администрирование и создание налоговых кодексов. Кроме того, Скотт подчеркнул, что методы наименования штатов и их картографирования позволили штатам быть более легко управляемыми, были «неизбежно связаны с налогами и, следовательно, вызывали народное сопротивление». [11] В целом, Скотт подчеркивает важность удобочитаемости и упрощения для того, чтобы штаты достигли фискальной емкости, и роль, которую фискальная емкость играет в государственном строительстве через стимулы элиты.
Он, например, ссылается на провалившиеся фискальные цели дореволюционных российских государственных чиновников по преобразованию системы открытого поля, в которой люди делили общую собственность, в независимые фермерские усадьбы, где земля была связана с людьми или домохозяйствами. Эта трансформация, объясняет он, иллюстрирует стимулы государственных агентов сделать население в целом «упрощенным и понятным»; например, российские государственные чиновники пытались создать кадастровую карту , которая, как и налоговая администрация, состоит из компетентных административных агентов, создающих ясный, простой и явный реестр собственности на имущество. Однако государственные чиновники не смогли достичь этого «понятного» режима, потому что власть государства упрощать государство была преодолена способностью населения в целом «подрывать, блокировать и даже опрокидывать» попытки государства стандартизировать свое население. [11]
Скотт подчеркивает, что создание фискального потенциала зависит от способности государственных агентов упрощать и делать государство понятным, а также от власти оппозиционных граждан и местных элит.