Акт о правительстве Индии 1935 года ( 25 и 26 Geo. 5. гл. 42) был актом, принятым британским парламентом , который первоначально получил королевское одобрение в августе 1935 года. Это был самый длинный акт, когда-либо принятый британским парламентом, пока его не превзошел Акт об управлении Большим Лондоном 1999 года . [ необходима цитата ] Из-за своей длины акт был ретроспективно разделен Актом о правительстве Индии (переиздание) 1935 года ( 26 Geo. 5. и 1 Edw. 8. гл. 1) на два отдельных акта:
Этот акт привел к:
Наиболее значимыми аспектами этого акта были:
Однако степень автономии, введенная на уровне провинций, была сопряжена с существенными ограничениями: губернаторы провинций сохранили важные резервные полномочия, а британские власти также сохранили право приостанавливать ответственное правительство.
Части Акта, направленные на создание Федерации Индии, так и не вступили в силу из-за противодействия правителей княжеств. Остальные части Акта вступили в силу в 1937 году, когда также состоялись первые выборы в соответствии с Актом.
Особенности этого акта были следующими: 1-он предусматривал создание всеиндийской федерации, состоящей из провинций и княжеств как единиц. Акт разделял полномочия между центром и единицами в терминах трех списков: федерального списка, провинциального списка и параллельного списка.
Индийцы все чаще требовали большей роли в управлении своей страной с конца 19 века. Индийский вклад в британские военные усилия во время Первой мировой войны означал, что даже более консервативные элементы в британском политическом истеблишменте чувствовали необходимость конституционных изменений, что привело к принятию Закона о правительстве Индии 1919 года . Этот Закон ввел новую систему управления, известную как провинциальная «двоевластие», т. е. некоторые сферы управления (например, образование) были переданы в руки министров, ответственных перед провинциальным законодательным органом, в то время как другие (например, общественный порядок и финансы) были сохранены в руках должностных лиц, ответственных перед назначенным британцами губернатором провинции. Хотя Закон был отражением требования большей роли в управлении со стороны индийцев, он также был во многом отражением британских опасений относительно того, что эта роль может означать на практике для Индии (и, конечно, для британских интересов там).
Эксперимент с двоевластием оказался неудовлетворительным. Особым разочарованием для индийских политиков было то, что даже в тех областях, над которыми они получили номинальный контроль, «кошельковые струны» все еще находились в руках британского чиновничества.
Намерение состояло в том, что пересмотр конституционных положений Индии будет проведен через десять лет после Акта 1919 года. В данном случае пересмотр был проведен заранее Комиссией Саймона , чей отчет предлагал отмену двоевластия и введение гораздо большей степени ответственного управления в провинциях. Это предложение было спорным в Британии, демонстрируя быстро расширяющуюся пропасть между британскими и индийскими мнениями относительно желательности, масштабов и скорости прогресса в направлении обещанной системы самоуправления, содержащейся в преамбуле Акта 1919 года.
Хотя Комиссия Саймона собрала доказательства в Индии, она встретила там оппозицию, и ее выводы не были приняты Конгрессом (крупнейшей политической партией). В попытке более полно вовлечь индийцев в разработку новой конституционной структуры, в начале 1930-х годов была проведена серия конференций за круглым столом , на которых иногда присутствовали представители основных политических партий Индии, а также княжеств. Было достигнуто принципиальное соглашение о том, что должна быть введена федеральная система правления, включающая провинции Британской Индии и те княжества, которые были готовы присоединиться к ней. Однако разделение между Конгрессом и мусульманскими представителями оказалось основным фактором, препятствовавшим достижению соглашения по многим важным деталям того, как федерация будет работать на практике.
Новое Национальное правительство в Лондоне, в котором доминировали консерваторы, решило продолжить разработку собственных предложений ( белая книга , март 1933 г.). [1] Объединенный парламентский комитет под председательством лорда Линлитгоу рассматривал предложения белой книги в течение полутора лет с апреля 1933 г. по ноябрь 1934 г., несмотря на сильное противодействие со стороны Уинстона Черчилля и других консерваторов-заднескамеечников. Палата общин одобрила отчет Объединенного комитета в декабре после смягчающей речи лидера консерваторов Стэнли Болдуина , который заявил, что уважает принципиальную позицию противников законопроекта и что он не желает, чтобы чувства в его собственной партии стали постоянно озлобленными. [2]
На основе белой книги был составлен законопроект о правительстве Индии. Он был чрезвычайно длинным, содержал 473 пункта и 16 приложений, а отчеты о дебатах заняли 4000 страниц Hansard . [3] На стадии комитета и позже, чтобы успокоить ярых, «гарантии» были усилены, и были восстановлены непрямые выборы в Центральное законодательное собрание (нижнюю палату центрального законодательного органа). Оппозиционная Лейбористская партия выступила против третьего чтения законопроекта, поскольку он не содержал конкретного обещания статуса доминиона для Индии. Он получил королевское одобрение и был принят в качестве закона 2 августа 1935 года. [4]
В результате этого процесса, хотя Закон о правительстве Индии 1935 года был призван в некоторой степени удовлетворить требования Индии, как детализация законопроекта, так и отсутствие участия Индии в разработке его содержания привели к тому, что в Индии Закон был встречен в лучшем случае прохладно, хотя для значительной части населения Великобритании он все равно оказался слишком радикальным.
Хотя для британских парламентских актов стало нетипичным содержать преамбулу, отсутствие таковой в Акте о правительстве Индии 1935 года резко контрастирует с Актом 1919 года, который изложил широкую философию целей Акта для политического развития Индии. Преамбула этого Акта цитировала и концентрировала внимание на заявлении Государственного секретаря Индии Эдвина Монтегю в Палате общин 20 августа 1917 года, в котором обещалось «постепенное развитие самоуправляющихся институтов с целью постепенной реализации ответственного правительства в Индии как неотъемлемой части Британской империи ». [5]
Требования индийцев теперь были сосредоточены на достижении Британской Индией конституционного паритета с существующими доминионами ( Австралия , Канада , Ньюфаундленд , Ирландское Свободное государство , Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз ), что означало бы полную автономию в рамках Британской империи. Значительная часть британских политических кругов сомневалась, что индийцы способны управлять своей страной на этой основе, и рассматривала статус доминиона как нечто, к чему, возможно, можно было бы стремиться после длительного периода постепенного конституционного развития с достаточными «гарантиями».
Эта напряженность между индийскими и британскими взглядами и внутри них привела к неуклюжему компромиссу Акта 1935 года, не имеющего собственной преамбулы, но сохраняющего преамбулу Акта 1919 года, даже отменяя остальную часть этого Акта. Неудивительно, что в Индии это было воспринято как еще более неоднозначные сообщения от британцев, предполагающие в лучшем случае вялое отношение, а в худшем — «минимально необходимый» подход к удовлетворению индийских желаний.
Как и конституционное законодательство Содружества того времени, Акт не включал «билль о правах» в новую систему, которую он стремился установить. Однако в случае предлагаемой федерации Индии существовала дополнительная сложность в включении такого набора прав, поскольку новое образование включало бы номинально суверенные (и в целом автократические) княжества .
Однако некоторые рассматривали иной подход, поскольку проект конституции в докладе Неру включал такой билль о правах.
После раздела Индии в 1947 году, с относительно небольшим количеством поправок, Акт стал действующей временной конституцией Индии и Пакистана.
Акт был не только чрезвычайно подробным, но и содержал множество «гарантий», разработанных для того, чтобы позволить британскому правительству вмешиваться всякий раз, когда оно видело необходимость в сохранении британских обязанностей и интересов. Чтобы достичь этого, в условиях постепенно увеличивающейся индианизации институтов правительства Индии, Акт сосредоточил решение об использовании и фактическом управлении гарантиями в руках назначенных британцами вице-короля и губернаторов провинций, которые подчинялись контролю государственного секретаря по делам Индии .
«Учитывая огромные полномочия и обязанности, которые генерал-губернатор должен осуществлять по своему усмотрению или в соответствии со своим индивидуальным суждением, очевидно, что от него (вице-короля) ожидают, что он будет своего рода Суперменом. Он должен обладать тактом, мужеством и способностями и быть наделен бесконечной способностью к упорному труду. «Мы вложили в этот законопроект много гарантий», — сказал сэр Роберт Хорн... «но все эти гарантии вращаются вокруг одного человека, и это вице-король. Он — стержень всей системы... Если вице-король потерпит неудачу, ничто не сможет спасти систему, которую вы создали». Эта речь отражала точку зрения ярых тори, которые были в ужасе от перспективы того, что когда-нибудь вице-король может быть назначен лейбористским правительством».
Внимательное прочтение Акта [6] показывает, что британское правительство вооружилось правовыми инструментами, чтобы вернуть себе полный контроль в любое время, когда оно посчитает это желательным. Однако, сделав это без веской причины, оно полностью подорвет доверие к себе со стороны групп в Индии, чью поддержку акт был призван обеспечить. Некоторые противоположные мнения:
«В федеральном правительстве… присутствует видимость ответственного правительства. Но реальность отсутствует, поскольку полномочия в области обороны и внешних сношений, которые, как правило, предоставлены генерал-губернатору, существенно ограничивают сферу министерской деятельности, а степень представительства, предоставленная правителям индийских штатов, сводит на нет любую возможность даже зачатков демократического контроля. Будет крайне интересно наблюдать за развитием столь уникальной формы правления; безусловно, если она будет работать успешно, то наивысшая заслуга будет отдана политическим способностям индейских лидеров, которым предстоит столкнуться с неизмеримо более серьезными трудностями, чем колониальным государственным деятелям, развившим систему самоуправления, которая сейчас достигла своей кульминации в статусе доминиона». [7]
Лорд Лотиан в своей речи, длившейся сорок пять минут, прямо высказал свою точку зрения, не касающуюся законопроекта:
«Я согласен с ярыми сторонниками того, что это была капитуляция. Вы, не привыкшие ни к какой конституции, не можете понять, какой огромной властью вы будете обладать. Если вы посмотрите на конституцию, то увидите, что вся власть принадлежит генерал-губернатору и губернатору. Но разве не вся власть здесь принадлежит королю? Все делается от имени короля, но разве король когда-либо вмешивается? Как только власть переходит в руки законодательного органа, губернатор или генерал-губернатор никогда не будут вмешиваться... Государственная служба будет полезна. Вы тоже это поймете. Как только политика будет разработана, они будут проводить ее преданно и добросовестно...
Мы ничего не могли поделать. Нам пришлось сражаться с ярыми противниками здесь. Вы не можете себе представить, какое великое мужество проявили мистер Болдуин и сэр Сэмюэл Хор. Мы не хотели щадить ярых противников, поскольку нам приходилось говорить на другом языке...
Эти различные встречи – и в свое время GD [Бирла], до своего возвращения в сентябре, встретился практически со всеми, кто имел значение в англо-индийских делах – подтвердили первоначальное мнение GD о том, что различия между двумя странами были в основном психологическими, одни и те же предложения открыты для противоположных толкований. Он, вероятно, не осознавал до своего визита, насколько значительными, в глазах британских консерваторов, были уступки... Если ничего другого, последовательные беседы ясно дали понять GD, что агенты Билла имели по крайней мере такие же серьезные шансы против них дома, как и в Индии. [8]
Согласно Акту, британские граждане, проживающие в Великобритании, и британские компании, зарегистрированные в Великобритании, должны рассматриваться на той же основе, что и индийские граждане и индийские зарегистрированные компании, если только законодательство Великобритании не отрицает взаимного обращения. Несправедливость этого соглашения очевидна, если учесть доминирующее положение британского капитала в большей части индийского современного сектора и полное доминирование, поддерживаемое посредством недобросовестной коммерческой практики, британских судоходных интересов в международных и прибрежных судоходных перевозках Индии, а также полную незначительность индийского капитала в Великобритании и отсутствие индийского участия в судоходстве в Великобританию или внутри нее. Существуют очень подробные положения, требующие от вице-короля вмешаться, если, по его не подлежащему обжалованию мнению, какой-либо индийский закон или постановление направлены на дискриминацию или фактически будут дискриминировать британских подданных, проживающих в Великобритании, британские зарегистрированные компании и, в частности, британские судоходные интересы.
«Объединенный комитет рассмотрел предложение о том, что торговля с зарубежными странами должна осуществляться министром торговли, но он решил, что все переговоры с зарубежными странами должны проводиться Министерством иностранных дел или Департаментом иностранных дел, как это делается в Соединенном Королевстве. При заключении соглашений такого рода министр иностранных дел всегда консультируется с Советом по торговле, и предполагалось, что генерал-губернатор будет аналогичным образом консультироваться с министром торговли в Индии. Это может быть правдой, но сама аналогия ложна. В Соединенном Королевстве оба департамента подлежат одному и тому же законодательному контролю, тогда как в Индии один из них подчиняется федеральному законодательному органу, а другой — Имперскому парламенту». [9]
С момента заявления Монтегю 1917 года процесс реформ должен был оставаться на шаг впереди, если британцы хотели удержать стратегическую инициативу. Однако империалистические настроения и отсутствие реализма в британских политических кругах сделали это невозможным. Таким образом, неохотные условные уступки власти в Актах 1919 и 1935 годов вызвали еще большее негодование и в значительной степени не смогли завоевать Раджу поддержку влиятельных групп в Индии, которая отчаянно нужна. В 1919 году Акт 1935 года или даже план Комиссии Саймона были бы хорошо приняты. Есть свидетельства того, что Монтегю поддержал бы что-то в этом роде, но его коллеги по кабинету министров не стали бы это рассматривать. К 1935 году конституция, устанавливающая Доминион Индия, включающий британские индийские провинции, могла бы быть приемлемой в Индии, хотя она не была бы принята британским парламентом.
«Учитывая баланс сил в Консервативной партии в то время, принятие законопроекта, более либерального, чем тот, который был принят в 1935 году, немыслимо». [10]
Провинциальная часть Акта, которая вступила в силу автоматически, в основном следовала рекомендациям Комиссии Саймона . Провинциальная диархия была отменена; то есть все провинциальные портфели должны были быть переданы министрам, пользующимся поддержкой провинциальных законодательных органов. Назначенные британцами провинциальные губернаторы, которые были ответственны перед британским правительством через вице-короля и государственного секретаря по делам Индии , должны были принимать рекомендации министров, если, по их мнению, они не оказывали негативного влияния на его области уставных «особых обязанностей», таких как предотвращение любой серьезной угрозы миру или спокойствию провинции и защита законных интересов меньшинств. В случае политического краха губернатор под надзором вице-короля мог взять на себя полный контроль над провинциальным правительством. Это, по сути, давало губернаторам более беспрепятственный контроль, чем любой британский чиновник в истории Раджа. После отставки провинциальных министерств Конгресса в 1939 году губернаторы напрямую управляли бывшими провинциями Конгресса на протяжении всей войны.
Было общепризнано, что провинциальная часть Акта предоставляла большую власть и покровительство провинциальным политикам, пока и британские чиновники, и индийские политики играли по правилам. Однако патерналистская угроза вмешательства британского губернатора раздражала индийских националистов.
В отличие от провинциальной части Акта, федеральная часть должна была вступить в силу только тогда, когда половина штатов по весу согласится на федерацию. Это соглашение так и не было достигнуто, и создание федерации было отложено на неопределенный срок после начала Второй мировой войны . Федеральная часть Акта вступила в силу только в измененном виде, отдельно в отношении Доминиона Индия и Доминиона Пакистан , в соответствии с Актом о независимости Индии 1947 года .
Акт предусматривал двоевластие в центре. Британское правительство в лице Государственного секретаря по делам Индии через генерал-губернатора Индии ( вице-короля Индии ) продолжало бы контролировать финансовые обязательства Индии, оборону, иностранные дела и британскую индийскую армию и делало бы ключевые назначения в Резервный банк Индии (обменные курсы) и Железнодорожный совет, а Акт предусматривал, что ни один финансовый законопроект не может быть помещен в Центральный законодательный орган без согласия генерал-губернатора. Финансирование британских обязательств и иностранных обязательств (например, погашение кредитов, пенсии), по крайней мере 80 процентов федеральных расходов, не подлежало бы голосованию и снималось бы сверху до того, как могли бы рассматриваться какие-либо требования (например) для программ социального или экономического развития. Вице-король под надзором Государственного секретаря по делам Индии был наделен полномочиями по переопределению и утверждению, которые теоретически могли бы позволить ему управлять автократически. [11]
Федеральная часть Акта была разработана для достижения целей Консервативной партии. В долгосрочной перспективе руководство Консервативной партии ожидало, что Акт приведет к номинально доминионному статусу Индии, консервативному по взглядам, в котором доминирует альянс индуистских принцев и правых индуистов, которые были бы благосклонны к тому, чтобы поставить себя под руководство и защиту Соединенного Королевства. В среднесрочной перспективе Акт должен был (в грубом порядке важности):
Это было достигнуто за счет чрезмерного представительства принцев, предоставления каждому возможному меньшинству права отдельно голосовать за кандидатов, принадлежащих к их соответствующим общинам (см. раздельный избирательный округ ), а также путем предоставления исполнительной власти, теоретически, но не практически, возможности смещения законодательной властью.
«На банкете в княжеском штате Бенарес Хейли заметил, что хотя новая федеральная конституция защитит их положение в центральном правительстве, внутренняя эволюция самих штатов остается неопределенной. Большинство людей, казалось, ожидали, что они разовьют представительные институты. Однако, будут ли эти чужеродные прививки из Вестминстера успешными в Британской Индии, само по себе оставалось под вопросом. Автократия была «принципом, который прочно укоренился в индийских штатах», указал он; «вокруг него горят священные огни вековой традиции», и ему следует сначала дать справедливый шанс. Автократическое правление, «информированное мудростью, осуществляемое умеренно и оживленное духом служения интересам подданного, вполне может доказать, что оно может иметь такой же сильный призыв в Индии, как и представительные и ответственные институты». Эта энергичная защита напоминает классический парадокс Неру о том, как представители передового, динамичного Запада объединились с самыми реакционными силами отсталого, застойного Востока». [13]
«Существует несколько ограничений на свободу обсуждения в федеральном законодательном органе. Например, закон запрещает ... любое обсуждение или постановку вопросов по вопросам, связанным с индийским штатом, за исключением вопросов, в отношении которых федеральный законодательный орган имеет право принимать законы для этого штата, если только генерал-губернатор по своему усмотрению не убедится, что вопрос затрагивает федеральные интересы или затрагивает британского подданного, и не дал своего согласия на обсуждение вопроса или на постановку вопроса». [9]
«Я не верю, что... невозможно представить проблему в такой форме, которая заставила бы витрину выглядеть респектабельно с точки зрения индийцев, что на самом деле их и волнует, при этом твердо держа руку на вещах, которые имеют значение».
- Ирвин в Стонхейвен, 12 ноября 1928 г.
Ни одна значительная группа в Индии не приняла федеральную часть Акта. Типичный ответ был:
«В конце концов, есть пять аспектов каждого правительства, достойного этого названия: (a) право внешней и внутренней обороны и все меры для этой цели; (b) право контролировать наши внешние отношения; (c) право контролировать нашу валюту и обмен; (d) право контролировать нашу фискальную политику; (e) повседневное управление землей... (Согласно Акту) вы не должны иметь ничего общего с внешними делами. Вы не должны иметь ничего общего с обороной. Вы не должны ничего делать или, для всех практических целей в будущем, вы не должны иметь ничего общего с вашей валютой и обменом, поскольку действительно только что принятый законопроект о Резервном банке содержит дополнительную оговорку в Конституции, что никакое законодательство не может быть принято с целью существенного изменения положений этого Акта без согласия генерал-губернатора... в Центре нет реальной власти». (Речь г-на Бхулабхаи ДЕСАИ по отчету Объединенного парламентского комитета по индийской конституционной реформе, 4 февраля 1935 г.) [14]
Однако либералы и даже некоторые элементы в Конгрессе отнеслись к этому сдержанно:
«Линлитгоу спросил Сапру, считает ли он, что существует удовлетворительная альтернатива схеме Акта 1935 года. Сапру ответил, что они должны твердо придерживаться Акта и федерального плана, воплощенного в нем. Он не идеален, но на данном этапе это единственное, что... Через несколько дней после визита Сапру Бирла пришел к вице-королю. Он думал, что Конгресс движется к принятию Федерации. Ганди, сказал Бирла, не был слишком обеспокоен сохранением обороны и внешних сношений в центре, но сосредоточился на методе выбора представителей штатов. Бирла хотел, чтобы вице-король помог Ганди, убедив нескольких принцев перейти к демократическим выборам представителей... Затем Бирла сказал, что единственный шанс для Федерации заключается в соглашении между правительством и Конгрессом, и лучшая надежда на это — в обсуждении между вице-королем и Ганди». [15] [16]
Неру назвал его «машиной с сильными тормозами, но без двигателя». Он также назвал его «Хартией рабства». [17] Джинна назвал его «совершенно гнилым, фундаментально плохим и совершенно неприемлемым». [17]
Уинстон Черчилль вел кампанию против самоуправления индейцев с 1929 года. Когда законопроект был принят, он осудил его в Палате общин как «гигантское одеяло из хаотичной вязаной работы, чудовищный памятник позору, воздвигнутый пигмеями». Лео Эмери , выступавший следующим, начал свою речь словами «Здесь заканчивается последняя глава Книги Иеремии » и прокомментировал, что речь Черчилля была «не только речью без проблеска надежды; это была речь от начала до конца, как и все его речи на эту тему, целиком и полностью негативная и лишенная конструктивной мысли». [18]
Раб Батлер , который, будучи заместителем министра по делам Индии, помог провести Акт через Палату общин, позже писал, что он помог Индии встать на путь парламентской демократии. Батлер обвинил Джинну в последующем отделении Пакистана, сравнив его силу характера с силой характера лидера Ольстерского юнионизма Эдварда Карсона , и написал, что «такие люди, как Джинна, не рождаются каждый день», хотя он также обвинил Конгресс в том, что он не сделал достаточно для того, чтобы завоевать мусульман. В 1954 году Батлер остановился в Дели, где Неру, который, как считал Батлер, несколько смягчился от своих крайних взглядов 1930-х годов, сказал ему, что Акт, основанный на английских конституционных принципах Дайси и Энсона , стал основой законопроекта о независимости Индии. [19]
Британское правительство отправило лорда Линлитгоу в качестве нового вице-короля с поручением ввести Акт в действие. Линлитгоу был умен, чрезвычайно трудолюбив, честен, серьезен и полон решимости добиться успеха с Актом. Однако он также был лишен воображения, флегматичен и законопослушен, и ему было очень трудно «находить общий язык» с людьми за пределами его ближайшего окружения.
После провинциальных выборов 1937 года началась провинциальная автономия. С этого момента и до объявления войны в 1939 году Линлитгоу неустанно пытался получить достаточное количество принцев, чтобы присоединиться к началу Федерации. В этом он получил только самую слабую поддержку от правительства дома, и в конце концов принцы массово отвергли Федерацию . В сентябре 1939 года Линлитгоу просто заявил, что Индия находится в состоянии войны с Германией. Хотя действия Линлитгоу были конституционно правильными, для многих индийских общественных кругов было также оскорбительно, что вице-король не проконсультировался с избранными представителями индийского народа, прежде чем принять такое важное решение. Это привело непосредственно к отставке провинциальных министерств Конгресса.
С 1939 года Линлитгоу сосредоточился на поддержке военных действий.
