Доктрина Карлтона (или принцип Карлтона ) выражает идею о том, что в законодательстве Соединенного Королевства действия должностных лиц правительственного ведомства являются синонимами действий министра, отвечающего за это ведомство. Это было установлено в деле Carltona Ltd против Комиссаров по работам. [1]
Столкнувшись с реквизицией своей фабрики правительством военного времени, владельцы фабрики подали иск в суд , чтобы оспорить законность приказа о реквизиции. Приказ был издан под эгидой Оборонного (Общего) положения 1939 года, которое разрешало комиссарам по строительству реквизировать такую землю, которую они считали необходимой в национальных интересах. В Положении указано, что полномочия Комиссара осуществляются, в частности , Министром работ и планирования. Владельцы фабрик пытались доказать, что заявка недействительна, поскольку на самом деле приказ был подписан не министром, а должностным лицом Министерства работ и планирования. Отвергая это утверждение, хозяин свитков лорд Грин признал реалии управления в 20 веке:
В управлении правительством в этой стране функции, которые возложены на министров (и по конституции должным образом возложены на министров, поскольку они несут конституционную ответственность), являются функциями настолько разнообразными, что ни один министр никогда не сможет лично заниматься ими ... [поэтому] Налагаемые обязанности на министров, и полномочия, данные министрам, обычно осуществляются под руководством министров ответственными должностными лицами департамента. Если бы это было не так, общественный бизнес не мог бы продолжаться.
Это утверждение о том, как работает правительство, стало более верным в последние десятилетия, поскольку возросший государственный интервенционизм и юридизация привели к быстрому росту использования делегированного законодательства . Столкнувшись с этой реальностью, суд счел нелепым толковать формулировку Положения настолько узко, что только министр лично мог осуществлять свои полномочия. Так, лорд Грин пояснил, что «конституционно решение такого чиновника – это, конечно, решение министра».
Таким образом, суть доктрины Карлтона заключается в устранении идентичности чиновников ведомства и соответствующего министра. Это не тот случай, когда министр делегировал свои полномочия по принятию решений подчиненному, и, следовательно, доктрина обеспечивает соответствие принципу, согласно которому делегаты парламента не имеют, если это специально не предусмотрено законом, никаких полномочий делегировать ( delegatus non potest delegare ).
Лорд Грин приступил к согласованию этого с доктриной парламентской подотчетности на том основании, что:
Именно он [министр] должен отвечать перед парламентом за все, что его должностные лица сделали под его руководством, и если для важного дела он выбрал чиновника столь низкого ранга, что от него нельзя было ожидать компетентного выполнения этой работы, министру придется ответить за это в парламенте. Вся система ведомственной организации и управления основана на том взгляде, что министры, будучи ответственными перед парламентом, будут следить за тем, чтобы важные обязанности были переданы опытным чиновникам. Если они этого не сделают, жалобы на них должны быть поданы в парламенте.
Несмотря на предположения некоторых академических комментаторов об обратном, [2] кажется, что не существует ограничений на применимость доктрины из-за характера используемой власти. В деле HMA против Коупленда [3] высший уголовный суд Шотландии, Высокий суд юстициариев , постановил, что «министр не обязан лично осуществлять свои полномочия, даже если эти полномочия предполагают серьезное посягательство на свободу или права собственности субъекта». Однако в некоторых случаях парламент предпочитал игнорировать эту позицию, прямо предусмотрев в законе, что соответствующий министр должен осуществлять свои полномочия лично. [4]
Верховный суд Соединенного Королевства рассматривал применение доктрины Карлтона в деле Р. против Адамса [2020] UKSC 19. [5] В 1973 году Джерри Адамс , политик из Северной Ирландии, был задержан без суда на основании вынесенного постановления о временном содержании под стражей. в соответствии со статьей 4 Приказа о задержании террористов (Северная Ирландия) 1972 года. Позже выяснилось, что Приказ требовал от государственного секретаря рассмотреть этот вопрос лично. Адамс оспорил обоснованность решения, утверждая, что госсекретарь не сделал этого. Вопрос, который рассматривался Верховным судом, заключался в том, действует ли принцип Карлтона, позволяющий издавать такой приказ государственному министру (пункт 8). Лорд Керр , вынося единогласное решение, постановил, что формулировка Приказа 1972 года была ясной и исключала применение доктрины Карлтона (пункты 31–32). Кроме того, учитывая серьезность последствий решения, решение должно приниматься лично госсекретарем (пункт 38). Также не было никаких доказательств того, что это создаст неоправданное бремя для государственного секретаря (пункт 39).
Что касается того, существует ли в законе общая презумпция применения доктрины Карлтона , лорд Керр предположил, что:
Для целей настоящего обращения нет необходимости делать однозначный вывод по вопросу о том, установлено ли теперь, что существует презумпция того, что парламент должен был считаться намеренным применять принцип Карлтона. Это правда, что в деле Оладехинде лорд Гриффитс сказал, что установленные законом обязанности, возложенные на министра, могут «обычно» выполняться членом его департамента, но я полагаю, что он там не предполагал, что на этот счет существует юридическая презумпция. Я не убежден, что власти, за исключением Маккаферти и решения Апелляционного суда по настоящему делу, поддержали эту позицию. Разумеется, это тот случай, когда парламент принимает законы на фоне того, что принцип Карлтона прочно укоренился. Также важно то, что парламент в ряде случаев проявлял готовность открыто заявить об отмене этого принципа. Эти соображения должны повлиять на решение о том, соответствует ли, при правильном толковании, конкретный пункт законодательства данному принципу или нет. Но, по моему мнению, это не равнозначно созданию в законе презумпции того, что принцип должен применяться, если только он не был устранен посредством четко выраженной законодательной формулировки.
Пол Дэйли, заведующий кафедрой административного права и управления в Университете Оттавы , предположил, что приведенная выше цитата является просто obiter dictum и непониманием закона. Доктрина Карлтона просто отражает конституционную реальность, согласно которой министры действуют через своих государственных служащих. Сам по себе случай не открыл ничего нового, а просто применил установленные принципы. [6]
Решение Верховного суда по делу Р. против Адамса подверглось резкой критике. Ричард Экинс и сэр Стивен Лоуз заявили, что это бросает вызов обычному функционированию правительства, и призвали парламент отменить это решение. [7] Их точку зрения поддержали, среди прочих, бывший генеральный прокурор сэр Джеффри Кокс и бывший секретарь кабинета министров лорд Батлер из Брокуэлла . [7] Бывший лорд закона лорд Браун из Итона-андер-Хейвуда также призвал к законодательной отмене Адамса . [8]
В 2023 году лорд Годсон и лорд Фолкс внесли поправку в законопроект о проблемах Северной Ирландии (наследие и примирение), запрещающую Адамсу и другим лицам получать компенсацию в результате вынесения решения. Позже правительство внесло собственную поправку, которая была принята Палатой лордов. [9]
Верховный суд Ирландии подтвердил, что доктрина Карлтона в полной мере применима и к ирландской государственной службе: см. Деванни против Шилдса [1998] 2 IR 230.
