Венецианская комиссия , официально Европейская комиссия за демократию через право , является консультативным органом Совета Европы , состоящим из независимых экспертов в области конституционного права . Она была создана в 1990 году после падения Берлинской стены , в период острой необходимости в конституционной помощи в Центральной и Восточной Европе .
Идея создания Комиссии за демократию через право как группы экспертов в области конституционного права была выдвинута тогдашним министром общественной политики Италии Антонио Марио Ла Перголой . [2] Выбор названия был основан на теории Ла Перголы, который утверждал, что устойчивые демократии могут быть построены только в конституционных рамках, основанных на верховенстве закона .
Официальное предложение о создании комиссии было внесено министром иностранных дел Италии Джанни Де Микелисом , который пригласил других министров иностранных дел Совета Европы на Конференцию по созданию Европейской комиссии за демократию через право , которая проходила в Фонде Джорджо Чини в Сан-Джорджо Маджоре , Венеция, с 31 марта по 1 апреля 1989 года. На этой встрече министры иностранных дел и юстиции встретились с представителями конституционных судов 21 страны Совета Европы .
Комитет министров, стремясь оказать помощь странам Центральной и Восточной Европы , одобрил создание Комиссии в качестве частичного соглашения на сессии в Венеции 19–20 января 1990 года. Министры иностранных дел и юстиции Болгарии , Чехословакии , Венгрии , Польши , Германской Демократической Республики , Румынии , Советского Союза и Югославии также приняли участие в качестве наблюдателей в этой встрече.
10 мая 1990 года министры 18 стран Совета Европы ( Австрия , Бельгия , Кипр , Дания , Финляндия , Франция , Греция , Ирландия , Италия , Люксембург , Мальта , Норвегия , Португалия , Сан-Марино , Испания , Швеция , Швейцария и Турция ) приняли устав Комиссии.
Начиная с 18 государств-членов , вскоре все государства-члены Совета Европы присоединились к Венецианской комиссии, а с 2002 года неевропейские государства также могут стать полноправными членами. По состоянию на 2023 год Комиссия насчитывает 61 государство-член — 46 государств- членов Совета Европы и 15 других стран. [3] Есть четыре наблюдателя. Палестинская национальная администрация и Южная Африка имеют особый статус сотрудничества. [4] ЕС, ОБСЕ / БДИПЧ и ОАГ (Организация американских государств) участвуют в пленарных заседаниях Комиссии.
Членами являются «старшие ученые, особенно в области конституционного или международного права, судьи верховного или конституционного суда или члены национальных парламентов». [5] [6] Действуя в Комиссии в своем личном качестве, члены назначаются странами-участницами на четыре года. Действующие и бывшие члены включают, среди прочих известных ученых и судей: [7]
Антонио Марио Ла Пергола был первым президентом Венецианской комиссии. Ян Эрик Хельгесен, [10] профессор Университета Осло, был президентом Комиссии в течение нескольких лет, вплоть до 2009 года, позже став первым вице-президентом. С декабря 2009 года по декабрь 2021 года пост президента занимал Джанни Букиккио. [11] Клэр Бази-Малори является президентом с декабря 2021 года. [1]
Симона Граната-Менгини является действующим директором, секретарем Комиссии. Секретарь возглавляет секретариат Комиссии в штаб-квартире Совета Европы в Страсбурге . [ необходима цитата ]
Основная функция Комиссии — предоставление конституционной помощи государствам-членам. Эта помощь в основном предоставляется в форме заключений. Эти заключения касаются проектов конституций или поправок к конституции, или других действующих проектов или законодательных актов. Заключения Венецианской комиссии по конкретным странам охватывают широкий круг тем: система сдержек и противовесов, а также отношения между различными ветвями власти, территориальная организация государств, принципы верховенства права, основные права и свободы, организация органов конституционного правосудия, управление судебной системой и прокуратурой, статус и полномочия омбудсменов, реформы избирательной системы, положения о политических партиях и референдумах и т. д. По запросу конституционного суда или Европейского суда по правам человека Комиссия может также предоставлять заключения amicus curiae по вопросам сравнительного конституционного и международного права, связанным с рассматриваемым делом.
Запросы на мнения поступают от государств-участников и уставных органов Совета Европы или международных организаций или органов, участвующих в работе Венецианской комиссии. Мнения, принятые Комиссией, не являются обязательными, но в основном соблюдаются государствами-членами. [ необходима цитата ]
Направления деятельности Комиссии следующие: [ необходима ссылка ]
Целью помощи, оказываемой Венецианской комиссией, является предоставление полного, точного и объективного анализа соответствия законов и конституционных положений европейским и международным стандартам, а также практичности и жизнеспособности решений, предусмотренных заинтересованными государствами.
Рабочий метод, принятый Комиссией при предоставлении заключений, заключается в назначении рабочей группы докладчиков (в первую очередь из числа ее членов), которая консультирует национальные органы власти при подготовке соответствующего закона. После обсуждений с национальными органами власти и заинтересованными сторонами в стране рабочая группа готовит проект заключения о том, соответствует ли законодательный текст демократическим стандартам в своей области и как его улучшить на основе общего опыта. Проект заключения обсуждается и принимается Венецианской комиссией на пленарном заседании, как правило, в присутствии представителей этой страны. После принятия заключение становится публичным и направляется в запрашивающий орган.
Хотя ее мнения, как правило, отражаются в принимаемом законодательстве, Венецианская комиссия не навязывает свои решения, а придерживается недирективного подхода, основанного на диалоге. По этой причине рабочая группа, как правило, посещает заинтересованную страну и встречается с различными политическими деятелями, вовлеченными в проблему, чтобы обеспечить максимально объективное видение ситуации.
Политическое соглашение об урегулировании конфликта должно быть подкреплено жизнеспособным юридическим текстом. Также возможно, что соглашение о юридическом тексте будет способствовать политическому решению. По этой причине Венецианская комиссия уделяет особое внимание странам, которые переживают или пережили этнополитические конфликты. В этом контексте по просьбе Европейского Союза Венецианская комиссия сыграла важную роль в разработке и толковании конституционного права Боснии и Герцеговины , Северной Македонии , Сербии и Черногории , а также Косово . Она также принимала участие в усилиях по урегулированию конфликтов по статусу Абхазии и Южной Осетии в Грузии и Приднестровья в Молдове .
Комиссия готовит заключения, инициирует исследования и организует конференции, в частности, по следующим вопросам:
Работой Комиссии в области выборов, референдумов и политических партий руководит Совет по демократическим выборам (CDE). CDE является уникальным трехсторонним органом, состоящим из представителей Венецианской комиссии, Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы . Целью Совета по демократическим выборам является обеспечение сотрудничества в избирательной сфере между Венецианской комиссией как юридическим органом и Парламентской ассамблеей и Конгрессом Совета Европы как политическими органами в целях продвижения общеевропейских ценностей в области выборов – принципов европейского избирательного наследия.
Комиссия определяет и разрабатывает стандарты в области выборов посредством:
Другое направление деятельности Комиссии включает сотрудничество с конституционными судами и эквивалентными органами. С момента своего создания Венецианская комиссия осознавала, что недостаточно просто помогать государствам в принятии демократических конституций, но что эти тексты должны быть реализованы на практике. Ключевыми игроками в этой области являются конституционные суды и эквивалентные органы, осуществляющие конституционную юрисдикцию.
Сотрудничество с Конституционными судами, обычными судами и омбудсменами осуществляется посредством:
Хотя большая часть работы Комиссии касается конкретных стран, Комиссия также готовит, по собственной инициативе и по запросу уставных органов, таких как Парламентская ассамблея Совета Европы, исследования и доклады, затрагивающие темы, представляющие общий интерес для государств-членов и государств-наблюдателей. Транснациональные темы также освещаются на семинарах Unidem (Университет демократии) и публикуются в сборнике Science and Technique of Democracy.
Сравнительные исследования по темам, связанным с функционированием демократии, предлагают первоначальные обзоры права в разных странах. Такой сравнительный подход затем позволяет определить конституционные ценности, которые разделяются по всей Европе, и, где это уместно, любые слабые места. Третий этап - это этап гармонизации, на котором на основе рекомендаций Комиссии соответствующие принципы включаются в право тех стран, где они еще не были установлены.
В июне 2022 года Европейский Союз обратился к странам-кандидатам на вступление в ЕС Украине [12] и Молдове [13] , а также к стране-заявителю Грузии [14] с просьбой провести различные реформы, предложенные Венецианской комиссией, для продолжения интеграции в ЕС.
В 2009 году Венецианская комиссия привлекла редкое внимание СМИ своим мнением о том, что « богохульство не должно быть противозаконным». [15]
В рамках своего доклада Европейская комиссия за демократию через право: Кодекс надлежащей практики в избирательных вопросах, руководящие принципы и пояснительные доклады, принятый в октябре 2002 года , Венецианская комиссия рекомендовала ряд соображений, [16] в том числе при рассмотрении вопросов делимитации границ . [17]
На парламентских выборах в Польше в 2015 году победу одержала партия «Право и справедливость» (PiS), получившая подавляющее большинство голосов против действующей партии «Гражданская платформа» . [18] Перед проведением выборов правящая партия «Гражданская платформа» изменила Закон о Конституционном суде, который запрещал избирать судей до окончания срока их полномочий. [19] Ранее партия «Гражданская платформа» могла назначать только трех конституционных судей, поскольку в то время были вакансии, однако по новому правилу правящая партия назначила пять судей в Конституционный суд Польши, поскольку было две вакансии, которые должны были открыться сразу после парламентских выборов. [20] В результате, это и стало причиной кризиса Конституционного суда Польши , который начался в 2015 году.
Новый президент Польши Анджей Дуда отказался от приведения судей к присяге, и в то же время Конституционный трибунал Польши постановил, что трое из пяти судей были надлежащим образом избраны и должны быть приведены к присяге из пяти назначенных судей. [21] Тем не менее, ни один из судей не был приведен к присяге президентом, а правящая партия PiS назначила пятерых судей, приняв ряд законов, связанных с Трибуналом, который был охарактеризован Европейским союзом в его первой Рекомендации о верховенстве права как представляющий серьезную угрозу верховенству права в Польше. [22] Это законодательство включало около 6 конкретных законов, начиная от требования хронологии, когда Трибунал должен был решать дела в порядке их поступления, что фактически давало новому правительству больше рычагов воздействия с помощью самых последних принятых им законов, до требования 6 месяцев для рассмотрения законов Судом. [23]
23 декабря 2015 года министр иностранных дел Польши Витольд Ващиковский запросил мнение Венецианской комиссии о предлагаемых изменениях в Конституционном суде Польши . [24] Однако в отсутствие vacatio legis вступило в силу законодательство , которое: а) помешало рекомендациям Комиссии быть включенными и улучшить закон до того, как они вступят в законную силу, и б) наложило особый механизм контроля на Конституционный трибунал, который фактически был лишен возможности осуществлять свои полномочия, поскольку изменения в законодательстве уже были реализованы. Чтобы проиллюстрировать последний момент, поскольку в то время в Суде было всего 12 действующих судей, он не мог проверять конституционность действующих законов, поскольку новое законодательство требовало кворума из 13 судей. [25] Прежде чем продолжить изучение принципов нового польского законодательства и в соответствии с вышеупомянутым механизмом, который фактически приостанавливает эффективность Трибунала, Комиссия изложила свое Мнение 2006 года [26], касающееся Конституционного суда Румынии , и подтвердила, что «необходимо обеспечить, чтобы Конституционный суд как гарант Конституции продолжал функционировать как демократический институт». Кроме того, в Мнении, касающемся Конституционного суда Албании, в котором был поставлен вопрос о том, могут ли судьи, заседающие в Суде, участвовать в оценке конституционности законов, которые их затрагивают, Комиссия снова подтвердила, что «полномочия Суда вытекают из необходимости убедиться, что ни один закон не освобожден от конституционного контроля, включая законы, которые касаются положения судей...» [27] .
Комиссия прокомментировала конкретно кворум через сравнительную призму. Она упомянула, что в других европейских странах, таких как Албания, Австрия, Азербайджан, Беларусь, Болгария, Чешская Республика, Грузия, Венгрия, Литва, Республика Молдова, Румыния и Российская Федерация, похоже, существует консенсус о наличии двух третей в качестве кворума, который позволил бы Конституционному суду принимать решения; с другой стороны, в Федеральном конституционном суде Германии требуется три четверти в обеих его восьмичленных палатах. [28] Однако новое требование, введенное польским законодателем, с 13 судьями из 15 для кворума, выходит за рамки установленных стандартов, по мнению Комиссии. [29] Хотя европейские законодатели согласны с необходимостью кворума, превышающего абсолютное большинство, Комиссия предупреждает, что предлагаемые изменения могут привести к неэффективности и сделать Трибунал «нефункциональным». [30] Кроме того, Комиссия рассматривает «правило последовательности», большинство для принятия решений (2/3) и задержку слушаний как процессуальные аспекты, наряду с дисциплинарными разбирательствами и составом Трибунала — все части нового законодательства. Мнение 833/2015 завершается, подчеркивая, что для достижения сдержек и противовесов в конституционной демократии необходим независимый Конституционный суд, и пока его нет, «под угрозой находится не только верховенство закона, но и демократия и права человека». [31]
Согласно статье 186 Конституции Польши , Национальный совет судей (НСС) является конституционным органом, который «должен защищать независимость судов и судей». [32] Его основные обязанности заключаются в назначении судей, рассмотрении стандартов профессиональной этики в отношении судебной системы, общем обзоре любых судебных вопросов и в целом — защите независимости польской судебной системы, тем самым гарантируя соблюдение верховенства закона в этой ветви власти. [33]
20 января 2017 года польское правительство объявило о всеобъемлющей реформе судебной системы в Польше, которая включала NCJ. Этот процесс законодательных изменений был поддержан действиями нового состава Польского Конституционного трибунала, который в своем решении K5/17 объявил Устав NCJ «неконституционным», что проложило путь новому законодательству. [34] Среди наиболее спорных изменений были правила о составе этого органа, в соответствии с которыми принятие этого законодательства привело к преждевременному окончанию срока полномочий нынешних членов и еще больше политизировало процесс выборов новых. [35] Подводя итог, можно сказать, что всего за два года после выборов PiS было принято 13 законов, которые преобразовали судебную ветвь и структуру польской системы правосудия, от Конституционного трибунала, NCJ, до нижестоящих судов по всей стране. [36] В результате Европейская комиссия установила, что конституционность национального законодательства «больше не может быть гарантирована», а независимость судебной власти была подорвана. [36]
Председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) обратился к Венецианской комиссии с просьбой вынести заключение о соответствии реформ NCJ стандартам верховенства права Совета Европы. [37] Рассмотрев новый метод избрания членов NCJ, досрочное прекращение полномочий нынешних членов, создание новых палат, досрочный выход на пенсию старших судей и внеочередной пересмотр окончательных решений, среди прочего, Комиссия вынесла заключение 904/2017, в котором четко подчеркивается, что «судебная система должна быть изолирована от быстро меняющихся политических ветров». [37] Кроме того, в конце Комиссия сосредотачивается на правовой польской головоломке в целом и приходит к выводу, что «каждый из них [новых законов]... [ставит] под серьезный риск независимость всех частей судебной системы в Польше». [37]
С 2015 года Венецианская комиссия была включена в процесс законодательной реформы и регулирования различных правовых вопросов, связанных с религиозными свободами и правами религиозных общин в Черногории . Первое заключение ВК по первоначальному проекту закона о свободе вероисповедания в Черногории было опубликовано в ноябре 2015 года. [38] За этим последовал длительный период внутренних консультаций и дополнительных обсуждений в Черногории, в результате чего был создан новый проект закона, за которым последовало еще одно заключение ВК, опубликованное в июне 2019 года, [39] рекомендующее различные улучшения и разъяснения. [40]
.svg/1280px-Europe_(orthographic_projection).svg.png){kind=small}
