Национальный профсоюз железнодорожников, морских и транспортных рабочих против Соединенного Королевства [2014] ECHR 366 — дело по трудовому праву Великобритании , касающееся коллективных действий и права на подачу вторичных исков в соответствии со статьей 11 ЕКПЧ . [1] Суд постановил, что ограничения в Великобритании не могут быть оспорены по соображениям прав человека.
Национальный профсоюз железнодорожников, морских рабочих и транспортных рабочих (RMT) заявил, что он должен иметь возможность проводить забастовку в группе компаний, принадлежащей Jarvis Group plc, хотя ее члены конкретно спорили с отдельной из своих дочерних компаний, Fastline Ltd, и получателем ее сотрудников, Hydrex. Fastline Ltd была частью группы Jarvis plc. Это также включало Jarvis Rail Ltd, которая занималась железнодорожным проектированием. Вместе две дочерние компании имели 1200 сотрудников, и 569 были членами RMT. В августе 2007 года Fastline перевела 20 сотрудников в Hydrex Equipment (UK) Ltd с сохранением условий в соответствии с TUPER 2006 , хотя другие работники Hydrex получали меньше, а профсоюзы имели там меньше влияния. В марте 2009 года Hydrex заявила, что намерена сделать условия переведенных сотрудников такими же, как и у других, из-за сложных рыночных условий, снизив зарплату на 36-40%. RMT организовала забастовку среди 17 рабочих, которые проголосовали «за» с 6 по 9 ноября. Они организовали пикеты на рабочих местах. Работодатель предупредил, что это незаконно, и не возле помещений работодателя. Вторая забастовка 18–20 ноября была отложена, когда Hydrex заявила, что будет вести переговоры. Девять поданных голосов отклонили новое предложение, но забастовка оказалась неэффективной против Hydrex, и RMT хотела организовать более масштабную забастовку по всей компании: сотрудники Jarvis поддержали бы забастовку. И Jarvis, и Hydrex были введены во внешнее управление в марте 2010 года и ноябре 2011 года. Hydrex была куплена другой компанией, снова продана в ноябре 2012 года.
EDF Energy Powerlink Ltd управляла электроэнергией в метрополитене, с признанием RMT, и 270 сотрудниками на трех объектах, Tufnell Park с 155: 52 членами RMT среди них. Компания не должна была знать, кто из них был членами профсоюза, потому что она не вычитала профсоюзные взносы из заработной платы сотрудников. RMT объявила забастовку после того, как переговоры по оплате и условиям в июне 2009 года провалились, и дала уведомление о голосовании 24 сентября, назвав категорию работников «инженер/техник». На следующий день компания написала, что не признает категорию «техник», заявив, что уведомление, следовательно, не соответствует установленным законом требованиям. RMT ответила, что да. Компания подала заявление о судебном запрете, предоставленном судьей Блейком 23 октября 2009 года. Во время разрешения на апелляции до 26 января 2010 года спор был разрешен после того, как RMT получила должностные инструкции и дала уведомление о новом голосовании в поддержку.
Европейский суд по правам человека постановил, что запрет на вторичные действия преследовал законную цель, стремясь защитить права других. Он был оправдан в достижении этой цели, поскольку вмешательство в свободу объединений не было далеко идущим в свете широкой свободы усмотрения. Действительно, абсолютный запрет Великобритании находился на самом краю одного спектра среди небольшого числа европейских стран, но он не мог быть признан несоразмерным.
83. Остается определить, можно ли считать установленный законом запрет на вторичные промышленные действия, поскольку он повлиял на способность заявителя защищать интересы своих членов Hydrex, « необходимым в демократическом обществе ». Чтобы считать его таковым, необходимо доказать, что обжалуемое вмешательство соответствует «настоятельной общественной потребности», что причины, приведенные национальными властями для его оправдания, являются уместными и достаточными и что оно соразмерно преследуемой законной цели.
84. Суд сначала рассмотрит довод заявителя о том, что право на забастовку должно рассматриваться как существенный элемент свободы профсоюзов в соответствии со статьей 11, поэтому его ограничение означало бы нарушение самой сути свободы объединения.
[...]
96. В отношении Комитета экспертов МОТ правительство сделало аналогичное замечание — этот орган формально не был компетентен давать авторитетные толкования конвенций МОТ. Оно обратило внимание Суда на продолжающиеся разногласия внутри МОТ именно относительно правового статуса или даже существования права на забастовку. Комитет экспертов недавно признал пределы своей роли, заявив, что «[его] мнения и рекомендации не являются обязательными в рамках надзорного процесса МОТ и не являются обязательными за пределами МОТ, если только международный документ прямо не устанавливает их как таковые или если верховный суд страны не примет такого решения по собственной воле». (из предисловия к «Коллективным переговорам на государственной службе: путь вперед», докладу Комитета экспертов МОТ 102-й сессии Международной конференции труда, 2013 г.). Этот текст далее описывает толкования Комитета экспертов как «мягкое право». В предисловии делается вывод (§8):
«Что касается толкования конвенций МОТ и роли Международного суда в этой области, то Комитет с 1990 года указывал, что его полномочия не позволяют ему давать окончательные толкования конвенций, поскольку компетенция делать это возложена на Международный суд статьей 37 Устава МОТ. Тем не менее, он заявил, что для выполнения своей функции определения того, соблюдаются ли требования конвенций, Комитет должен рассмотреть содержание и значение положений конвенций, определить их правовую сферу и, где это уместно, выразить свое мнение по этим вопросам. Комитет, следовательно, счел, что в той мере, в какой его мнение не противоречит Международному суду, оно должно считаться действительным и общепризнанным. Комитет считает, что принятие этих соображений является необходимым для поддержания принципа законности и, следовательно, определенности права, требуемой для надлежащего функционирования Международной организации труда ».
97. Суд не считает, что это разъяснение требует от него пересмотреть роль этого органа как точки отсчета и руководства для толкования определенных положений Конвенции (см. в целом Демир и Байкара, упомянутые выше, §§65-86). Хотя правительство ссылалось на разногласия, высказанные на 101-й Международной конференции труда 2012 года, из протоколов этой встречи следует, что разногласия возникли и ограничивались группой работодателей (Предварительный отчет 101-й сессии Международной конференции труда, 19 (Rev.), §§82-90). Сообщается, что правительства, выступавшие во время этого обсуждения, заявили, что право на забастовку «хорошо установлено и широко признано как основополагающее право». Представитель правительства Норвегии добавила, что ее страна полностью принимает толкование Комитета экспертов о том, что право на забастовку защищено Конвенцией № 87. В любом случае правительство-ответчик согласилось в настоящем разбирательстве с тем, что право на вступление в профсоюз, предоставляемое статьей 11, обычно подразумевает возможность бастовать (см. пункт 62 выше).
98. Вышеизложенный анализ толковательных заключений, выданных компетентными органами, созданными в соответствии с наиболее соответствующими международными инструментами, отражает вывод, сделанный на основе сравнительного материала, представленного Суду, а именно, что с его прямым запретом на вторичные промышленные действия государство-ответчик оказывается на самом ограничительном конце спектра национальных регулирующих подходов по этому вопросу и не соответствует заметной международной тенденции, призывающей к менее ограничительному подходу. Значение, которое такое заключение может иметь для оценки Суда в данном случае, было объяснено в решении по делу Демира и Байкары следующим образом (в §85):
«Консенсус, вытекающий из специализированных международных документов и практики Договаривающихся государств, может представлять собой важное соображение для Суда при толковании им положений Конвенции в конкретных случаях».
Заявление Большой палаты отражает особый характер надзора Суда по сравнению с надзорными процедурами МОТ и Европейской социальной хартии . Специализированные международные контрольные органы, действующие в рамках этих процедур, придерживаются иной точки зрения, что отражено в более общих терминах, используемых для анализа запрета на вторичные действия. Напротив, задачей Суда является не абстрактный обзор соответствующего внутреннего законодательства, а определение того, нарушил ли способ, которым оно фактически повлияло на заявителя, права последнего в соответствии со статьей 11 Конвенции (см. Von Hannover v. Germany (no. 2) [GC], №№ 40660/08 и 60641/08, §116, ECHR 2012; также Kart v. Turkey [GC], № 8917/05, §§ 85-87, ECHR 2009 (выдержки)). Заявитель, а также третьи лица подробно остановились на возможном эффекте запрета в различных гипотетических сценариях, которые могли бы дойти до того, чтобы исключить любую форму забастовки вообще, если бы непосредственно заинтересованные работники не были в состоянии предпринять первичные действия, тем самым, в отличие от настоящего дела, нанося удар по самой сути свободы профсоюзов. Они также считали, что запрет может позволить работодателям легко использовать закон в своих интересах, прибегая к различным правовым уловкам, таким как делокализация рабочих центров, аутсорсинг работы другим компаниям и принятие сложных корпоративных структур для передачи работы отдельным юридическим лицам или выделения компаний (см. пункты 33 и 37 выше). Короче говоря, профсоюзы могут оказаться серьезно затрудненными в выполнении своей законной, нормальной деятельности по защите интересов своих членов. Эти предполагаемые, далеко идущие негативные последствия законодательного запрета, однако, не возникают в ситуации в Hydrex. Рассмотрение Судом ограничено фактами, представленными для изучения в деле. В связи с этим Суд считает, что негативные оценки, данные соответствующими контрольными органами МОТ и Европейской социальной хартии, не имеют убедительного веса для определения того, оставалось ли действие законодательного запрета на повторные забастовки в обстоятельствах, подобных тем, которые были обжалованы в настоящем деле, в пределах допустимых возможностей, открытых для национальных властей в соответствии со статьей 11 Конвенции.
99. Однако полномочия национальных властей по оценке не являются неограниченными, а идут рука об руку с европейским надзором, поскольку задачей Суда является вынесение окончательного решения о том, совместимо ли конкретное ограничение со свободой объединения, защищаемой статьей 11 ( Vörður Ólafsson v. Iceland , № 20161/06, §76, ECHR 2010). Правительство утверждало, что «настоятельная социальная потребность» в сохранении установленного законом запрета на вторичные забастовки заключается в защите национальной экономики от разрушительных последствий таких забастовок, которые, если будут разрешены, будут представлять риск для экономического восстановления страны. В сфере социальной и экономической политики, которая должна включать политику страны в области трудовых отношений, Суд, как правило, уважает выбор политики законодательного органа, если только он не является «явно не имеющим разумных оснований» ( Carson и другие против Соединенного Королевства [GC], № 42184/05, §61, ECHR 2010). Более того, Суд признал «особый вес», который следует придавать роли внутреннего политика в вопросах общей политики, по которым мнения в демократическом обществе могут обоснованно сильно различаться (см. в контексте статьи 10 Конвенции дело MGN Limited против Соединенного Королевства , № 39401/04, § 200, 18 января 2011 г., ссылаясь, в свою очередь, на дело Hatton и другие против Соединенного Королевства [GC], № 36022/97, § 97, ECHR 2003-VIII, где Суд сослался на «прямую демократическую легитимацию», которой пользуется законодательный орган). Запрет на вторичные действия оставался неизменным более двадцати лет, несмотря на две смены правительства за это время. Это означает демократический консенсус в его поддержку и принятие его причин, которые охватывают широкий спектр политических мнений в Соединенном Королевстве. Эти соображения приводят Суд к выводу, что при оценке того, как наилучшим образом обеспечить более широкие общественные интересы в их стране в зачастую напряженном политическом, социальном и экономическом контексте трудовых отношений, национальные законодательные органы опирались на причины, которые были как уместными, так и достаточными для целей статьи 11.
100. Суд также должен рассмотреть, нарушало ли оспариваемое ограничение принцип пропорциональности. Заявитель утверждал, что нарушало, учитывая его абсолютный характер, который полностью исключал любое уравновешивание конкурирующих прав и интересов, поставленных на карту, и запрещал любую дифференциацию между ситуациями. Правительство защищало решение законодательного органа отказаться от рассмотрения каждого случая в пользу единообразного правила и утверждало, что любой менее ограничительный подход был бы непрактичным и неэффективным. По их мнению, неизбежные различия в потенциально многочисленных индивидуальных случаях, таких как настоящее, не таковы, чтобы нарушить общий баланс, достигнутый парламентом.
101. Суд отмечает, что общий характер закона, оправдывающего вмешательство, по своей сути не является оскорбительным для принципа пропорциональности. Как он недавно напомнил, государство может, в соответствии с Конвенцией, принимать общие законодательные меры, применяемые к заранее определенным ситуациям, не предусматривая индивидуализированных оценок в отношении отдельных, обязательно отличающихся и, возможно, сложных обстоятельств каждого отдельного случая, регулируемого законодательством (см. Animal Defenders International против Соединенного Королевства [GC], № 48876/08, §107, 22 апреля 2013 г., со многими дополнительными ссылками на различные положения Конвенции и Протокола № 1). Это не означает, что конкретные факты индивидуального дела не имеют значения для анализа пропорциональности Судом. Действительно, они свидетельствуют о воздействии на практике общей меры и, таким образом, имеют существенное значение для ее пропорциональности (там же, §108). Как уже указывалось, вмешательство в свободу ассоциации заявителя в совокупности фактов в Hydrex, на которые он ссылается, объективно не может считаться особенно далеко идущим.
102. Риски, сопутствующие любому смягчению запрета, представляют собой соответствующее соображение, которое в первую очередь должно оценивать государство (там же, §108). В этом отношении заявитель утверждал, что он ограничил бы свои действия вторичной забастовкой в Джарвисе без каких-либо дальнейших побочных эффектов. Однако это может быть только предметом догадок. Как показывают материалы дела, именно причина, по которой парламент ограничил широкие возможности для вторичных действий, заключалась в их способности до 1980 года распространяться далеко и быстро за пределы первоначального трудового спора. Именно к этой ситуации, по мнению заявителя, Соединенное Королевство должно вернуться, если оно хочет соответствовать требованиям статьи 11.
103. Как было признано в прецедентном праве, власти имеют право руководствоваться соображениями осуществимости, а также практическими трудностями, которые для некоторых законодательных схем могут быть масштабными, к которым может привести индивидуальный подход, такими как неопределенность, бесконечные судебные разбирательства, непропорциональные государственные расходы в ущерб налогоплательщику и, возможно, произвол (там же). В этой связи уместно напомнить, что в течение десяти лет, с 1980 по 1990 год, Соединенное Королевство считало возможным действовать с более мягким ограничением на вторичные действия (см. пункты 23-24 выше). Правительство не утверждало, что этот законодательный режим сопровождался трудностями, указанными выше, или что именно поэтому был введен запрет. Заявитель не прокомментировал подробно правовую позицию в тот период. Он считал, что вопрос его совместимости с Конвенцией представляет «исключительно академический интерес», хотя и добавил, что если бы этот момент был уместен, он бы утверждал, что такое ограничение было бы неприемлемым. Суд отмечает, что хотя законодательная история Соединенного Королевства указывает на существование возможных альтернатив запрету, это не является определяющим фактором. Вопрос не в том, следовало ли принять менее ограничительные правила или может ли государство установить, что без запрета законная цель не будет достигнута. Скорее, вопрос в том, действовал ли законодательный орган, принимая общую меру, в пределах предоставленной ему свободы усмотрения ( Animal Defenders , §110) — которую по изложенным выше причинам Суд счел широкой — и был ли в целом соблюден справедливый баланс. Хотя заявитель привел убедительные аргументы о солидарности и эффективности профсоюзов, они не убедили Суд в том, что у парламента Соединенного Королевства не было достаточных политических и фактических оснований для того, чтобы считать оспариваемый запрет на вторичные промышленные действия «необходимым в демократическом обществе».
104. Вышеизложенные соображения приводят Суд к выводу, что факты конкретной ситуации, оспариваемой в настоящем деле, не раскрывают необоснованного вмешательства в право заявителя на свободу объединения, основные элементы которого заявитель мог осуществлять, представляя своих членов, ведя переговоры с работодателем от имени своих членов, которые находились в споре с работодателем, и организуя забастовку этих членов на их рабочем месте (см. пункты 15-16 выше). В этой области законодательной политики признанной чувствительности государство-ответчик пользуется достаточно широкой свободой усмотрения, чтобы охватить существующий установленный законом запрет на вторичные действия, поскольку в обстоятельствах настоящего дела нет оснований считать, что действие этого запрета в отношении оспариваемых фактов в Hydrex влечет за собой несоразмерное ограничение права заявителя в соответствии со статьей 11.
105. Соответственно, нельзя утверждать, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции на основании фактов настоящего дела.
106. В заключение Суд хотел бы подчеркнуть, что его юрисдикция ограничена Конвенцией. Он не имеет полномочий оценивать соблюдение государством-ответчиком соответствующих стандартов МОТ или Европейской социальной хартии , последняя из которых содержит более конкретную и строгую норму относительно забастовок. Вывод, сделанный в этом деле, не следует понимать как подвергающий сомнению анализ, проведенный на основе этих стандартов и их целей Комитетом экспертов МОТ и ЕКСП.