Traffic in Towns — влиятельный отчет и популярная книга о политике городского и транспортного планирования , опубликованная 25 ноября 1963 года для Министерства транспорта Великобритании группой под руководством архитектора , инженера-строителя и планировщика Колина Бьюкенена . [1] [2] Отчет предупреждал о потенциальном ущербе, наносимом автомобилями, и одновременно предлагал способы его смягчения. [3] Он предоставил планировщикам набор политических планов для борьбы с его влиянием на городскую среду, включая сдерживание и сегрегацию дорожного движения, которые можно было бы сбалансировать с городской реконструкцией, новыми коридорами и распределительными дорогами и районами.
Эти политики сформировали развитие городского ландшафта в Великобритании и некоторых других странах на протяжении двух или трех десятилетий. Необычно для технического отчета о политике, он был настолько востребован, что Penguin сократил его и переиздал в виде книги в 1964 году.
Отчет Бьюкенена был заказан в 1960 году Эрнестом Марплзом , министром транспорта в правительстве Гарольда Макмиллана , чей манифест обещал улучшить существующую дорожную сеть и уменьшить заторы в городах. [4]
Британия все еще восстанавливалась после разрушений Второй мировой войны , и хотя экономика восстанавливалась, в городах все еще были большие площади, пострадавшие от бомбардировок, которые требовали восстановления или повторного использования. По всей стране планировалось и строилось новое шоссе, а автомобили уже начинали заполнять города и деревни. Во время войны было установлено централизованное планирование, и дисциплина городского планирования искала хорошие образцы и политику для внедрения по мере восстановления.
Хотя правительство стремилось управлять ростом числа автотранспортных средств, возможно, с помощью платы за перегрузку , как предлагалось в отчете Смида , это контрастировало с сильным желанием принять радикальные меры по экономии средств в национализированном общественном транспорте. Предложенное доктором Бичингом закрытие трети пассажирских железнодорожных линий, вывод трамваев и троллейбусов и отказ от легкорельсового транспорта , с частичной заменой автобусами , все это подчеркивало широко распространенное ожидание того, что «прогресс» приведет к растущей зависимости от частных автомобилей. Это представляло собой отход от предыдущей политики, установленной в отчете Солтера 1933 года, которая была направлена на то, чтобы сбалансировать потребности железных дорог и автотранспорта.
На момент составления отчета [5] в Великобритании было зарегистрировано 10,5 млн транспортных средств, но при прогнозируемых темпах роста ожидалось, что к 1970 году это число достигнет 18 млн, к 1980 году — 27 млн, а к 2010 году — около 40 млн транспортных средств, или 540 транспортных средств на каждую 1000 человек населения, что эквивалентно 1,3 автомобиля на домохозяйство. Они ожидали, что рост трафика будет неравномерным, с большим количеством заторов в Юго-Восточной Англии , и охватит население, которое достигнет 74 млн. Бьюкенен заявил:
Невозможно потратить время на изучение будущего дорожного движения в городах, не ужаснувшись масштабам надвигающейся на нас чрезвычайной ситуации. Мы кормим чудовище с огромным потенциалом разрушительности, и все же мы его очень любим. Отказаться принять вызов, который оно представляет, было бы актом пораженчества.
Удар легкового автомобиля сравнивался с ударом большегрузного автомобиля , который:
Если бы его взяли в руки, он бы разрушил наши города в течение десятилетия... Проблемы дорожного движения наваливаются на нас с отчаянной срочностью. Если не предпринять никаких шагов, автомобиль уничтожит свою собственную полезность и приведет к катастрофическому ухудшению условий проживания... Либо полезность транспортных средств в городе быстро снизится, либо приятность и безопасность окрестностей катастрофически ухудшатся — по всей вероятности, произойдет и то, и другое. [5]
Действительно, можно заранее сказать, что меры, необходимые для того, чтобы справиться с потенциальным объемом автомобильного движения в крупных городах, настолько серьезны, что обществу придется серьезно спросить себя, насколько далеко оно готово зайти с автотранспортом. [6]
Возникла необходимость ограничить доступ транспортных средств в некоторые городские районы:
Хотя мы и находим всю эту идею неприятной, мы думаем, что некое преднамеренное ограничение объема автомобильного движения совершенно неизбежно. Необходимости в этом просто не избежать. Даже когда все, что можно сделать путем строительства новых дорог и расширения общественного транспорта, будет сделано, все равно, без преднамеренного ограничения, будет больше машин, пытающихся въехать в наши города или в них, чем это возможно. [7]
Рост числа владельцев автомобилей в Америке уже не сдерживался перегруженностью городских территорий; они заметили, что перегруженность на меньшей территории Британии может ограничить использование автомобилей , но, вероятно, не повлияет на желание людей владеть ими, поскольку они становятся более богатыми и надеются попробовать использовать свои автомобили. Они предвидели, что наступит день, когда большинство взрослых будут воспринимать автомобиль «так же само собой разумеющимся, как пальто», и будут ценить его как «актив первого порядка».
Также возникнет необходимость размещения растущего населения и рассредоточения большего количества людей вдали от перенаселенных городов. Однако рассредоточение населения по сельской местности будет синонимом разрастания городов и уничтожит одну из причин владения автомобилем — выехать в сельскую местность. Изучив дорожную сеть в Лос-Анджелесе и Форт-Уэрте , Бьюкенен хотел избежать их дегуманизирующего воздействия и создания ими пешеходных «запретных» зон. [8] Он также хотел обеспечить, чтобы наследие в британских городах уважалось:
Американская политика предоставления автомагистралей для пассажиров может быть успешной, даже в американских условиях, только если будет игнорироваться все соображения, кроме свободного потока движения, который иногда кажется почти безжалостным. Наши британские города не только переполнены зданиями, они также переполнены историей, и прокладка автомагистралей через них в американском масштабе неизбежно разрушит многое из того, что должно быть сохранено. [9]
Рост пробок на дорогах приведет к тому, что люди будут тратить время, сидя в пробках, в дополнение к своему времени, потраченному на сон, работу и досуг. Средняя скорость во многих городах уже упала до 11 миль в час (18 км/ч), а пробки обходятся британской экономике в 250 миллионов фунтов стерлингов в виде потерянных человеко-часов.
Однако автомобиль также был неразрывно связан с экономикой, в автомобильной промышленности работало 2 305 000 человек, или 10 процентов рабочей силы. Он уже затмил железную дорогу и стал более заметным в перемещении товаров и рабочей силы. Расширение общественного транспорта само по себе не дало бы ответа.
Однако шум, выхлопные газы, загрязнение и визуальное вмешательство автомобилей и уродливых элементов дорожного движения переполнят городские центры, в то время как транспортные средства, припаркованные на улицах, станут источником новых опасностей для играющих детей.
Соображения безопасности должны стать главными при проектировании улиц; три четверти всех несчастных случаев с травмами произошли в городах (хотя большинство смертельных случаев произошло на открытых дорогах). Они боялись, что будущие поколения подумают, что они были беспечны и бессердечны, смешивая людей и движущиеся транспортные средства на одних и тех же улицах.
В докладе предостерегают от попыток найти единое «решение»:
Мы сочли целесообразным вообще избегать термина «решение», поскольку проблема дорожного движения — это не столько проблема, ожидающая решения, сколько социальная ситуация, требующая урегулирования с помощью политики, терпеливо применяемой в течение определенного периода и время от времени пересматриваемой в свете событий. [5]
Отчет [5] обозначил некоторые фундаментальные изменения в отношении к дорогам, признав, что существуют экологические недостатки от движения транспорта, и что большое увеличение пропускной способности может усугубить проблемы заторов, а не решить их. Это понимание воздействия на окружающую среду опередило свое время и не было преобразовано в политику в течение нескольких лет в других странах, таких как Германия или США, где содействие транспортному потоку оставалось первостепенным [10]. Масштаб предполагаемого роста трафика вскоре превзойдет любые преимущества, которые могли бы предложить мелкомасштабные улучшения дорог, что в любом случае отвлечет внимание от крупномасштабных решений, которые потребуются. Эти решения будут очень дорогими и могут быть оправданы только в том случае, если они будут всесторонне спланированы, включая социальные и транспортные потребности. Однако в отчете не было видно пути назад от вновь обретенной зависимости людей от автомобиля, и считалось, что будут ограничения на то, сколько трафика можно будет перевести на железные дороги и автобусы.
Города должны быть достойными проживания, что означает больше, чем просто возможность въехать в центр. Городская реконструкция должна быть рассчитана на долгосрочную перспективу и избегать скупого краткосрочного подхода. В отчете задавался вопрос о том, насколько смелыми могут быть планировщики, ограничивая доступ к городским центрам и контролируя транспортные потоки:
Трудно и опасно в демократическом обществе удерживать значительную часть населения от совершения поступков, которые они не считают неправильными. ... Свобода, с которой человек может ходить и смотреть по сторонам, является очень полезным показателем цивилизованного качества городской территории... если судить по этому стандарту, многие из наших городов сейчас, похоже, оставляют желать лучшего... должны быть районы с хорошей окружающей средой, где люди могут жить, работать, ходить по магазинам, смотреть по сторонам и передвигаться пешком, будучи достаточно свободными от опасностей автомобильного движения. [11]
В отчете рекомендуется всегда соблюдать определенные стандарты, включая безопасность, визуальное вторжение, шум и ограничения загрязнения. Но если город финансово способен и хочет, он должен перестроиться с учетом современного дорожного движения.
Однако если обстоятельства будут означать, что это невозможно, то придется ограничить движение, возможно, даже серьезно. Это было революционно и противоречило мудрости экономистов, которые предполагали, что экологические стандарты могут быть сопоставлены с другими соображениями, как только они будут оценены. [1]
Планировщики должны установить политику относительно характера, который требуется для каждой городской зоны, а затем уровень трафика должен управляться для получения желаемого эффекта безопасным образом. Это приведет к городам с решеткой экологически спланированных зон, соединенных дорожной иерархией , сетью распределительных дорог, с дальним движением, направленным вокруг и от этих зон, скорее как интерьер, спроектированный с коридорами, обслуживающими множество комнат.
Он рекомендовал выборочное использование объездных дорог вокруг малых и средних городов для уменьшения заторов в центрах, даже если местные предприятия могут жаловаться на потерю сквозной торговли; прогнозируемый рост трафика станет более чем явной неприятностью в будущем. Однако он отверг рабское использование кольцевых дорог вокруг крупных городов. Поскольку подробные планы этих схем часто требовали гораздо больше земли для перекрестков и широких дорог, чем было бы приемлемо, было бы лучше наложить ограничения на объем трафика, который мог бы получить доступ к этой области в этих случаях.
Там, где ограничения были необходимы, этого часто можно было добиться с помощью некоторой комбинации лицензий или разрешений, ограничений на парковку или субсидируемого общественного транспорта. Однако было рекомендовано, чтобы пользователю дороги не отказывали в слишком большом доступе, и что ограничение с помощью взимания платы за перегрузку обычно не будет правильным подходом, если и пока не будут протестированы все возможные альтернативы:
Мы считаем, что общественность имеет полное право требовать полной информации о возможностях адаптации городов к автомобильному движению, прежде чем возникнет вопрос о применении ограничительных мер. [12]
В качестве новаторского решения в отчете рекомендовалось, чтобы некоторые районы изменили свой вид; вместо того, чтобы выходить на улицу, магазины могли бы выходить на площади или пешеходные улицы, с парковкой на крыше или многоэтажной парковкой поблизости. Городские районы не обязательно должны состоять из зданий, расположенных вдоль транспортных улиц, вместо этого можно использовать несколько уровней с движением, движущимся под палубой здания, с уютными пешеходными аллеями и контрастирующими открытыми площадями с фонтанами и произведениями искусства.
Схемы должны быть тщательно продуманы, когда они включают исторические здания, но такие схемы не могут быть применены к небольшим площадям. Однако устаревшие уличные схемы уже замораживались на десятилетия из-за частичной перестройки. Хотя эти грандиозные схемы будут дорогими, доход от транспортных налогов может представлять собой постоянный источник дохода, из которого можно черпать.
Такой подход отличался от концепции торгового центра , которая была разработана для строительства на новых участках или за пределами города и не учитывала развитие существующего городского ландшафта.
В отчете рассматривается ряд сценариев, основанных на реальных городах, и предлагаются решения, которые позволят сбалансировать желание людей обогатить жизнь за счет владения автомобилем и при этом сохранить привлекательные городские центры.
Оксфорд-стрит в Вест-Энде Лондона «олицетворяет конфликт между движением и окружающей средой». Смешение движения и пешеходов создало «самую нецивилизованную улицу в Европе». [13]
В отчете рассматривалось размещение парковок, сквозного движения и подъездных путей в неглубоких выемках под землей, а также подъем уровня магазинов на четыре пешеходных этажа на 20 футов (6 метров) над ними. Однако они пришли к выводу, что это уже стало непрактичным — по крайней мере, на поколение — из-за частичной перепланировки. Если эта практика продолжится, единственным выбором в конечном итоге станет ограничение доступа транспортных средств на улицу.
Лидс, как большой город, был слишком большим, чтобы вместить весь потенциальный трафик, и вместо этого ему следовало попытаться ограничить доступ, особенно для частных автомобилей, используемых для поездок на работу. Лидс принял этот подход и принял девиз « Город автомагистралей» 70-х годов после того, как построил Внешнюю кольцевую дорогу , частично затопленную автомагистралью Внутреннюю кольцевую дорогу и кольцевую дорогу только по часовой стрелке, охватывающую частично пешеходный центр города с несколькими деловыми и торговыми центрами . Защита и реконструкция центра города происходили за счет большого изъятия земли, необходимого для сети коридорных дорог и развязок, в основном на уровне земли, что потребовало обширного сноса и разделило предыдущие городские и пригородные сообщества.
Ньюбери был выбран в качестве примера небольшого города, который можно было бы перестроить по этой схеме, с транспортными средствами, легко интегрирующимися в городской пейзаж. Но в отчете предупреждали, что приверженность и масштаб требуемых работ будут до сих пор неслыханными. Концепция в основном игнорировалась в течение 25 лет, пока не был предложен объезд Ньюбери по A34 , наряду с обширными изменениями пешеходной и дорожной сети в городских районах. Новые дороги значительно снизили воздействие автотранспорта на город, особенно большегрузных автомобилей, [14] и сопровождали возрождение Ньюбери, которому удалось сохранить свое историческое ядро. [15] После завершения в 1998 году фактический объезд следовал примерно по тому же маршруту, что и первоначальное предложение, [16] но столкнулся с таким протестом со стороны стольких сторон, что все другие дорожные схемы Великобритании вскоре были остановлены. В результате правительство и Агентство автомагистралей изменили свою политику и критерии оценки, чтобы равномерно сбалансировать прогнозы воздействия схем на окружающую среду с их экономическими, общественными и безопасными преимуществами [14]
Норвич, как древний город, мог бы сохранить свои исторические районы, но это будет стоить ему сокращения доступа транспортных средств.
RAC признал, что некоторые выводы были неприятными и спорными, но в целом они приветствовали подход. Однако они посчитали, что ограничения на движение транспортных средств были бы приемлемы для автомобилистов, если бы они увидели, что правительство настроено на наращивание пропускной способности в городских районах. Пешеходная ассоциация предупредила, что для принятия решения о том, как реализовать идеи в отчете, понадобится « Суд Соломона ». [17]
Парламентский транспортный комитет приветствовал отчет, поскольку он предлагал альтернативу простому строительству большего количества дорог или предоставлению большего количества общественного транспорта. Таким образом, отчет приобрел политическую значимость, а отчет сформировал план городского планирования Великобритании на следующие несколько десятилетий.
При этом он придал приемлемость и уверенность ряду предложений и нововведений, которые вскоре стали обычным явлением в Великобритании: [8]
Бьюкенен позже предложил застройку Бата, используя тот же подход, чтобы уменьшить движение в историческом центре города с помощью подземных маршрутов; это вызвало такую бурю местных протестов, что «Туннель Бьюкенена» так и не был построен. [8] [18]
Осознание того, что проблему заторов на дорогах нельзя решить только с помощью новых дорожных программ, повлияло на то, как будут решаться проблемы дорожного движения в будущем; теперь произойдет переключение на «транспортные исследования», которые должны будут рассматривать мультимодальные решения, т. е. как автомобильные, так и общественные транспортные возможности, включая парковку и перехватывающие парковки . Однако в отсутствие центральной приверженности общественному транспорту перспектива была перекошена в пользу строительства дорог на многие годы вперед. К 1970 году правительство обязалось потратить 4 млрд фунтов стерлингов на дорожные схемы, чтобы «устранить заторы» в течение следующих 15 лет. [10]
Однако этот переход к мультимодальному подходу потребовал некоторое время, чтобы стать широко принятым, и тем временем планировалось много грандиозных дорожных схем. К 1970 году были планы потратить 1700 миллионов фунтов стерлингов на несколько кольцевых дорог и надземных радиальных дорог по всему Лондону. Роберт Вигарс, председатель комитета по планированию Совета Большого Лондона , сообщил, что план по частично заглубленной кольцевой дороге 2, которая заменит Южную кольцевую дорогу между A2 и A23, потребует сноса нескольких тысяч домов, но это было: [19]
...не просто решение проблемы дорожного движения, а план для тех самых людей, через чьи районы он проходит. Это означает создание для них стандартов жизни, чтобы они могли жить, дышать, делать покупки и есть без угрозы пробок на местных улицах. Это привело Бьюкенен в действие... Мы удовлетворены тем, что общие выгоды от планирования и охраны окружающей среды значительно перевешивают местные трудности.
При развитии городов по проекту Бьюкенена возникло несколько проблем.
...несмотря на все усилия, он был широко истолкован неверно... Отчет представлял собой описание имеющихся возможностей выбора — от «ничего не делать до полной отдачи» — с указанием преимуществ и недостатков.
Проектирование современных городских схем было основано на более ранних политических решениях – и ошибках – в Британии, Европе и за ее пределами. Окленд , например, заказал план у Бьюкенена для своей дорожной политики. [22]
К середине 1970-х годов стало очевидно, что предыдущего акцента на дорожном движении было недостаточно; транспортные схемы были вынуждены расширить область исследования, чтобы включить изменения в землепользовании и влияние общественного транспорта, популярность которого продолжала снижаться. Это достигло критической точки в 1976 году, когда Ноттингем отклонил планы новых городских автомагистралей в пользу другой (позже также отклоненной) схемы по ограничению доступа автомобилей, въезжающих в центр города. Вместо этого усилия властей были направлены на улучшение моделей прогнозирования, корректировку местного управления дорожным движением, чтобы выжать больше из текущей дорожной системы, отводя тяжелые грузовики от второстепенных дорог или субсидируя общественный транспорт, который теперь перевозил меньше пассажиров и становился нерентабельным. Программа по дорогам была сокращена до половины своего предыдущего размера в основном из-за плохого государственного финансирования, а городская регенерация стала гораздо более локальной благодаря «стратегическим планам». [10] Хотя многие государственные политики и планировщики транспорта способствовали созданию решений, ориентированных на пропускную способность, такие организации, как Комитет по городским автомагистралям (1972), приняли необходимость уважать городскую ткань. Это движение переросло в признание необходимости эффективного управления спросом на транспорт. [24]
Последующая политика государственного планирования в области устойчивого развития, принятая в результате Саммита Земли 1992 года , означает, что концепции ограничения транспортных средств, впервые обсуждаемые Бьюкененом, постепенно выходят на передний план политики правительства Великобритании. Это сделало акцент на альтернативах частному автомобилю, но также охватило другие методы ограничения. В докладе Смида 1964 года предлагалось ввести плату за перегрузку как технически осуществимую, хотя рекомендация Бьюкенена в значительной степени отвергала ее. Потребовалось четыре десятилетия, чтобы она стала политически приемлемой в Великобритании, хотя это не обошлось без споров. [25]
Концепция Бьюкенена об отдельных зонах или участках, как пешеходных или локальных транспортных зон, была получена от помощника комиссара Х. Алкера Триппа из дорожного отдела Скотланд-Ярда . Формулировка этой концепции Бьюкененом вдохновила планировщиков голландских городов Эммен и Делфт , которые разрабатывали концепцию вунерф , или живой улицы, и десятилетия спустя это было возвращено в Британию как « домашняя зона ». [26]
Города США постепенно стали реагировать на проблемы, которые Бьюкенен обозначил в 1963 году. Ярким примером является система надземных автомагистралей, построенная в конце 1950-х годов для обеспечения дополнительной пропускной способности для движения в Бостоне, которая, при огромных финансовых затратах, была снесена и перестроена под землей много десятилетий спустя, тем самым создав пропускную способность дорог, городское пешеходное пространство и воссоединив перемещенные сообщества. [27]