Законодательные органы полагаются на нормотворчество, чтобы добавить более подробную научную, экономическую или отраслевую экспертизу к политике, конкретизируя более широкие мандаты разрешительного законодательства. Например, обычно законодательный орган принимает закон, обязывающий установить стандарты безопасной питьевой воды, а затем назначает агентство для разработки списка загрязняющих веществ и безопасных уровней посредством нормотворчества.
Рост процесса нормотворчества сам по себе является предметом политических споров. Многие считают, что неясное и сложное нормотворчество подрывает демократический идеал правительства, за которым пристально следят и которое подотчетно своим гражданам.
Цели
Хотя исполнительные органы обычно отвечают за исполнение, а не за принятие регулирующей схемы, широта и глубина регулирования сегодня делает для законодательных органов затруднительным, если не невозможным, определение деталей современных регулирующих схем. В результате, определение этих деталей в основном делегируется агентствам по нормотворчеству.
Добавление деталей внедрения. Например, законодательство об эффективности использования топлива автомобилями часто делегирует разработку фактических испытаний двигателя, используемых для расчета «расхода топлива в городе» и «расхода топлива на шоссе».
Добавление гибкости. Более подробные правила допускают более тонкие подходы к различным условиям, чем единый законодательный стандарт. Более того, правила, как правило, легче менять по мере появления новых данных или технологий.
Поиск компромисса. В некоторых случаях разделенный законодательный орган может достичь соглашения о компромиссном законодательном стандарте, в то время как каждая сторона надеется, что правила реализации будут более благоприятными для ее дела.
Процесс нормотворчества
Частичная схема процесса нормотворчества, описанного Комиссией по ядерному регулированию США в 2021 году
Процессы нормотворчества, как правило, направлены на обеспечение того, чтобы
Общественность информируется о предлагаемых правилах до их вступления в силу;
Общественность может прокомментировать предлагаемые правила и предоставить агентству дополнительные данные;
Общественность может получить доступ к записям о нормотворчестве и проанализировать данные и анализ, лежащие в основе предлагаемого правила;
Агентство анализирует и реагирует на комментарии общественности;
Агентство создает постоянную запись своего анализа и процесса;
Действия агентства могут быть проверены судьей или другими лицами, чтобы убедиться в правильности соблюдения процедуры.
Основные административные законы и другие законы, регулирующие нормотворчество агентства, включают: [2]
Закон о проверке деятельности Конгресса , 5 USC §§ 801–808, который дает Конгрессу право пересматривать и накладывать вето на любые постановления агентств.
Закон об ассигнованиях на нужды независимых офисов 1952 года, 31 USC §§ 9701, который ограничивает полномочия агентств по установлению сборов с пользователей.
Указ 12866 , который требует от агентств использовать баланс затрат и выгод во всех мерах регулирования
Например, типичный процесс нормотворчества на федеральном уровне США будет включать следующие этапы:
Законодательство . Конгресс США принимает закон, содержащий органический устав , который создает новое административное агентство , и который описывает общие цели, которые агентство должно преследовать посредством своего нормотворчества. Аналогичным образом, Конгресс может предписать такие цели и обязанности по нормотворчеству уже существующему агентству.
Когда агентство начинает разрабатывать правило, оно должно подать заявление в Административно-бюджетное управление, чтобы включить правило в « регулятивную повестку дня ». [3]
В процессе разработки правила, перед публикацией в Уведомлении о предлагаемом нормотворчестве, агентство должно «консультироваться с представителями общественности» [4], чтобы оценить следующее: [5]
(i) необходим ли предлагаемый сбор информации для надлежащего выполнения функций агентства; (ii) точность оценки бремени агентством; (iii) как повысить качество, полезность и ясность собираемой информации; и (iv) минимизировать бремя сбора информации для тех, кто должен отвечать.
Предварительное уведомление о предлагаемом нормотворчестве . Этот необязательный шаг подразумевает публикацию первоначального анализа агентством предмета, часто запрашивая раннее общественное мнение по ключевым вопросам. Любые данные или сообщения относительно предстоящего правила будут предоставлены общественности для обзора. Иногда совет потенциально затронутых сторон состоит из ведения взаимных переговоров по предмету нормотворчества, которые в противном случае привели бы к тупиковой оппозиции со стороны заинтересованной стороны. [6] Это обычно называется « договорным нормотворчеством », [6] и приводит к более индивидуальному предлагаемому правилу. ANPRM может быть полезной возможностью для агентства собрать некоторую информацию и отзывы, необходимые для последующих шагов.
Если правило является «экономически значимым» в соответствии с Указом президента 12,866, [7], то агентство должно подготовить Анализ регулирующего воздействия в соответствии с циркуляром OMB A-4, прежде чем агентство опубликует Уведомление о предлагаемом нормотворчестве. [8]
Любое правило [9], которое налагает или изменяет бремя «сбора информации» на общественность, должно быть представлено директору OMB с «объективно обоснованными» оценками не позднее времени уведомления о предлагаемом нормотворчестве. [10] В рамках этого представления агентство должно удостоверить или продемонстрировать (в зависимости от обстоятельств) и предоставить запись в поддержку удостоверения [11] , что:
(a) информация, которая должна быть собрана, «необходима для надлежащего выполнения функций агентства»; [12]
(b) агентство не стремится к «излишне дублирующему» сбору «информации, которая в противном случае была бы разумно доступна агентству»; [13]
(c) агентство «предприняло все разумные шаги для обеспечения того, чтобы предлагаемый сбор информации… был наименее обременительным из необходимых»; [14] и (d) правила «написаны с использованием простой, связной и недвусмысленной терминологии». [15]
Предлагаемое правило . На этом этапе агентство публикует фактически предлагаемый нормативный текст в Федеральном реестре , в котором приводится обсуждение обоснования и анализа правила, а также ответ агентства на любые публичные комментарии по предварительному уведомлению.
Публичные комментарии . После публикации предлагаемого правила в Федеральном реестре начинается период публичных комментариев, позволяющий общественности направлять письменные комментарии агентству. Большинство агентств обязаны отвечать на каждый вопрос, поднятый в комментариях. В зависимости от сложности правила периоды комментариев могут длиться от 30 до 180 дней.
Окончательное правило. Обычно предлагаемое правило становится окончательным правилом с некоторыми незначительными изменениями. На этом этапе агентство публикует полный ответ на вопросы, поднятые в публичных комментариях, а также обновленный анализ и обоснование правила, включая анализ любых новых данных, представленных общественностью. В некоторых случаях агентство может опубликовать второй проект предлагаемого правила, особенно если новый проект настолько отличается от предлагаемого правила, что поднимает новые вопросы, которые не были представлены для публичного обсуждения. Это снова появляется в Федеральном реестре , и если общественность или заинтересованные стороны не предпринимают дальнейших шагов, это кодифицируется в Свод федеральных правил .
Судебный надзор . В некоторых случаях представители общественности или регулируемых сторон подают иск, утверждая, что нормотворчество является ненадлежащим. Хотя суды обычно оказывают значительное уважение технической экспертизе агентства, они внимательно изучают, превышает ли регулирование полномочия по нормотворчеству, предоставленные уполномочивающим законодательством, и соблюдало ли агентство должным образом процесс публичного уведомления и комментариев.
Дата вступления в силу . За исключением чрезвычайных обстоятельств, правило не вступает в силу в течение некоторого времени после его первоначальной публикации, чтобы позволить регулируемым сторонам прийти к соблюдению. Некоторые правила предусматривают несколько лет для соблюдения.
«Гибридное» нормотворчество . Не является юридическим термином, но описывает вид нормотворчества, осуществляемого агентствами, который находится где-то между формальным (слушанием и записью) и неформальным (с процедурами уведомления и комментария, описанными выше). Гибридное нормотворчество обычно включает в себя процессуальные аспекты, зарезервированные для судебного разбирательства, такие как официальное слушание, на котором заинтересованные стороны приводятся к присяге и подвергаются перекрестному допросу. Статутное толкование Закона об административных процедурах , а также постановление Верховного суда в деле Vermont Yankee Nuclear Power Corp. против Natural Resources Defense Council, Inc. [ 16] делают гибридное нормотворчество надлежащим только в тех случаях, когда это специально предусмотрено Конгрессом США .
В Соединенных Штатах, когда агентство публикует окончательное правило, правило обычно вступает в силу не менее чем через тридцать дней после даты публикации в Федеральном реестре. Если агентство хочет, чтобы правило вступило в силу раньше, оно должно указать «вескую причину» (убедительные причины) того, почему это в интересах общественности.
Существенные правила (определенные Указом президента 12866) и основные правила (определенные Законом о справедливости нормативного обеспечения малого бизнеса) должны иметь отсроченную на 60 дней дату вступления в силу. [17]
Правила нормотворчества
Большинство современных нормотворческих органов придерживаются традиции общего права или конкретного основного закона, который по сути регулирует деятельность регулирующих органов, подчиняя процесс нормотворчества стандартам надлежащей правовой процедуры , прозрачности и участия общественности .
Европейская комиссия недавно разработала новые стандарты в соответствии с идеями, изложенными в «Белой книге по управлению». Эта работа была предпринята после ирландского голосования «нет» в 2001 году, в ответ на опасения, что общественность воспринимает законодательные и нормотворческие процессы Комиссии как слишком далекие от участия граждан.
Использование в частном секторе
Частные органы по разработке правил, такие как Internet Engineering Task Force , Java Community Process и другие технические сообщества, приняли схожие принципы и рамки для обеспечения справедливости, прозрачности и тщательности. Хотя механизмы различаются, эти усилия следуют одной и той же схеме открытого протокола разработки правил, публичной публикации предложений и возможности публичного обсуждения этих предложений до их окончательного утверждения.
Аппарат нормотворчества
Участие общественности требует некоторых официальных методов для агентства, чтобы общаться с общественностью. Как правило, агентства выпускают официальную газету или периодическое издание для публикации всех уведомлений о нормотворчестве, например, Федеральный реестр . После того, как правило становится окончательным, язык самого правила (а не поддерживающий анализ или данные) кодифицируется в официальном своде правил, например, в Своде федеральных правил (CFR).
По сути, подотчетность системы нормотворчества предполагает, что общественность принимает во внимание все уведомления в Федеральном реестре, которые могут занимать более ста страниц в день. На практике многие лоббисты и юристы из отрасли или общественной защиты отслеживают содержание Федерального реестра каждый день по электронной почте от имени своих избирателей или клиентов.
Публичные комментарии являются основой возможности общественности участвовать в процессе нормотворчества. Обычно от агентства по нормотворчеству требуется рассматривать и публиковать письменный ответ на все комментарии. Хотя громкие нормотворчества могут включать публичные слушания, большинство нормотворчеств просто отмечаются в Федеральном реестре с призывом к письменным комментариям к установленному сроку.
Возложение ответственности на агентства за объективное, основанное на фактах нормотворчество требует ведения формальной записи фактов и анализа, стоящих за правилом. Агентства должны собирать и публиковать запись нормотворчества , которая включает всю информацию, рассматриваемую как часть процесса нормотворчества.
Эти записи могут быть огромными и могут легко заполнить десятки или сотни ящиков. Заинтересованные стороны обычно должны отправиться в хранилище агентства, чтобы проверить и скопировать эту запись. В Соединенных Штатах федеральное правительство движется к размещению досье по разработке правил в Интернете на www.regulations.gov. Вспомогательная документация для 37% новых правил была доступна в Интернете по состоянию на август 2006 года. К августу 2007 года она была доступна для 80% новых правил. Заинтересованные стороны часто просматривают данные агентства, чтобы найти недостатки в обосновании агентства. Кроме того, комментарии заинтересованных сторон по правилу затем становятся частью этой записи.
Нормотворчество и суды
В США заинтересованные стороны могут подать в суд, чтобы судья рассмотрел процесс нормотворчества после того, как правило будет окончательно утверждено. Заинтересованные стороны часто подают в суд на агентство по нормотворчеству, прося суд обязать агентство пересмотреть его. Например, экологические группы могут подать в суд, утверждая, что правило слишком слабое для промышленности; или промышленные группы могут подать в суд, утверждая, что правило слишком обременительное.
Традиционно суды неохотно встают на место технических экспертов и пересматривают решения, принятые в ходе детального анализа агентства. Однако суды проверяют, соответствует ли нормотворчество стандартам процесса нормотворчества. Основа этого рассмотрения судами может быть ограничена определенными вопросами справедливости или процедурами, которые гарантируют, что обе стороны спора рассматриваются одинаково до принятия любого решения или что решение не является явно необоснованным (согласно канадскому законодательству) или необоснованностью Веднесбери (согласно британскому законодательству) или аналогичными доктринами, описанными ниже.
Эти полномочия по пересмотру административных решений, хотя они часто регулируются законом, изначально были разработаны на основе королевских прерогативных приказов английского права, таких как приказ о мандамусе и приказ о certiorari .
Таким образом, недостаточно просто заявить, что агентство по разработке правил могло бы выполнить работу лучше. Вместо этого, согласно административному праву США, чтобы просить суд предписать изменения в правиле, сторона должна утверждать, что правило:
Произвольное и капризное и/или не подкрепленное записью. Чаще всего возражающие утверждают, что, даже если судья не является экспертом, судья может сказать, что в данных или анализе агентства есть очевидный пробел. Суд может вмешаться, если он обнаружит, что нет разумного способа, которым агентство могло бы разработать правило, учитывая доказательства в записи о нормотворчестве. Суд может отправить правило обратно в агентство для дальнейшего анализа, как правило, предоставляя агентству решать, следует ли изменить правило, чтобы оно соответствовало существующей записи, или внести поправки в запись, чтобы показать, как они пришли к исходному правилу. Если суд возвращает правило обратно в агентство, это почти всегда подразумевает дополнительное уведомление и период общественного обсуждения.
Превышает установленные законом полномочия. Часто противники правила утверждают, что оно не следует инструкциям разрешающего законодательства. Правила могут превышать установленные законом полномочия, если они слишком строгие или слишком мягкие. Если закон предписывает агентству издать правила, запрещающие химикат, но агентство издает правило, которое вместо этого устанавливает уровни для безопасного использования — или наоборот — суд может приказать агентству издать новое правило.
Гром среди ясного неба. Иногда заинтересованные стороны утверждают, что окончательный вариант правила содержит положения, которые никогда не проверялись в период общественного обсуждения. Суд может вмешаться, если обнаружит, что комментирующая общественность никак не могла предвидеть новые положения и предоставить комментарии. Если это так, то новые положения, как говорят, являются, выражаясь красочной юридической фразой, «громом среди ясного неба», а не разумной корректировкой курса в процессе нормотворчества. Часто агентства проверяют несколько вариантов на этапе предлагаемого правила, чтобы дать возможность прокомментировать весь спектр рассматриваемых правил.
^ Шенброд, Дэвид (2008). «Делегация». В Hamowy, Рональд (ред.). Энциклопедия либертарианства . Thousand Oaks, CA: SAGE ; Cato Institute . стр. 117–18. doi :10.4135/9781412965811.n74. ISBN 978-1412965804. LCCN 2008009151. OCLC 750831024. ...[Законодатели] могут приписывать себе ожидаемые выгоды..., но перекладывать вину за издержки и обманутые ожидания на агентство...
^ Дэвид Э. Баунди, PTAB не является судом по статье III, часть 1: Учебник по нормотворчеству федеральных агентств , Американская ассоциация адвокатов, Landslide, т. 10, № 2, стр. 9–13 (ноябрь-декабрь 2017 г.) здесь или здесь
^ 5 USC § 602(a); Исполнительный указ 12,866 (с поправками), § 4(b). Для примера см. Министерство торговли, весна 2009 г. Полугодовая повестка дня нормативных актов, 74 Fed. Reg. 21887–914 (11 мая 2009 г.).
^ Требование «консультироваться с представителями общественности» перед уведомлением о предлагаемом нормотворчестве (NPRM) буквально не содержится в тексте закона, но возникает из взаимозависимости между требуемыми шагами и практической реальностью, что большинство агентств не имеют внутренних источников объективной информации о расходах на соблюдение и могут получить объективную информацию о расходах только путем консультаций с общественностью. Для запросов на сбор информации, содержащихся в предлагаемом правиле, 44 USC § 3507(d)(1)(A), 5 CFR § 1320.5(a)(3) и § 1320.11(b) требуют, чтобы агентство представило ICR в OMB «как можно скорее, но не позднее даты публикации уведомления о предлагаемом нормотворчестве в Федеральном реестре». Агентство также обязано, согласно 44 USC § 3507(a)(1)(D)(ii)(V) и 5 CFR § 1320.5(a)(iv), публиковать уведомление в Федеральном реестре, «излагающее… оценку бремени, которое должно возникнуть в результате сбора информации». § 3506(c)(1)(A)(iv) и § 1320.8(a)(4) требуют, чтобы любая оценка бремени, представленная директору OMB, включая те, что указаны в § 3507(d)(1)(A), была «объективно обоснована». Для типов бремени, указанных в большинстве правил агентств, т. е. новых требований к содержанию или форме документов, единственным практическим источником «объективной поддержки» для оценки бремени является «консультация» с юристами, которые выполняют аналогичную работу. Этот набор событий критического пути требует консультаций с общественностью в достаточном объеме до уведомления о предлагаемом принятии правил, чтобы разрешить включение «объективно обоснованных оценок» и их поддержку в NPRM и в представлениях в OMB в соответствии с Законом о сокращении бумажной работы.
^ 44 USC § 3506(c)(2) и 5 CFR § 1320.8(d)(1).
^ ab "См. Закон об административной процедуре, 5 USC 561, et. seq.". Архивировано из оригинала 2008-04-10 . Получено 2008-06-05 .
^ В Указе президента 12,866 § 3(f) «существенное регулятивное действие» определяется как любое нормотворчество, которое может привести к правилу, которое может: (1) иметь ежегодное влияние на экономику в размере 100 миллионов долларов или более или оказать неблагоприятное воздействие существенным образом на экономику, сектор экономики, производительность, конкуренцию, рабочие места, окружающую среду, общественное здравоохранение или безопасность или государственные, местные или племенные органы власти или общины; (2) создавать серьезное несоответствие или иным образом мешать действию, предпринятому или запланированному другим агентством; (3) существенно изменять бюджетное воздействие пособий, грантов, сборов с пользователей или программ кредитования или права и обязанности их получателей; или (4) поднимать новые правовые или политические вопросы, вытекающие из правовых мандатов, приоритетов президента или принципов, изложенных в настоящем указе президента.
^ Указ 12,866 доступен по адресу http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866/index_eo12866.html. Циркуляр A-4 доступен по адресу http://www.whitehouse.gov/omb/circulars/a004/a-4.pdf.
^ Независимо от того, опубликовано ли это правило в Своде федеральных правил, руководящем документе или каком-либо другом документе.
^ Совместное прочтение 44 USC § 3507(d)(1) и § 3506(c)(2)(A).
^ 44 USC § 3506(c)(3) и 5 CFR § 1320.9.
^ 44 USC § 3506(c)(3)(A) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(i) («Чтобы получить одобрение OMB на сбор информации, агентство должно продемонстрировать, что оно предприняло все разумные шаги для обеспечения того, чтобы предлагаемый сбор информации: (i) был наименее обременительным, необходимым для надлежащего выполнения функций агентства…»).
^ 44 USC § 3506(c)(3)(B) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(ii).
^ 44 USC § 3506(c)(2)(A)(iv) и 5 CFR § 1320.5(d)(1)(i).
^ 44 USC § 3506(c)(3)(D) и 5 CFR § 1320.9(d).
↑ См . Vermont Yankee Nuclear Power Corp. против Natural Resources Defense Council, Inc, 435 US 519 (1978) на сайте Louisiana State University – Medical & Public Health Law.
^ "Руководство по процессу принятия правил" (PDF) . federalregister.gov . Управление Федерального реестра . Получено 19 ноября 2016 г. .
.png/1280px-Rulemaking_Approach-1_(51254291264).png)