Высший исполнительный орган

Президент Александр Ван дер Беллен является высшим исполнительным органом, ответственным, в частности, за назначение министров, судей, дипломатов и военных офицеров.

В австрийском конституционном праве высший исполнительный орган ( нем . oberstes Verwaltungsorgan ) — это выборное должностное лицо, политическое назначенное лицо или коллегиальный орган с конечной ответственностью за определенный класс административных решений — либо решения в какой-то конкретной области государственного управления , либо решения определенного типа . Например, президент является высшим исполнительным органом в отношении назначения судей; министр юстиции является высшим исполнительным органом в отношении управления прокуратурой; председатель Конституционного суда является высшим исполнительным органом в отношении оперативного управления Конституционным судом. С другой стороны, сам Конституционный суд не является высшим органом, поскольку его решения, хотя и окончательные, носят судебный , а не административный характер.

Хотя высшие исполнительные органы по определению не могут быть отменены никаким другим лицом или учреждением исполнительной власти , конституция все равно подразумевает, что они должны быть политически ответственны перед должностными лицами, учреждениями или электоратом, которые их назначили. Президент, например, избирается народом и может быть отозван народом; канцлер назначается президентом и может быть уволен президентом; губернаторы избираются провинциальными законодательными органами и могут быть отстранены провинциальными законодательными органами. Большинство высших исполнительных органов также могут быть подвергнуты импичменту или отстранены посредством парламентского вотума недоверия .

Фон

Австрия является парламентской республикой . Конституция устанавливает ряд особенностей, которые могут заставить страну выглядеть полупрезидентской издалека; в частности, австрийский канцлер и остальная часть кабинета не избираются законодательным органом, а назначаются президентом , который в свою очередь избирается непосредственно народом. ^[1] Однако полупрезидентские элементы в основном номинальны; на практике страна является почти чисто парламентской. ^[2] Как и любая другая парламентская республика, Австрия не имеет систематического разделения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти; ^[3] конституция порождает смешение двух ветвей, что вместо этого имеет эффект слияния властей . ^[4]

Смешение существует на всех трех уровнях власти:

• На национальном уровне кабинет не может эффективно управлять без поддержки большинства в Национальном совете , поскольку повседневное управление страной требует частых обновлений законодательства. Национальный совет также может свергнуть кабинет посредством вотума недоверия , для которого требуется лишь простое большинство. ^[5] В результате канцлер выбирается президентом только на бумаге; президент более или менее вынужден — и связан давней традицией — назначить канцлером любого лидера большинства, которого законодательный орган предварительно выберет. ^[6] Национальный совет, с другой стороны, неуправляем без руководства со стороны функционирующего кабинета, ^[7] до такой степени, что он легко распустится, если правящая коалиция распадется, а другая коалиция не появится, чтобы заменить ее.
• Губернаторы провинций и их кабинеты избираются провинциальными парламентами. ^[8] В семи из девяти провинций состав кабинета министров фактически обязан по закону отражать пропорциональную силу партий в законодательном органе. ^[9]
• В некоторых частях Австрии мэры избираются прямыми всеобщими выборами. Однако в большинстве регионов страны мэры избираются городскими советами. ^[10] Городские советы не являются парламентами в строгом смысле этого слова, поскольку они не принимают законы , но они издают постановления ( Verordnungen ), форму вторичного законодательства , и принимают бюджеты. ^[11]

В такой системе, чтобы предотвратить чрезмерную власть любого исполнительного чиновника или комитета, необходимо разделение полномочий внутри исполнительной власти. Таким образом, австрийская конституция делит набор административных решений, которые должны быть приняты, на многочисленные непересекающиеся подмножества, так что окончательная ответственность за различные подмножества лежит на разных лицах или учреждениях. Лицо или учреждение, несущие окончательную ответственность за определенный класс административных решений, является высшим исполнительным органом.

Терминология

Немецкое слово « Organ » в значении лица или комитета, действующего от имени учреждения, обычно переводится профессиональными юридическими переводчиками как «body», в том числе в случаях, когда «body» состоит из одного человека. Это делается отчасти по стилистическим причинам, а отчасти, чтобы избежать двусмысленности; английское «organ» иногда используется как синоним «branch of government» (ветвь власти). ^[12] Однако публикации, посвященные конкретно австрийскому конституционному и административному праву, исторически отдавали предпочтение «organ» (орган). ^[13]

Описание

В австрийской конституции термин «высший исполнительный орган» используется многократно, но не дается ни интенсионального, ни экстенсионального определения. Статья 19 Федерального конституционного закона содержит то, что, по-видимому, является налоговым перечислением высших исполнительных органов, но этот список повсеместно отвергается как показной и бесполезный. Определяющие характеристики высших исполнительных органов и последствия членства в классе были установлены прецедентным правом и академической наукой.

Общая характеристика

Верховный орган не принимает приказы ( Weisungen ) от какой-либо другой части исполнительной власти и не может быть отменен какой-либо другой частью исполнительной власти. Его решения являются окончательными. ^[14] Если орган был объявлен верховным конституционным законом или окончательно определен как верховный юриспруденцией, любой механизм, который позволяет обжаловать его решения, автоматически является неконституционным. ^[15]

Верховный орган действует исключительно по собственной инициативе. С одной стороны, его нельзя заставить действовать. ^[16] С другой стороны, его решения не могут зависеть от запросов или назначений других органов; его нельзя заставить зависеть от совета и согласия любого другого лица или учреждения. ^[17] Единственным исключением из этого общего правила является президент . Большинство полномочий президента могут осуществляться только по запросу канцлера , одного из других министров или кабинета в целом. ^[18] Большинство решений, принятых по запросу канцлера или кабинета, вступают в силу только после их контрассигнации канцлером; решения, запрошенные министром, не являющимся канцлером, вступают в силу только после их контрассигнации этим министром. ^[19]

Верховный орган является высшим только в отношении определенного класса решений. ^[20] Например, губернатор является высшим органом в отношении определенных решений в рамках компетенции провинции. Однако большая часть того, что провинции фактически делают, заключается в оказании помощи национальному правительству в вопросах национального управления. Действуя в качестве рычага национального управления, губернатор принимает приказы от национальных администраторов, в первую очередь министров. ^[21]

За исключением президента, который исполняет полномочия и обязанности должности либо лично, либо не исполняет их вообще, высшие исполнительные органы стоят во главе крупных бюрократий и делегируют большую часть своих задач подчиненным органам ( nachgeordnete Organe ). Как правило, высшие исполнительные органы наделены полномочиями по управлению ( Leitungsgewalt ), что означает, что они отвечают за установление политики, большинство кадровых решений и внутреннее управление и дисциплину своих соответствующих бюрократий в целом. ^[22] Они также имеют полномочия по предписанию ( Weisungsgewalt ), полномочия отдавать приказы ( Weisungen ) своим соответствующим подчиненным органам, которые требуют или запрещают определенные существенные действия и решения. ^[23] Оба полномочия вытекают из постулата, что высшие исполнительные органы несут конечную ответственность; орган не может считаться ответственным за то, что он не может эффективно контролировать. Однако есть отступления от этого общего принципа. Некоторые подчиненные органы являются «независимыми» (« weisungsfrei »); они подчиняются полномочиям по управлению, но не полномочиям по предписанию. ^[24]

Верховенство закона

Исполнительные органы могут осуществлять только полномочия, прямо предоставленные им законом, и, как правило, должны соблюдать закон, первичный и вторичный, конституционный и другой. Высшие исполнительные органы не освобождаются от этого правила. ^[25] Высшие исполнительные органы также не освобождаются от судебного надзора ; хотя их решения не могут быть отменены другими членами исполнительной власти, они могут быть оспорены в суде. ^[26]

Ответственность

С одной стороны, должен существовать механизм для смещения неэффективного или ненадлежащего высшего исполнительного органа. С другой стороны, если смещение слишком дешево с точки зрения политического капитала или если эта возможность доступна слишком многим субъектам, независимость высшего исполнительного органа становится чисто условной, а притязание на окончательную ответственность — фарсом. Компромисс, реализованный австрийской конституцией, различает политическую ответственность за выбор политики и судебную ответственность за нарушение закона. Он включает три общих правила:

• Высший исполнительный орган несет политическую ответственность и может быть отстранен от должности лицом, учреждением или электоратом, которые его учредили. ^[27]
  Избранные примеры:
  • Президент избирается народом; ^[28] президент может быть отозван путем плебисцита. ^[29]
  • Канцлер назначается президентом и может быть уволен президентом. Министр, не являющийся канцлером, назначается президентом по представлению канцлера и может быть уволен президентом по просьбе канцлера. ^[30]
  • Кабинеты министров провинций избираются провинциальными парламентами и могут быть выражены ими вотумом недоверия. ^[31]

• Министр , включая канцлера , также несет политическую ответственность перед Национальным советом , который может приказать ему или ей отстраниться от должности посредством вотума недоверия. ^[32]

• Высшие исполнительные органы также могут быть привлечены к ответственности в Конституционном суде за неправомерное поведение при исполнении служебных обязанностей. ^[33] Импичмент ограничивается обвинениями в виновных нарушениях действующего закона; простого политического злоупотребления недостаточно. В качестве особого случая президент может быть привлечен к ответственности только за виновные нарушения конституционного права. Члены кабинета министров привлекаются к ответственности Национальным советом. Большинство других должностных лиц привлекаются к ответственности кабинетом министров. Члены провинциальных администраций привлекаются к ответственности Национальным советом, кабинетом министров или провинциальным законодательным органом в зависимости от характера предполагаемого нарушения. Президент подвергается ответственности Федеральным собранием . ^[34] Председатель Счетной палаты привлекается к ответственности Национальным советом или одним из провинциальных парламентов в зависимости от того, кто или что проверялось, когда произошло предполагаемое нарушение. ^[35]

Очевидным исключением из этих общих правил являются два высших исполнительных органа, которыми являются судьи, председатель Конституционного суда и председатель Верховного административного суда . Будучи судьями, председатели судов получают пожизненные назначения, чтобы гарантировать судебную независимость . ^[36] Однако даже судьи могут быть отстранены от должности в случае существенного проступка:

• Судьи могут быть уволены, если будут признаны виновными в совершении тяжкого преступления или серьезных нарушениях этики. ^[37] Дисциплинарные разбирательства по сути являются судебными разбирательствами, обычно в одном из высших региональных судов или в Верховном суде . ^[38] Члены Верховного административного суда рассматриваются Верховным административным судом; в остальном они подчиняются тем же правилам, что и обычные судьи. ^[39]
• Члены Конституционного суда освобождены от обычных дисциплинарных мер. Однако члены, которые показали себя недостойными своей должности, могут быть отстранены от должности большинством в две трети голосов своих коллег. ^[40]

Статья 19

Статья 19 Федерального конституционного закона , основа конституции, уполномочивает Национальный совет принимать положения о несовместимости, запрещающие президентам, министрам и членам провинциальных правительств занимать должности в частном секторе во время их пребывания в должности. ^[41] В первом предложении статьи 19 говорится, что «высшими исполнительными органами являются президент, министры и государственные секретари, а также члены провинциальных правительств» (« Die obersten Organe der Vollziehung sind der Bundespräsident, die Bundesminister und Staatssekretäre sowie die Mitglieder der Landesregierungen »). Язык, по-видимому, подразумевает, что этот список должен быть авторитетным, налоговым перечислением. Ранние исследователи имели тенденцию принимать его как таковой. ^[42] Современное прецедентное право и современная научная литература отмечают, что статья 19 проблематична в нескольких отношениях:

• Список неполный. ^[43]
• В список включены органы, которые не являются высшими или даже не являются органами:
  • Государственные секретари являются помощниками министров. Государственный секретарь помогает министру управлять бюрократическим аппаратом министра и представляет, если ему это поручено, министра в Национальном совете. ^[44] Министр может делегировать некоторые из своих обязанностей секретарю; например, секретарь может быть назначен главой одного из соответствующих отделов министерства. ^[45] Во всех этих должностях секретарь получает приказы ( Weisungen ) от министра, что означает, что секретарь не является «верховным» ни в коем случае. ^[46]
  • Члены провинциального правительства не обязательно являются органами; обычно они только коллективно образуют орган. ^[47]
• Написанный в основном Гансом Кельзеном и следуя предпочитаемой им онтологии, Федеральный конституционный закон устанавливает Австрию как страну с двумя ветвями власти: законодательной ветвью ( Gesetzgebung ), которая создает закон ( лат . legis latiо ), и исполнительной ветвью ( Volllziehung ), которая применяет закон ( legis executio ). ^[48] Исполнительная власть имеет два подразделения: административную ветвь ( Verwaltung ), которая занимается государственным управлением , и судебную ветвь ( Gerichtsbarkeit ), которая занимается разрешением конфликтов. Соответственно, конституция называет высшие исполнительные органы органами Verwaltung . [ ^49] Статья 19, с другой стороны, ссылается на высшие органы Vollziehung . Если предположить, что это несоответствие не является просто следствием невнимательности Кельзена, автора, который обычно не славится своей небрежностью, то статья 19 никогда не предназначалась для того, чтобы дать определение «высшему исполнительному органу». ^[50]

Современное прецедентное право и современная научная литература сходятся во мнении, что наилучшим подходом будет просто быть буквальным: лицо или коллегиальный орган, который явно подразумевается как верховный, исполнительный и орган, следует рассматривать как член класса высших исполнительных органов. Перечисление в статье 19 следует считать уместным только в контексте самой статьи 19: его следует читать как список людей, которые могут быть подвергнуты законодательству о несовместимости и в противном случае должны игнорироваться. ^[51]

Перечень высших исполнительных органов

Отвечает за общественно значимое администрирование: ^[52]

• Президент
• Канцлер
• Министры в целом
• Кабинет министров в целом
• Губернаторы
• Члены провинциальных правительств в целом, в некоторых провинциях и при определенных обстоятельствах
• Сами провинциальные правительства
• Муниципальные советы

Отвечает за внутреннее процессуальное управление судами, законодательными органами или агентствами: ^[20]

• Председатель Конституционного суда
• Председатель Высшего административного суда
• Президент Национального совета
• Председатель Совета омбудсмена ( Volksanwaltschaft )
• Председатель Счетной палаты

Цитаты

1. • Браунедер 2009, стр. 213–215.
   • Круассан 2010, стр. 122, 129.
   • Хоук 1996, стр. 472.
   • Öhlinger 2007, Rz 45.
2. • Берка 2016, Rz 680.
   • Лейпхарт 1999, стр. 116–121, 141.
   • Мюллер 2016.
   • Элингер 2007, Rz 342–354, 483.
   • Пелинка 1998, стр. 38–39, 46, 50.
3. • Олингер 2007, Rz 352, 420, 600–601.
   • Пелинка 1998, стр. 63.
4. • Браунедер 2009, стр. 213, 261.
   • Öhlinger 2007, Rz 601.
5. • B-VG, статья 74.
   • Адамович 1947, стр. 175.
   • Öhlinger 2007, Rz 346–347.
   • Пелинка 1998, стр. 38.
6. • Мюллер 2016.
   • Öhlinger 2007, Rz 514.
   • Пелинка 1998, стр. 61.
   • Рингхофер 1977, стр. 227, 234.
7. Öhlinger 2007, Rz 434.
8. • B-VG, статья 101.
   • Öhlinger 2007, Rz 516.
   • Рашауэр 2009, Rz 298.
9. Пелинка 1998, стр. 67.
10. • B-VG, статья 117 (6).
    • Берка 2016, Rz 782–783.
    • Öhlinger 2007, Rz 566.
11. • Öhlinger 2007, Rz 552.
    • Рашауэр 2009, Rz 318, 321.
12. Кельзен 1945.
13. • Фостер 2013.
    • Штельцер 2011.
14. • Берка 2016, Rz 561.
    • Рашауэр 2009, Rz 139.
15. Олингер 2007, Rz 503, 505.
16. Öhlinger 2007, Rz 503.
17. • Берка 2016, Rz 561.
    • Öhlinger 2007, Rz 505.
    • Рашауэр 2009, Rz 139.
18. Рашауэр 2009, Rz 245.
19. • Б-ВГ, ст. 67.
    • Адамович 1947, стр. 170–171.
    • Берка 2016, Rz 684–686.
    • Браунедер 2009, стр. 221.
20. Рашауэр 2009, Rz 140.
21. Адамович 1947, стр. 146–147, 160–161.
22. • Берка 2016, Rz 644, 651.
    • Рашауэр 2009, Rz 356–358.
23. • Берка 2016, Rz 644, 647.
    • Öhlinger 2007, Rz 519.
    • Рашауэр 2009, Rz 357, 359.
24. • Берка 2016, Rz 644, 649.
    • Öhlinger 2007, Rz 521.
25. • Адамович 1947, стр. 160.
    • Берка 2016, Rz 663.
    • Öhlinger 2007, Rz 343, 356.
    • Рашауэр 2009, Rz 356.
26. Берка 2016, Rz 662, 849.
27. Адамович 1947, стр. 159–160.
28. • B-VG, статья 60 (1).
    • Öhlinger 2007, Rz 484.
29. • Б-ВГ, статья 60 (6).
    • Адамович 1947, стр. 171–172.
    • Öhlinger 2007, Rz 486.
30. • B-VG, статья 70 (1).
    • Öhlinger 2007, Rz 514.
31. Олингер 2007, Rz 350, 516.
32. • Б-ВГ, ст. 74.
    • Берка 2016, Rz 572.
    • Элингер 2007, Rz 343, 502–503, 515.
    • Виддер 1980, стр. 372–373.
33. Адамович 1947, стр. 160.
34. • Б-ВГ, ст. 142.
    • Берка 2016, Rz 1144–1145.
    • Öhlinger 2007, Rz 487, 1048.
35. Öhlinger 2007, Rz 329.
36. Öhlinger 2007, Rz 621.
37. RStDG, §100, §104.
38. RStDG, §111.
39. VwGG, §3, §7.
40. • VfGG, §10.
    • Берка 2016, Rz 1008.
    • Öhlinger 2007, Rz 986.
41. Öhlinger 2007, Rz 422.
42. Адамович 1947, стр. 157, 159.
43. Берка 2016, Rz 650.
44. B-VG, статья 78 (2).
45. Б-ВГ, статья 70 (3).
46. • Берка 2016, Rz 650, 719.
    • Öhlinger 2007, Rz 504.
    • Рашауэр 2009, Rz 258.
47. • Öhlinger 2007, Rz 517.
    • Рашауэр 2009, Rz 301.
48. • Адамович 1947, стр. 145.
    • Кельзен 1925, стр. 229–231.
    • Кельзен 1945, стр. 255–256.
49. B-VG, ст. 30, 120b, 148c, 148h.
50. Рашауэр 2009, Rz 191.
51. • Берка 2016, Rz 650.
    • Рашауэр 2009, Rz 241.
52. • Берка 2016, Rz 715.
    • Öhlinger 2007, Rz 503.
    • Рашауэр 2009, Rz 139, 298.

Ссылки

• Адамович, Людвиг (1947). Grundriss des österreichischen Verfassungsrechts (4-е изд.). Вена: Спрингер. ISBN 978-3-709-13505-1.
• Берка, Вальтер (2016). Verfassungsrecht (6-е изд.). Вена: Österreich Verlag. ISBN 978-3-7046-7281-0.
• Браунедер, Вильгельм (2009). Österreichische Verfassungsgeschichte (11-е изд.). Вена: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung. ISBN 978-3-214-14876-8.
• «Bundesverfassungsgesetz (B-VG) с последними изменениями, внесенными BGBl. 22/2018 от 15 мая 2018 г.». 15 мая 2018 года . Проверено 28 сентября 2018 г.
• Круассан, Аурель (2010) [2002]. «Система регулирования и демократия». В Лауте, Ханс-Иоахим (ред.). Vergleichende Regierungslehre: Eine Einführung (3-е исправленное издание). VS Verlag für Sozialwissenschaften. ISBN 978-3-531-17309-2.
• Фостер, Найджел (2013). Австрийская правовая система и законы . Routledge. ISBN 978-1-135-33658-5.
• Хок, Рудольф (1996). Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte (2-е изд.). Вена: Бёлау Штудиенбюхер. ISBN 3-205-98179-0.
• Кельзен, Ганс (1925). Allgemeine Staatslehre . Берлин: Юлиус Шпрингер.
• Кельзен, Ганс (1945). Общая теория права и государства . Кембридж: Издательство Гарвардского университета.
• Лейпхарт, Аренд (1999). Модели демократии: формы правления и эффективность в тридцати шести странах . Нью-Хейвен и Лондон: Издательство Йельского университета. ISBN 0-300-07893-5.
• Мюллер, Вольфганг Клавдий (9 декабря 2016 г.). «Welches Demokratiemodell haben wir в Австрии?». Венский университет . Проверено 28 сентября 2018 г.
• Олингер, Тео (2007). Verfassungsrecht (7-е изд.). Вена: Факультаты. ISBN 978-3-708-90152-7.
• Пелинка, Питер (1998). Из тени прошлого . Боулдер, Колорадо: Westview Press. ISBN 0-8133-2918-3.
• Рашауэр, Бернхард (2009). Allgemeines Verwaltungsrecht (3-е исправленное изд.). Вена: Спрингер. ISBN 978-3-211-99261-6.
• «Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz (RStDG), сводная версия с последними изменениями, внесенными BGBl. 60/2018 от 14 августа 2018 г.». 14 августа 2018 года . Проверено 28 сентября 2018 г.
• Рингхофер, Курт (1977). Die österreichische Bundesverfassung . Вена: Verlag des österreichischen Gewerkschaftbundes. ISBN 978-3-703-50191-3.
• Штельцер, Манфред (2011). Конституция Австрийской Республики: Контекстуальный анализ . Bloomsbury. ISBN 978-1-847-31649-3.
• "Verfassungsgerichtshofsgesetz 1953 (VfGG), консолидированная версия с последними изменениями от 15 мая 2018 г., внесенными BGBl. 22/2018". 15 мая 2018 г. Получено 28 сентября 2018 г.
• «Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 (VwGG) с последней поправкой от 15 мая 2018 г., внесенной BGBl. 22/2018». 15 мая 2018 г. . Проверено 28 сентября 2018 г.
• Виддер, Хельмут (1980). «Die Gesetzgebung». В Шамбеке, Герберт (ред.). Das Österreichische Bundes-Verfassungsgesetz und seine Entwicklung . Дункер и Хамблот. ISBN 978-3-428-44741-1.